Структура. Бюджеты центральных и местных органов власти

Государственный бюджет и его

И НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА

«Облагать налогом и при этом пользоваться любовью не дано никому».

Елизавета I

«Увы, но улучшить бюд­жет нельзя, не испачкав ман­жет».

И. Губерман

Важнейшим инструментом макроэкономического регули­рования, наряду с кредитно-денежной, является и налогово-бюджетная политика государства.¹

¹ Английский термин fiscal policy переводится на русский язык по-разному. В одних случаях - как фискальная политика, в других - как налогово-бюджетная политика. См.: Мэнкью Г. Макроэкономика. М.,1994; Гальперин В. М., Гребен­ников П. И. и др. Макроэкономика. С-Пб.,1997; Самуэльсон П., Норд-хаус В. Экономика. 15-е издание. М.,1997; Словарь современной экономической теории Макмилла-на. М., 1997. В настоящем издании мы будем использовать термин на­логово-бюджетная политика как более точный по смыслу. Встреча­ющийся в других главах нашего учебника термин фискальная по­литика не несет в себе никакого иного смысла, и, если это не ого­варивается особо, используется в качестве синонима выражения на­логово-бюджетная политика.

Налогово- б юдже т ная пол и т и ка - э т о воздей ст в и е го с ударс т ва на у ровень деловой ак т ивно сти по­сред ст во м из м енения го су дар ст вен­ных ра с ходов и налогоо б ложен и я. Налогово-бюджетная политика влияет на уровень национального дохода и, следовательно, на уровень объема про­изводства и занятости, а также на уро­вень цен; она направлена против неже­лательных изменений экономической конъюнктуры, связанных как с безрабо­тицей, так и с инфляцией.

В гл. 20 изучалось влияние кредит­но-денежной политики на стабилизацию экономики. Примечательно, что после выхода в свет работ Дж. М. Кейнса в промышленно развитых странах при­оритет отдавался не кредитно-денеж­ной (монетарной), а именно налогово-бюджетной политике. В условиях глубо­кой депрессии, по Кейнсу, монетарная

Глава 22

Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

политика может оказаться неэффективной (по крайней мере, теорети­чески). Почему именно - об этом подробнее будет сказано в Приложе­нии 2 к настоящей главе. Вывести экономику из состояния депрессии, согласно кейнсианскому подходу, в значительной мере могут автоном­ные инвестиции, осуществляемые за счет государства. Вот почему на­логово-бюджетная политика до 1950-х гг. - начала 1960-х гг. стояла на первом месте в ряду других инструментов государственного регулиро­вания. Лишь позже, когда спады стали менее глубокими, а инфляция -устойчивой и хронической, кредитно-денежная политика вышла на аван­сцену макроэкономического регулирования.

Итак, если мы хотим выяснить суть налогово-бюджетной политики, нужно рассмотреть, что представляет собой го су дар с твенный бюджет. Его можно определить как ф и нан с овый с че т, в ко т оро м пред ст авле­на сумма доходов и ра с ходов го су дарс т ва за определенный пери­од (о б ычно за год). Государственный бюджет можно рассматривать на стадии его окончательного утверждения законодательной властью как сумму ожидаемых налоговых поступлений и предполагаемых государ­ственных расходов. Особый интерес представляет собой анализ испол­нения государственного бюджета, в котором может наглядно проявить­ся расхождение между намерениями правительства и фактическими по­токами расходов и доходов.

Помимо федерального государственного бюджета, в ряде стран су­ществуют и вне б юдже т ные фонды социальной сферы. Так, в Российс­кой Федерации к ним относятся: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный фонд занятости населения, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

В странах с федеративным государственным устройством, таких, как США, Россия, Германия и др., принято различать федеральный бюджет и бюджеты штатов (республик), а также местные бюджеты (например, городские, муниципальные и т. п.). Разделение полномочий в области налогообложения и расходов между бюджетами разного уровня называ­ется налогово- б юдже т ны м федерал и з м о м.

В российской статистике принято рассматривать государственные финансы с использованием следующей терминологии:

• консолидированный бюджет - бюджет, складывающийся из феде­рального, регионального и местных бюджетов;

• расширенный бюджет (бюджет «расширенного правительства») -федеральный бюджет в совокупности с внебюджетными фондами.

Через государственный бюджет перераспределяется значительная часть ВВП промышленно развитых стран - от 35 до 55%. В России в 2001 г. доля ВВП, перераспределяемого через федеральный бюджет, составляла около 17%, а через консолидированный бюджет - около 30%. Примечательно, что данные о государственных расходах, а также налоговых изъятиях могут многое сказать о степени вмешательства го­сударства в экономику. Но однозначной зависимости между долей государ-

ственных доходов или расходов (в процентном отношении к ВВП) и эффек­тивностью экономического развития страны не существует. Так, например, в СССР уровень государственной нагрузки на экономику был очень высо­ким и составлял приблизительно ту же величину, что и в странах с раз­витой рыночной экономикой - свыше 50% ВВП. Однако уровень дохода на душу населения и само «качество жизни» граждан капиталистичес­ких и социалистических стран различались не в пользу последних.

Рассмотрим, что представляет собой структура доходной и расход­ной статей федерального бюджета на примере России.

Таблица 22.1

Федеральный бюдже т Ро сс ий с кой Федерации (в процен т ах к ВВП, по ка сс овому ис полнен и ю)¹ в 2000 г.

2,5 0,4 7,2 3,2 0,4 13,7 2,3 16,0 0,4 2,7 0,3 0,1 1,5 0,2 0,9 1,9 2,4 3,0 13,5 2,4 -2,4 0,0 -2,4

ДОХОДЫ

Налог на прибыль

Подоходный налог

НДС и акцизы

Налог на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции

Прочие налоги, сборы и платежи ИТОГО налоговых платежей

Неналоговые доходы ВСЕГО ДОХОДОВ РАСХОДЫ

Государственное управление

Национальная оборона

Международная деятельность

Судебная власть

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности Фундаментальные исследования

Услуги народному хозяйству

Социальные услуги

Обслуживание госдолга Прочие расходы ВСЕГО РАСХОДОВ ПРОФИЦИТ(+)/ДЕФИЦИТ(-)

Внешнее финансирование

Внутреннее финансирование

Общее финансирование

Источник: www.iet.ru (Институт экономики переходного периода)

¹ Кассовое исполнение бюджета рав­но сумме израсходованных распорядите­лями бюджетных средств (т. е. без учета средств, оставшихся на их счетах).

Глава 22

Статьи бюджета, относящиеся к доходной части, не требуют специальных комментариев, за исключением графы «неналоговые доходы». Под ними под­разумеваются доходы от продажи принадлежащего государству имущества, до­ходы от государственной собственности или от деятельности, а также доходы от внешнеэкономической деятельности. Расходная часть бюджета также весь­ма очевидна. Профицит или дефицит государственного бюджета рассчитывает­ся как разница между графой «Всего доходов» (16,0% к ВВП) и графой «Всего расходов» (13,5%), т. е. с учетом некоторой погрешности получаем цифру 2,4%. В случае превышения расходов над доходами речь шла бы о дефиците госу­дарственного бюджета, что и было характерным для федерального бюджета России до 2000 г.

В странах с федеративным устройством доходы и расходы местных органов власти имеют несколько иную структуру. В них отсутствуют рас­ходы на национальную оборону, поддержку исследований космоса и др. Но в них относительно большую долю занимают расходы на образова­ние, медицинское обслуживание; местные республиканские налоги так­же отличаются от федеральных (см. далее табл. 22.3 в § 2).

В заключение данного параграфа важно отметить, что бюджет -это всегда компромисс между различными социальными группами, кото­рые представлены в законодательном органе избранными политиками. Ведь утверждение конкретных цифр бюджета - это не абстрактные мате­матические упражнения. За утвержденными параметрами расходов стоят такие «бюджетополучатели», как работники здравоохранения, образова­ния, регионы, рассчитывающие на дотации, военнослужащие и т. д. При не­изменных объемах расходов увеличение бюджетных выплат одним груп­пам населения может осуществляться лишь за счет урезания других ста­тей расходов. Как нам уже известно из теории общественного выбора, утверждение парламентом объема и структуры расходов и доходов на­ходится под мощным давлением различных лоббистских групп, что не­редко становится причиной принятия неэффективных с общественной точки зрения решений (см. гл. 17, § 2, 3).

§ 2. Налоги и их виды.

Принципы налогообложения

Основным источником поступлений в доходную часть бюджета являются налоги. В 2001 г. на налоговые доходы приходилось приблизительно 86% доходов Федерального бюджета РФ.

Налог и - это обязательные платежи, взимаемые государством с юридических и физических лиц. Обязанность граждан платить законно установленные налоги закреплена в ст. 57 Конституции РФ.

В соответствии с новым Налоговым Кодексом РФ (ст. 8) под налогом пони­мается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с

Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства. От налога следует отличать сбор, представляющий собой обязательный взнос, уплата кото­рого является одним из условий совершения в интересах плательщиков юриди­чески значимых действий государственными органами, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Основными категориями в налоговом законодательстве являются понятия о б ъек т а налогоо б ложен и я и налоговой ст авк и. О б ъекто м налогоо б ложен и я называется имущество, на стоимость которого на­числяется налог. Например, при взимании налога на прибыль закон устанавливает, какие виды затрат и в каком размере могут быть от­несены фирмой на себестоимость продукции, тем самым определяя, какая часть выручки считается прибылью и облагается налогом. На­логовая с тавка представляет собой размер налога на единицу обло­жения.

По способу изъятия налоги подразделяются на пря м ые и ко с вен­ные. Пря м ые налоги взимаются с непосредственного владельца объек­та налогообложения. Среди этого вида налогов наиболее известен по­доходный налог, хотя с точки зрения истории налогообложения он еще достаточно молод (впервые он был введен в Англии в 1799 г., а в США применяется лишь с 1913 г.). Примерами прямых налогов могут также служить налог на прибыль, налог на наследство и дарения, налог на имущество.

Ко с венные налог и, в отличие от прямых, уплачиваются конечным потребителем облагаемого налогом товара, а продавцы играют роль агентов по переводу полученных ими в счет уплаты налога средств го­сударству. Некоторые из них даже указываются отдельной строкой в счете за товар или на его ценнике. К таким налогам относятся налог на добавленную стоимость (НДС), налог с продаж, акцизы (аналог налога с продаж, дополнительно начисляемый на определенные виды товаров - алкоголь, табак, деликатесы, ювелирные изделия и др., который иног­да называют «налогом на вредные привычки» или роскошь), таможен­ные пошлины.

Косвенные налоги являются весомой частью налоговых платежей в федеральный бюджет РФ. Так, в бюджете РФ за 2001 г. доля доходов государства, полученных за счет косвенных налогов, составляла около 60% от всех налоговых поступлений.

По характеру начисления на объект обложения налоги и, соответ­ственно, налоговые системы подразделяются на прогре сси вные, рег­ре сси вные и пропорц и ональные.

При прогрессивном налогообложении ставки налога увеличиваются по мере роста объекта налога. Другими словами, владелец большего

Глава 22

Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

дохода платит не только большую сумму в абсолютном выражении, но и в относительном по сравнению с владельцем меньшего дохода.

Наиболее характерным примером прогрессивного налога является подоходный налог с физических лиц.

Из приведенной ниже таблицы 22.2 можно уяснить принцип дей­ствия прогрессивной шкалы подоходного налога, действовавшего в Рос­сии до 1 января 2001 г.

Таблица 22.2 Предельные налоговые ст авки на доходы ф и з и че с ких л и ц в 2000 г.

Размер облагаемого совокупного дохода, полученного в календарном году	Предельные налоговые ставки и сумма налога
До 50 000 руб. От 50 001 руб. до 150 000 руб. От 150 001 руб. и свыше	12% 6000 руб. + 20% с суммы, превышающей 50 000 26 000 руб. + 30% с суммы, превышающей 150 000

С 1 января 2001 г. в Российской Федерации введена так называе­мая «плоская» шкала налогообложения доходов физических лиц, или пропорциональная система налогообложения. В соответствии со ст. 224 Налогового Кодекса РФ, «налоговая ставка устанавливается в размере 13 процентов, если иное не предусмотрено настоящей статьей».

Для прогрессивных налогов большое значение представляют поня­тия средней и предельной налоговой с тавк и. Средней ставкой нало­га называется отношение суммы налога к величине облагаемого им до­хода. Предельная налоговая ставка - это ставка обложения налогом до­полнительной единицы дохода. В соответствии с представленной выше шкалой подоходного налога предельная ставка налога может принимать строго 3 значения. Среднюю же ставку легко вычислить для любого уровня дохода. Например, при совокупном доходе 75 000 руб. предель­ная ставка будет равна 20%, а средняя вычисляется по формуле:

Средняя налоговая ставка = Валовой уплачиваемый налог / Вало­вой (совокупный) полученный доход, т.е. в нашем примере (в процент­ном выражении):

6000 + (75000 - 50000) х 0,2 _{х ш% = Q%} 75000

Регре сси вный налог - это налог, который в денежном выражении равен для всех плательщиков, т. е. составляет большую часть низкого дохода и меньшую часть высокого дохода. Это, как правило, косвенные налоги: при покупке облагаемого акцизом товара (например, черной икры) государство не может установить, а продавец получить с покупа­теля с более высоким уровнем дохода сумму по более высокой ставке

налога.

Пропорц и ональный налог - это налог, при котором налоговая ставка остается неизменной, независимо от стоимости объекта обложе­ния. К такого рода налогам, в частности, относятся налоги на имущество предприятий и физических лиц. Вне зависимости от различной стоимо­сти имущества разных предприятий при начислении этого налога в Рос­сии действуют равные ставки налога.

Система налогоо б ложен и я в Ро с с ии, закрепляемая Налоговым Ко­дексом, представляет собой три уровня: федеральный, региональный и местный. Конкретные виды налогов и сборов в разбивке по уровням представлены в таблице 22.3.

Таким образом, Налоговый Кодекс РФ закрепляет 28 видов налогов и сборов. На сегодняшний день количество налогов остается в России достаточно большим, что существенно усложняет порядок их исчисле­ния и уплаты. К примеру, в США действует только 10 основных налогов и еще 4 вида, применяемые на уровне отдельных штатов. Несмотря на такое разнообразие налогов, существенную долю в доходах бюджета составляют, как правило, лишь несколько из них. Структура поступле­ний налоговых платежей в консолидированный бюджет Российской Фе­дерации такова, что львиная доля налоговых доходов приходится на НДС, налог на прибыль и акцизы, т. е. 24,7%, 27,8% и 10,8% соответ­ственно. Подоходный налог с физических лиц в РФ составил в 2000 г. лишь 12,1% в общей сумме налоговых поступлений, в то время как в США, Западной Европе и других промышленно развитых странах он составляет 20-30%.

Как правило, существует определенный перечень льгот по каждому налогу. Однако существует особый порядок комплексных налоговых льгот, устанавливаемых государством, которые могут оказывать суще­ственное влияние на процесс воспроизводства. Такими льготами явля­ются ускоренная амортизация и инвестиционный налоговый кредит.

Политика ускоренной амортизации способствует сокращению сроков амортизационных отчислений путем увеличения размеров годовой нор­мы отчислений. Таким образом, сокращаются сроки окупаемости обору­дования и у производителей появляются стимулы для инвестиций в пе­редовые технологии. Проводя такую политику, государство тем самым отказывается от определенного дохода в виде части налога на прибыль в пользу увеличения степени конкурентоспособности национальной эко-

--------------------.______ ___________________________________________ Глава 22

Таблица 22.3 Трех у ровневая система налогов и с боров Ро сси й с кой Федерац ии

Федеральные налоги и сборы

Региональные налоги и сборы

Местные налоги и сборы

Налог на имуще­ство организаций Налог на недвижи­мость Дорожный налог Транспортный на­лог Налог с продаж Налог на игорный бизнес Региональные ли­цензионные сборы

  Земельный налог Налог на имуще­ство физических лиц Налог на рекламу Налог на пользо­вание или даре­ние Местные лицензи­онные сборы

Налог на добавленную сто­имость

Акцизы на отдельные виды то­варов (услуг) и отдельные виды минерального сырья

Налог на прибыль (доход) ор­ганизаций

4. 5.

Налог на доходы от капитала

Подоходный налог с физичес­ких лиц

Взносы в государственные со­циальные внебюджетные фон­ды

Государственная пошлина

Таможенная пошлина и тамо­женные сборы

Налог на пользование недрами

Налог на воспроизводство ми­нерально-сырьевой базы

Налог на дополнительный до­ход от добычи углеводородов

12. Сбор за право пользования
объектами животного мира и
водными биологическими ре­
сурсами

Лесной налог

Водный налог

Экологический налог

Федеральные лицензионные сборы

Источник: Налоговый Кодекс РФ, ст. 13-15

Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

номики. Наиболее ярким примером политики такого рода служит поли­тика администрации Рейгана в США, оказавшая существенное влияние на увеличение темпов роста экономики США в 1980-х гг.

Инвестиционный налоговый кредит представляет собой отсрочку по уплате части налоговых платежей на определенный срок. По российс­кому законодательству воспользоваться такой отсрочкой имеют право предприятия, проводящие НИОКР или техническое перевооружение производства. Кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль, а также по региональным и местным налогам на срок от одного года до пяти лет. Сумма кредита ограничивается 30% от стоимости оборудова­ния и не может превышать 50% от суммы начисленного к уплате нало­га. Размер процентов по инвестиционному налоговому кредиту устанав­ливается в пределах от ¹/₂ до ³/₄ ставки рефинансирования ЦБ РФ.

Подходы к проблеме справедливости и эффективности распреде­ления налогового бремени нашли свое отражение в пр и нц и пах на­логоо б ложения.

По пр и нц и п у пол у чае м ых б лаг физические и юридические лица должны уплачивать налог пропорционально тем выгодам, которые они получили от государства. Наиболее характерным примером его приме­нения является налог на бензин, уплачиваемый автовладельцами, сред­ства от которого идут на поддержание дорог в хорошем состоянии. Од­нако, широкое применение этого принципа, несмотря на его привлека­тельность с точки зрения справедливости распределения налогового бремени, весьма проблематично. Во-первых, невозможно определить степень использования общественных благ, производимых государ­ством, каждым из экономических агентов. Очевидно, что даже в нашем примере с автодорогами от их хорошего качества получают дополни­тельные выгоды не только водители. Во-вторых, принцип полученных благ неприменим в отношении социальных расходов государства - в противном случае нужно было бы перекладывать бремя выплат посо­бий по безработице на самих же безработных.

Пр и нц и п пла т еже с по с о б но с т и предусматривает, что тяжесть нало­гового бремени должна зависеть от размера получаемого дохода, при­чем владелец более высокого дохода должен платить не только абсо­лютно, но и относительно более высокие налоги. В основе этого прин­ципа лежит анализ предельной полезности каждой дополнительной еди­ницы получаемого дохода. Такой подход приводит к выводу, что допол­нительный рубль дохода менее обеспеченного лица приносит ему боль­шую полезность, чем дополнительный рубль дохода более обеспечен­ного. Следовательно, задача состоит в том, чтобы установить такой уро­вень налогов, при котором разные по величине потери дохода облада­ли бы равной полезностью для их владельцев. Однако, на практике та­кая задача вряд ли разрешима. Противники этого принципа выдвигают

Глава 22

Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

§3.

следующие аргументы. Во-первых, в случае его использования нерав­номерно искажаются результаты рыночной деятельности людей; во-вто­рых, у обладателей высокого дохода либо снижаются стимулы к веде­нию хозяйственной деятельности, либо повышаются стимулы к сокры­тию доходов от налогообложения.¹

Рассматривая вопросы налогообложения, мы неоднократно подчер­кивали определяющую роль налогов в формировании доходов государ­ства. В этом проявляется их собственно ф ис кальная функц и я (попол­нение доходов казны). Однако, помимо задачи обеспечения финансиро­вания государства, налоги могут существенно влиять как на структуру национальной экономики, так и на экономическое поведение людей. Эту функцию налогов принято называть рег у л и р у ю щ ей. Круг задач, кото­рые решает с ее помощью государство, можно определить как регули­рование качественных и количественных параметров воспроизводства и стимулирование роста общественного богатства. Регулирующая фун­кция проявляется в проводимой государством налоговой политике (см. подробнее следующие параграфы данной главы).

Первое направление налоговой политики связано с уровнем и со структурой налоговой нагрузки на бизнес. Существующие государствен­ные приоритеты могут выражаться в таких мерах налогового регулиро­вания, как установление льготных ставок налогов или налоговые осво­бождения для определенных отраслей экономики или, что встречается достаточно часто на практике, для фирм, представляющих малый и средний бизнес.

¹ Дж. С. Милль так выразил свой взгляд на эту проблему: «Облагать большие доходы бо­ лее высоким процентом, нежели мелкие, значит облагать налогом трудолюбие и бережливость, на­ казывать человека за то, что он работал усерднее и сберег боль­ ше, нежели его сосед». (Цит. по: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М., 1994. С. 206). ² «Все начиналось с десяти­ ны». Сборник статей немецких исследователей истории налого­ обложения. М., «Прогресс». 1992. С. 389.

Второе направление имеет большое значение для формирования сти­мулов и ожиданий населения и, прежде всего, связано с величиной ставок налога на заработную плату и подоходного налога. Высокий уровень этих налогов может вызвать такие негативные эффекты, как уменьшение экономической активности населения и сокрытие доходов. Очевидно, что при установлении на­логовых ставок не стоит забывать о «на­логовой таблице умножения», автором которой является английский писатель и сатирик Джонатан Свифт. В 1728 г. он предупреждал политиков, что при повы­шении налогов действие дважды два не означает получения результата, равного четырем, и вполне вероятно может быть равным единице.² О закономерностях та­кого рода арифметики речь пойдет в сле­дующем параграфе.

Дата добавления: 2014-10-23