Тема: 5. Бюджетное право и Бюджетный процесс

Центральное место бюджетного права в системе институтов финансового права обусловлено значимостью общественных отношений, попадающих в сферу его регулирования. Осущест­вление финансовой деятельности государства (муниципальных образований) непосредственно связано с формированием бюд­жета, а также с процессом распределения и использования пуб­личных денежных фондов.

В научной литературе категория «бюджет» используется в нескольких значениях. Во-первых, бюджет как фонд денежных средств, за счет которых покрываются государственные (муни­ципальные) расходы; во-вторых, бюджет — финансовый план государства, смета или роспись его доходов и расходов, сбалан­сированных друг с другом²; в-третьих, бюджет как основной финансовый план образования, распределения и использова­ния централизованного денежного фонда разного уровня, ут­верждаемый соответствующими представительными органами государственной или местной власти для обеспечения задач и функций государства в целом.

Действующее бюджетное законодательство определяет бюд­жет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В соответствии с положениями ст. 1 БК к бюджетным от­носятся следующие виды правоотношений:

отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фон­дов, осуществления государственных и муниципальных заимст­вований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие в процессе составления и рас­смотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.

Бюджетное право — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетную систему и бюджетное устрой­ство в Российской Федерации, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, бюджетную компетен­цию государства и муниципальных образований, а также бюд­жетный процесс.

Отношения, возникающие в процессе формирования дохо­дов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, являются правоотношениями по исполнению бюджета и представляют со­бой сложную конструкцию, включающую в себя комплекс более мелких однопорядковых отношений. Исполнение бюджета раз­бивается на два основных направления, соответствующие двум частям экономической категории бюджета, — сбор доходов и финансирование расходных направлений. М. И. Пискотин от­мечал, что исполнить бюджет — значит обеспечить своевремен­ное поступление предусмотренных им доходов по каждому ис­точнику и осуществление всех запланированных расходов.

Ежегодный закон о бюджете определяет основные источ­ники доходов государства на предстоящий год, однако непо­средственный сбор доходов бюджета осуществляется в рам­ках других правоотношений — налоговых, правоотношений по реализации или использованию государственного имуще­ства, правоотношений по поводу уплаты сборов и пошлин, правоотношений, возникающих в связи с взысканием в доход государства (муниципальных образований) сумм штрафов, и т. д.

Границы правоотношения по исполнению доходной части бюджета, отделяющие его от правоотношений по сбору дохо­дов, определены в ст. 40 БК и в ст. 45 НК. В соответствии с по­ложениями указанных статей налоговые доходы считаются уп­лаченными доходами соответствующего бюджета:

1) с момента предъявления в банк поручения на перечисле­ние в бюджетную систему РФ на соответствующий счет Феде­рального казначейства денежных средств со счета налогопла­тельщика в банке при наличии на нем достаточного денежного остатка на день платежа;

2) с момента отражения на лицевом счете организации, ко­торой открыт лицевой счет, операции по перечислению соот­ветствующих денежных средств в бюджетную систему РФ;

3) со дня внесения физическим лицом в банк, кассу местной администрации либо в организацию федеральной почтовой связи наличных денежных средств для их перечисления в бюд­жетную систему РФ на соответствующий счет Федерального казначейства;

4) со дня вынесения налоговым органом в соответствии с действующим законодательством решения о зачете сумм из­ лишне уплаченных или излишне взысканных налогов, пеней, штрафов в счет исполнения обязанности по уплате соответст­вующего налога;

5) со дня удержания сумм налога налоговым агентом, если обязанность по исчислению и удержанию налога из денежных средств налогоплательщика возложена в соответствии с дейст­вующим законодательством.

Неналоговые доходы и иные поступления считаются упла­ченными в бюджет с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации.

Денежные средства считаются зачисленными в доход соот­ветствующего бюджета с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет.

Таким образом, в процессе сбора различных доходов в бюд­жет участвуют следующие субъекты: с одной стороны, кредит­ные организации (коммерческие банки), ведущие счета физиче­ских и юридических лиц — налогоплательщиков; органы мест­ного самоуправления и организации связи федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области связи, принимающие от плательщиков наличные денежные средства для перечисления их в бюджет; территориальные отделения Банка России, осуществляющие перевод денежных средств на счета Федерального казначейства.

С другой стороны, выступают государственные органы в ли­це Федерального казначейства, аккумулирующие денежные средства, поступающие в доход бюджета.

Бюджетные правоотношения по аккумулированию доходов имеют сложный характер. Данный вид правоотношений не мо­жет быть рассмотрен в отрыве от налоговых, и иных отноше­ний, связанных с непосредственным сбором обязательных пла­тежей с физических и юридических лиц. Учитывая это, вероят­но, можно говорить о бюджетных отношениях в широком и узком смысле слова.

По мнению М. И. Пискотина, в широком смысле бюджет­ное право охватывает все нормы и институты, регулирующие государственные доходы и расходы. Налоговое право и другие институты, регулирующие государственные доходы, охватыва­ются бюджетным правом не целиком, а лишь постольку, по­скольку они определяют характер, состав, объем доходов госу­дарственного бюджета и порядок поступления в него. Что же касается норм, регулирующих проведение налогообложения, определяющих круг плательщиков, размеры, порядок исчисле­ния, сроки уплаты по разного рода платежам в бюджет, то все они, естественно, не входят в бюджетное право.

Н. И. Химичева отмечает, что бюджетное право представля­ет собой центральный раздел (подотрасль) Особенной части финансового права, связанный с другими разделами и институ­тами последнего, что обусловлено положением бюджета в фи­нансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Выполняя обязанность уплатить законно установленный налог, налогоплательщик одновременно вносит свою лепту в формирование доходной базы государственного бюджета и способствует выполнению финансового плана, утвержденного соответствующим законом о бюджете. Налогоплательщики, ук­лоняющиеся от выполнения возложенной на них налоговой повинности, привлекаются к ответственности за нарушение налоговой дисциплины. Действующее законодательство пре­дусматривает возможность привлечения нарушителей налого­вого законодательства к административной, финансовой и уго­ловной ответственности.

Плательщики несут ответственность только за неисполнение налогового обязательства. Доказательством выполнения нало­гового обязательства является документ, подтверждающий пе­редачу денежных средств в обслуживающий банк или иное уполномоченное учреждение.

Трансформация налога в налоговый доход соответствую­щего бюджета происходит в тот момент, когда налогопла­тельщик предъявил в банк поручение на уплату налога. Д. Комягин справедливо отмечает возникающую в связи с этим законодательную коллизию. В соответствии со ст. 40 БК налоговые доходы считаются уплаченными доходами соот­ветствующего бюджета с момента, определяемого налоговым законодательством РФ, а денежные средства считаются за­численными в доход соответствующего бюджета с момента совершения ЦБ РФ или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, испол­няющего бюджет.

Кредитные организации, осуществляющие переводы посту­пающих от плательщиков денежных средств на счета Феде­рального казначейства, являются посредниками в цепочке взаимоотношений плательщиков и органов государственной власти, в связи с чем являются участниками двух групп право­отношений: с одной стороны, налоговых (когда принимают де­нежные средства от плательщиков или принимают к исполне­нию платежные поручения на списание средств со счета), с другой стороны, бюджетных (когда осуществляют переводы де­нежных средств плательщиков на счета Федерального казна­чейства).

Правоотношения, связанные с исполнением расходной час­ти бюджета, могут быть разделены на два вида. Первая группа — это правоотношения, возникающие непосредственно между фе­деральными органами исполнительной власти и бюджетополу­чателями. В частности, речь идет о целевом финансировании отдельных групп получателей.

Во вторую группу отношений входят правоотношения по распределению финансов между распорядителями бюджетных средств с целью их последующей передачи непосредственным бюджетополучателям.

Формула соотношения бюджетного права с институтом го­сударственных расходов была определена М. И. Пискотиным, по мнению которого бюджетное право охватывает лишь нормы, устанавливающие направления бюджетных расходов, их разгра­ничение между различными звеньями бюджетной системы, от­несение финансирования тех или иных расходов и мероприя­тий на государственный бюджет. Регулирование же непосредст­венного использования бюджетных ассигнований входит в сферу других правовых институтов².

В теории финансового права сложилось мнение, согласно которому правоотношения по бюджетному финансированию составляют институт государственных расходов¹. Субъектами такого рода правоотношений являются, с одной стороны, бюд­жетополучатели, составляющие смету расходов и доходов, а с другой — распорядители бюджетных средств, осуществляющие непосредственное финансирование деятельности подведомст­венных им бюджетополучателей.

Таким образом, разделение правоотношений по исполне­нию расходной части бюджета и правоотношений, возникаю­щих в сфере бюджетного финансирования, носит исключитель­но теоретический характер, поскольку на практике исполнение бюджета по расходам означает не только закрепление основных расходных направлений в нормативном акте, но и получение реальных средств конкретными адресатами.

Дата добавления: 2014-11-25