Возрождение местного самоуправления в России в 80-90-е гг. XX в. 2 страница

3. Местное самоуправление призвано играть важную роль в качестве одного из принципиальных инструментов соединения публичной власти и гражданского общества. Осуществляя функции власти, местное самоуправление в состоянии обеспечивать участие граждан и гражданский контроль в отношении многих общественно-политических процессов.

Это в какой-то мере сближает местное самоуправление с общественными институтами, однако не отождествляет с ними. Местное самоуправление нельзя рассматривать как вид общественного, гражданского самоуправления, т.е. самоуправления общественных организаций граждан. Во-первых, общественные объединения создаются на основе волеизъявления граждан; обязательность местного самоуправления, органов местного самоуправления устанавливается Конституцией РФ. Во-вторых, с местным самоуправлением граждане связаны фактом проживания на определенной территории; принадлежность к общественному объединению определяется общностью интересов независимо от места проживания, не ограниченных территорией муниципального образования. В-третьих, местное самоуправление выполняет задачи, определенные государством, связанные с жизнеобеспечением населения; общественные объединения свободны в выборе направлений своей деятельности, они самостоятельно определяют эти направления и в любое время могут их изменить или принять решение о прекращении своей деятельности.

4. Российская конституционная концепция местного самоуправления строится на наличии личного права каждого гражданина и коллективного права граждан (населения) на осуществление местного самоуправления.

Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорят о том, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, использования иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Множественное число - "граждане" - не означает, что данное право осуществляется только коллективно, ведь участие в голосовании, в обсуждении вопросов местного значения и т.д. предполагает индивидуальное и добровольное желание гражданина участвовать в соответствующем мероприятии.

Таким образом, реализация права гражданина на участие в решении вопросов местного значения заключается: во-первых, в формировании органов местного самоуправления; каждый гражданин (достигший соответствующего возраста, дееспособный) имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления; во-вторых, в участии в местных референдумах, голосованиях по отзыву депутатов и иных выборных лиц, сходах граждан, осуществлении правотворческой инициативы, публичных слушаниях, собраниях, конференциях, опросах граждан и т.д.; в-третьих, в доступе к муниципальной службе.

Коллективное право населения на местное самоуправление реализуется одновременно с правом на местное самоуправление граждан как жителей муниципального образования. Это право основано на конституционных принципах, которые являются общими для всей системы институтов правового положения личности, а также непосредственной демократии.

Между индивидуальной и коллективной формами осуществления местного самоуправления нет противостояния, одно без другого невозможно. Во многих случаях результат достигается лишь при коллективных формах местного самоуправления (выборы, работа представительных органов муниципальных образований, публичные слушания и т.д.), но сами они возможны на базе индивидуального участия граждан.

Личное сознательное участие в местном самоуправлении сближает индивидуальные интересы с групповыми, порождает способность и готовность к ответственности за состояние дел на уровне не только муниципального образования, но и региона, Российской Федерации в целом.

5. Концепция предполагает самостоятельность местного самоуправления. Это закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно". Принцип самостоятельности предполагает, что местное самоуправление занимает свое место в системе общественных в целом и конкретно государственно-правовых отношений. Им не могут "командовать" какие-то структуры общества (партии и другие общественные объединения, различные гражданские форумы и т.д.). Не менее важно и то, что с местным самоуправлением должно тесно сотрудничать государство; однако местное самоуправление самостоятельно и от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Не следует преувеличивать значение этого положения Конституции РФ. Являясь "вариантом" публичной власти, местное самоуправление не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти, оно должно быть частью единой власти и одновременно характеризоваться как народное самоуправление*(126). Таким образом, признание местного самоуправления как разновидности власти народа - муниципальной власти, которая, являясь публичной, не является государственной, означает существование муниципальной и государственной власти как самостоятельных форм публичной власти.

6. Применительно к местному самоуправлению как форме публичной власти существуют специфические особенности действия конституционного принципа разделения властей. В соответствии с Конституцией РФ этот принцип применяется в отношении разделения государственной власти: в ст. 10 говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

С учетом того что в ст. 10 Конституции РФ речь идет о государственной власти, ученые зачастую делают вывод о том, что применительно к местному самоуправлению принцип разделения властей вообще не существует. Однако здесь сделаем определенные уточнения.

Прежде всего в ст. 10 речь идет о так называемом горизонтальном разделении властей, т.е. между органами одного и того же уровня. Но есть и вертикальное разделение - между разными уровнями власти. А таких уровней в России три: государственная власть Российской Федерации; государственная власть субъектов РФ; местное самоуправление как форма публичной власти. Следовательно, принцип разделения властей по вертикали имеет прямое отношение и к местному самоуправлению, предполагая определение его предметов ведения и полномочий, а также самостоятельность в их осуществлении.

В части горизонтального разделения властей нельзя категорично утверждать, что оно не существует в системе местного самоуправления. Конечно, нет конституционных формулировок о разделении властей в местном самоуправлении. Но все-таки новейшее законодательство о местном самоуправлении говорит о наличии представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления, а также о распределении между ними компетенции местного самоуправления. В этом можно (да и следует) видеть определенные начала разделения властей.

7. Местное самоуправление, даже являясь разновидностью публичной власти, призвано оставаться общественным институтом, живым творчеством населения, поскольку предполагает не только правовые, но и иные (конечно, не противоречащие законодательству) пути реализации. В российской действительности допускается в полной мере развитие начал местного самоуправления, о которых уже говорилось, - самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль, самоответственность. При этом предполагается, что инициатива, народный энтузиазм воплотятся в таких акциях местного самоуправления, которые только пойдут на пользу делу и укрепят в людях сознание того, что все это они организовали сами.

Вместе с тем нельзя допустить перекоса, когда местное самоуправление превратилось бы лишь в разновидность общественной самодеятельности. Наличие организационной обособленности, выделение местного интереса, разграничение полномочий, сфер деятельности и ответственности меняет ранее существовавшую систему властных отношений, включая в нее местное самоуправление в качестве формы публичной власти.

8. При всей той важности, которую имеют народная инициатива, творчество людей, одной из конституционных черт концепции местного самоуправления в России является необходимость законодательного закрепления его полномочий и материально-экономического фундамента. Если предполагается, что местное самоуправление играет серьезную роль в обеспечении условий жизни людей, удовлетворительном состоянии среды их обитания и т.п., то для этого оно должно иметь правовые возможности (полномочия), объекты собственности и финансово-экономические средства. Не случайно российская концепция строится на том, что местное самоуправление не только располагает своими правами, но и что-то делает по поручению государства. Экономическим фундаментом местного самоуправления является муниципальная собственность, причем государство обеспечивает ее равную защиту с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ). В необходимых случаях местное самоуправление получает материальные и финансовые средства от государства (ст. 132 Конституции РФ).

§ 2. Основы государственной политики Российской Федерации в отношении местного самоуправления

Сказанное выше дает определенное представление об основах и содержании государственной политики в отношении местного самоуправления. К этой проблеме мы частично обращались ранее, особенно при характеристике взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Чтобы не повторяться, остановимся в данном параграфе на конкретных проблемах Российской Федерации.

Ясно, что если местное самоуправление - элемент конституционного строя Российской Федерации, государство обязано с ним считаться и поддерживать. Если Конституция РФ провозглашает самостоятельность местного самоуправления, государство должно с учетом этого строить свою политику, искать формы взаимодействия с местным самоуправлением.

В дополнение к сказанному выделим еще ряд важных моментов, определяющих суть государственной политики в отношении местного самоуправления.

1. Прежде всего Российское государство не может замыкаться на формальном исполнении того, что записано в Конституции РФ, на официальных отношениях с местным самоуправлением по принципу "раз вы отделены от государственной власти, мы в вашу деятельность не вмешиваемся и стоим в стороне". Дело в том, что способствование развитию местного самоуправления - это важная задача государства и область государственного строительства. Не может быть прочным здание, фундамент которого никоим образом не увязывается с другими уровнями конструкции. Это объективная необходимость, вызванная потребностью реализовать конституционную концепцию местного самоуправления и как уровня власти, с которым взаимодействует государство, и как института гражданского общества.

Следует также учитывать, что местное самоуправление в силу самой своей организации разбросано, как говорится, "по городам и весям". Кто-то ведь должен помочь в его становлении, в создании наиболее рациональных форм и т.д. Разумеется, само местное самоуправление тоже пытается что-то делать для своего упрочения, даже создаются союзы, общества, конгрессы местного самоуправления. Они были и в царское время, предусмотрены и действующим законодательством. Однако подобные объединений не могут ни заменить, ни подменить собой задачи государства, которые состоят во всеобщей организации и поддержке местного самоуправления.

2. Естественно, могут сказать: государство все делает в своих интересах, поэтому оно может быть не заинтересовано в существовании местного самоуправления в тех или иных формах, не захочет отдавать в его руки какие-то полномочия, объекты собственности. Кроме того, государство может быть заинтересовано и в том, чтобы сделать местное самоуправление полностью подчиненным государственной воле. Все сказанное действительно может иметь место, на это нельзя закрывать глаза. Однако современное государство действует в обществе, где существуют политическое многообразие и партийный плюрализм. Они реализуются в том числе через избрание депутатов в парламент, главы государства и т.д. Поэтому государственная политика в отношении местного самоуправления формируется с участием различных политических сил общества, и от них многое зависит в плане обеспечения объективных параметров такой политики с учетом интересов как местного самоуправления, так и государства.

3. Еще одним важным моментом, который призван предопределять характер государственной политики Российской Федерации в отношении местного самоуправления, является его самостоятельность. О ней говорилось ранее. Здесь добавим некоторые важные моменты. Прежде всего самостоятельность местного самоуправления не абсолютна, она существует в рамках его природы и нахождения в территориальных пределах государства. Ведь и местное самоуправление, действующее в рамках территории поселения, и государство, выполняющее свои функции в рамках всей своей территории, - это организации принципиально одного предназначения в том плане, что они служат интересам граждан (населения), общественному благополучию и порядку. Естественно, у них разные масштабы, полномочия, материальные возможности и т.д. Но от этого положение не меняется. И, по большому счету, они дополняют друг друга.

Сказанное означает, что государство обеспечивает самостоятельность местного самоуправления не только в плане формального уважения его прав. Государство передало местному самоуправлению часть своих забот, снабдило для этого имуществом, собственностью и надеется на хорошие результаты деятельности. Поскольку государство заинтересовано в успешном выполнении органами местного самоуправления соответствующих задач, оно не может освободить себя от элементов контроля за деятельностью местного самоуправления. И это также предопределяет степень самостоятельности местного самоуправления.

4. Важным фактором государственной политики в отношении местного самоуправления является то, что и само государство несколько относительно в своей самостоятельности. Его деятельность проходит под контролем общества. Часть такого контроля может исходить и от местного самоуправления - ведь от удачного выполнения своих функций органами государства хорошие результаты так или иначе дойдут и до населения, значит, до местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление может делать свои выводы об уровне деятельности государственных органов, сообщать им свои пожелания и т.д. Таким образом, государственная политика в отношении местного самоуправления учитывает (должна учитывать) это аспект их взаимоотношений.

Кроме того, заслуживает внимания и такой момент. Государство выступает как система, имеющая тягу к зацентрализованности, а зачастую и к бюрократизации. Г.В. Барабашев, отмечая неоднозначность местного самоуправления, которое одновременно является и местным управлением, обращал внимание на то, что местное самоуправление призвано защищать права (и свободы) населения от диктата центра и доводить до населения упорядоченную волю этого центра. Говоря коротко, идеалами местного самоуправления являются свобода проживающих на одной территории граждан и общественный порядок*(127).

5. Рассматривая связку: "государство - местное самоуправление", следует исходить из формулы местное самоуправление не свободно от государства, а свободно внутри государства. При этом необходимо учитывать следующие обстоятельства.

Каждое государство избирает собственную модель местного самоуправления. Даже по числу моделей нет единой точки зрения: одни авторы полагают, что их две: англосаксонская и французская (континентальная); другие добавляют третью - германскую (коммунальную); третьи германскую модель с некоторыми оговорками включают в европейскую континентальную модель; четвертые предпочитают включить в перечень и советскую модель местного самоуправления. Современная реальность свидетельствует о том, что теории, модели местного самоуправления берутся на вооружение не произвольно. Их выбор обусловлен историческими, национальными и местными традициями и носит индивидуальный характер. Причем в пределах одного государства может допускаться использование разных моделей местного самоуправления либо одной модели, но с теми или иными модификациями, порой оставляемыми на усмотрение либо территориальных частей государства (особенно в федерациях), либо самого местного самоуправления.

Примером служит опыт России. Как уже говорилось, в эпоху Великих реформ в России развитие земского самоуправления первоначально происходило на основе общественной теории, а затем осуществлялось на основе государственной теории.

В наши дни возникла дискуссия об истоках конституционной концепции местного самоуправления в Российской Федерации. Н.В. Постовой считает, что Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления*(128). По мнению И.В. Бабичева, становление местного самоуправления в России осуществляется на основе концепции, правовые принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления*(129), т.е. речь идет о континентальной модели.

Однако здесь предмет для дискуссии отсутствует. На современном этапе различия между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления не принципиальны. Подписание в июне 1997 г. Великобританией Европейской хартии местного самоуправления подтверждает, что этот акт носит эталонный характер, в равной степени соответствующий демократическим принципам местного самоуправления, независимо от избранной модели.

Исторический опыт подсказывает, что в связке: "государство - местное самоуправление" много подвижной материи. Это постоянно развивающаяся система отношений, для которой характерны не только движение вперед, но и другие вариации, т.е. категория местного самоуправления не является застывшей.

По мнению М.А. Краснова, смысл нормы ст. 12 Конституции РФ заключается главным образом в демонстрации полного разрыва с принципом демократического централизма, в соответствии с которым местные Советы были "агентами" сверхцентрализованного государства на местах, являясь подножием иерархической пирамиды единой государственной власти*(130). Данная аргументация, обращенная к прошлому опыту, еще не дает представления о том, что же ожидается от местного самоуправления в обновляемом Российском государстве. А это главный вопрос государственной политики в отношении местного самоуправления. С помощью норм Конституции РФ можно провозгласить юридическую концепцию местного самоуправления, основанную на его независимости и самостоятельности от государства; но вместо открыто провозглашенной в прошлом встроенности местных органов в единую систему власти может иметь место фактическая, косвенная и на деле не меньшая зависимость местного самоуправления от государства. Кстати, наши дни демонстрируют наличие оснований для подобного утверждения.

Порой предназначение местного самоуправления связывают с тем, что государство использует его для своеобразного ограничения региональных органов государственной власти: местному самоуправлению до государства в целом "далеко", до этих органов - "близко", расположенная между сильным государством и тоже сильным местным самоуправлением государственная власть субъектов РФ "нейтрализуется" с обеих сторон, вынужденно становясь союзником центральной государственной власти, получая от нее свободу "воздействия" на муниципальный уровень. Участник Конституционного совещания 1993 г. по обсуждению проекта новой Конституции РФ Б.М. Кожохин предлагал перенести ст. 12 из главы "Основы конституционного строя" в главу, посвященную местному самоуправлению. Все дело в том, утверждал он, что сейчас на эту формулировку явно повлияла имеющаяся политическая ситуация, когда чрезмерное давление субъектов РФ пытаются как-то уравновесить местным самоуправлением. На самом деле это является утопией не только для сегодняшнего дня, но даже и для завтрашнего. Утопия, которая будет сформулирована в Конституции РФ, позволит создавать конфликты на местных уровнях, и очень серьезные*(131). Автор прав в том, что местное самоуправление не может быть инструментом влияния различных уровней государственной власти друг на друга. Конечно, исключать этого нельзя, и место расположения названной статьи в главах Конституции РФ не является решающим фактором. Отсюда напрашивается очевидный вывод: государственная политика в отношении местного самоуправления не может строиться на манипулировании им со стороны тех или иных органов государственной власти. Эта политика должна основываться на том, что местное самоуправление призвано быть не элементом борьбы, а "адресатом" конструктивных действий как федерального, так и регионального уровней государственной власти.

6. Местное самоуправление является уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, не характеризует его как власть "низового звена" в соотношении с государственной властью (как федеральной, так и региональной). При сущностном единстве государственной власти и местного самоуправления как разновидностей публичной власти местное самоуправление следует рассматривать как единую в общегосударственных территориальных пределах систему власти, а не разобщенную по поселениям и разрозненную.

Какими эпитетами характеризовать взаимосвязь государственной власти и власти местного самоуправления - дело усмотрения и вкуса. Можно, например, сказать, что это "старшая (государственная власть) и младшая (местное самоуправление) сестры", помня при этом, что народные обычаи предполагают и почитание младшими старших, и заботу старших о младших. Бывает ли в этих отношениях команда "старшей сестры"? Конечно, порой бывает, но обычаи это не сделали обязательным признаком. И мы тоже должны обозначить, что государственная политика России в отношении местного самоуправления строится на постулате: конституционная самостоятельность уровней публичной власти требует признания равноправности органов местного самоуправления с органами государственной власти. Административное управление органами местного самоуправления со стороны государственных органов недопустимо. Однако это не снимает проблему обеспечения единства в реализации публичной власти в целом. Общие интересы обеспечиваются единством политики, согласованием действий, но не противостоянием.

Концептуальная направленность на разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти основана на выделении вопросов местного значения и разграничении полномочий и ответственности местного самоуправления с органами государственной власти. Существенное влияние на природу взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти оказывают традиции местного управления, осуществляемого местными советами, думами и т.д., посредством которых население самостоятельно (автономно) решает местные проблемы, не обособляясь от государственных дел.

В то же время вопросы местного значения являются особой значительной частью государственных дел. На федеральном уровне и в региональных центрах вырабатывается общая социальная и экономическая политика, реализация которой в значительной мере происходит в муниципальных образованиях и обеспечивается органами местного самоуправления. Последние способствуют выполнению многих социальных обязательств государства перед населением. Таким образом, местное самоуправление и государственное управление не могут быть абсолютно отделены друг от друга.

Итак, государственная политика в отношении местного самоуправления строится на том, что местное самоуправление: а) существует как элемент конституционного строя; б) выступает в качестве формы публичной власти, атрибута народовластия; в) обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Государственная политика исходит из наличия у граждан Российской Федерации конституционного права на осуществление местного самоуправления. Государство обязано считаться с тем, что без участия населения не могут решаться вопросы изменения границ и преобразования муниципальных образований. Если Федеральный закон 1995 г. (пп. 2, 3 ст. 12) не допускал установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, без учета мнения населения, то Федеральный закон 2003 г. предусматривает не просто учет мнения, а согласие населения, выраженное путем голосования (пп. 3, 5, 7 ст. 13), установленное ч. 3 ст. 24 в порядке проведения местного референдума. Есть определенные пределы государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. В ст. 131 Конституции РФ закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Конфликты между государственными органами и органами местного самоуправления должны разрешаться посредством согласительных процедур, а при недостижении взаимопонимания - в судебном порядке.

§ 3. Нормативно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Нормативно-правовая основа местного самоуправления освещалась в параграфе об источниках муниципального права (§ 4 гл. 1). Цель данного параграфа - дать более развернутую характеристику действующей нормативно-правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Федеральный уровень. Международно-правовые документы

1. Во главе системы актов, представляющих собой нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в нашей стране, стоит Конституция РФ.

Характеризуя роль норм Конституции РФ в современных условиях, особо подчеркнем следующее.

Во-первых, закрепляя основы местного самоуправления как элемента конституционного строя, формы народовластия, устанавливая предназначение и главные правила организации местного самоуправления в стране, Конституция РФ не ограничивает местное самоуправление публично-властными и экономико-хозяйственными делами (хотя это очень важно), а допускает его активные позиции в гражданском обществе, в духовно-нравственном, просветительском и патриотическом воспитании личности. Сказанное означает, что Конституция РФ, как в целом и нормативные правила местного самоуправления, определяют для него правовые средства творческого выполнения своего предназначения.

Во-вторых, Конституция РФ предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ местного самоуправления. Относя в п. "н" ст. 72 "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, тем самым Конституция РФ определяет роль Российской Федерации как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для местного самоуправления на всей территории России, вместе с тем предполагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Исходя из того, что местное самоуправление решает вопросы местного значения самостоятельно (ст. 130), Конституция РФ тем самым допускает и муниципальное правотворчество. Кроме того, Конституция РФ допускает возможность существования в качестве нормативной основы местного самоуправления международно-правовых документов.

2. При характеристике источников муниципального права отмечалось, что к ним относятся международные документы: Европейская хартия местного самоуправления, а также другие ратифицированные Россией договоры, соглашения и т.д.

Основные положения Хартии изложены в § 4 гл. 1 учебника. Здесь отметим другое: при применении Хартии в деятельности и в процессе совершенствования современного российского законодательства о местном самоуправлении возникают некоторые проблемы.

В частности, несовпадение различных переводов Хартии вызывает споры о трактовке ею местного самоуправления как части государственных дел на соответствующем уровне управления или как отделенных от государства вопросов местного значения (иначе говоря, идет ли речь о децентрализации государственного управления или о передаче вопросов на муниципальный уровень с одновременной утратой такими вопросами государственного характера). Соответственно от этого зависит, одобряют ли или критикуют различные авторы меру включенности местного самоуправления в решении вопросов государственного значения.

Прямое применение положений Хартии порой затруднительно, поскольку она сама предполагает установление сфер компетенции местного самоуправления, условий осуществления полномочий на местном уровне, необходимость предоставления финансовых ресурсов органам местного самоуправления, соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления. Хартия исходит из того, что следует применять довольно популярный на Западе принцип субсидиарности, а в России есть проблемы понимания его содержания. Казалось бы, субсидиарность надо толковать так, что местное самоуправление преимущественно само решает вопросы, отнесенные к его ведению, а государственная власть дополнительно (субсидиарно) ему помогает; но только неясно, где проходит "водораздел", какие вопросы отдать местному самоуправлению "насовсем", что оставить в ведении государства тоже "насовсем", что сохранить в ведении государства, но поручить осуществление местному самоуправлению.

Дата добавления: 2014-11-25