Представительный орган муниципального образования 2 страница

Федеральный закон 2003 г. закрепляет достаточно обширный перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата. Это:

1) смерть;

2) отставка по собственному желанию;

3) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;

5) вступление в отношении депутата в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыв избирателями;

9) досрочное прекращение полномочий представительного органа;

10) призыв на военную службу или направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) в иных случаях, установленных данным Федеральным законом.

Последнее положение означает, что другие основания для досрочного прекращения полномочий муниципального депутата можно включить только в Федеральный закон 2003 г., следовательно, они не могут содержаться в ином федеральном законе без дублирующей нормы в названном Законе.

Кроме того, приведенная норма позволяет сделать вывод о том, что в законах субъектов РФ, в уставах муниципальных образований нельзя установить дополнительно иные основания досрочного прекращения полномочий муниципальных депутатов.

Напомним, что депутату, перешедшему на постоянную работу в представительный орган, Федеральный закон 2003 г. запрещает заниматься предпринимательской деятельностью, входить в органы управления коммерческих, в том числе иностранных, организаций, выполнять другую работу на оплачиваемой основе. По-видимому, если депутат захочет иметь подобную оплачиваемую работу, ему придется оставить работу на постоянной основе в представительном органе муниципального образования, стать "неосвобожденным" депутатом.

Кроме того, в ч. 6 ст. 40 Закона есть положение о том, что депутат представительного органа не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом (здесь подразумевается ситуация, когда депутат поселенческого уровня стал членом представительного органа муниципального района). Если незаконное "совместительство" обнаружилось, депутату придется отказаться от одного из мандатов.

В законодательстве субъектов РФ, в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов муниципальных образований можно регулировать - в развитие федерального законодательства - вопросы статуса депутатов представительных органов муниципальных образований. При этом можно устанавливать и дополнительные гарантии деятельности депутатов - например, на получение документов и информации, необходимой для выполнения депутатских обязанностей, служебного помещения, использование техники и т.д.

Для эффективного исполнения депутатских полномочий законодательство закрепляет также ряд организационных, экономических, социальных, трудовых, информационных и других гарантий.

Организационные гарантии включают обеспечение депутата необходимыми условиями его деятельности. Для этого депутату предоставляется помещение, оборудованное мебелью, средствами связи и т.п. В случае проживания депутата в отдаленном от административного центра муниципального образования населенном пункте при необходимости ему предоставляется внеочередное право на проезд и поселение в гостиницу. Предприятия и организации на территории муниципального образования независимо от форм собственности обязаны предоставлять депутату средства связи и оргтехнику.

Для оказания организационного, информационного, правового и тому подобного содействия в отдельных муниципальных образованиях предусмотрены должности помощников депутатов. Они могут сотрудничать с депутатом как на общественной, так и на оплачиваемой основе. Оплачиваемый помощник депутата зачисляется по срочному трудовому договору в штат аппарата представительного органа и может быть освобожден от работы решением представительного органа по представлению депутата. В обязанности помощника депутата входят работа с корреспонденцией на имя депутата, подготовка информационных справок, предварительный прием населения, посещение учреждений, выполнение поручений депутата в пределах его полномочий.

Экономические гарантии депутатской деятельности предполагают компенсацию понесенных в связи с осуществлением депутатских полномочий материальных и финансовых затрат. Для депутата, выполняющего свои депутатские обязанности на непостоянной основе, по основному месту работы могут быть установлены неполный рабочий день или неполная рабочая неделя. Поскольку в этом случае имеет место сокращение его дохода, депутату за счет местного бюджета выплачивается компенсация потери. Штатному депутату, как говорилось ранее, гарантируется денежное содержание, оно включает должностной оклад, компенсирующие и стимулирующие выплаты (компенсирующими являются доплаты, связанные с условиями труда и режимом работы; стимулирующими - доплаты за высокий уровень профессиональной квалификации, инициативу и конкретные результаты работы - то, что обычно называется премией). Кроме того, депутатам могут компенсироваться затраты, связанные с использованием личного транспорта в служебных целях, и проч.

Социальные гарантии депутата состоят в том, что во многих муниципальных образованиях предусмотрено страхование его жизни и здоровья за счет местного бюджета. Исходя из возможностей бюджета в случае утраты трудоспособности, если в связи с выполнением депутатских полномочий, предусматриваются доплаты к пенсии, а в случае смерти депутата в той же ситуации его иждивенцам выплачивается компенсация в виде доплат к пенсии, назначенной по случаю потери кормильца.

Трудовые гарантии включают в себя невозможность увольнения депутата, перевода без его согласия на другую должность или работу. Депутату, работающему на постоянной основе в представительном органе муниципального образования, сохраняются общий и специальный рабочий стаж, срок присвоения звания для военнослужащих. По окончании депутатский полномочий и возвращении депутата в организацию, где он работал до избрания, работодатель обязан предоставить ему прежнее место работы или равноценную должность. При ликвидации организации обязанности по трудоустройству бывшего депутата возлагаются на местную администрацию.

§ 3. Глава муниципального образования

Общие начала статуса

Наличие главы муниципального образования в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36 Закона 2003 г.).

Эта формулировка Закона позволяет выделить следующие основополагающие моменты в статусе указанного лица:

выполняет задачи представительства соответствующей территории, т.е. он вправе от имени муниципального образования вступать в отношения с различными органами и должностными лицами;

является руководителем муниципального образования, несет ответственность за состояние и организацию всех публичных дел на данной территории;

обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что означает: соответствующие вопросы вправе решать именно (и только) глава; его решения имеют правовой характер и становятся основой для возникновения тех или иных правоотношений;

имеет право объединять и направлять деятельность всех муниципальных органов данного муниципального образования. Глава в качестве высшего должностного лица муниципального образования занимает более высокое положение, нежели все остальные должностные лица, имеющиеся в данном муниципальном образовании. Это не обязательно предполагает прямое служебное или дисциплинарное подчинение ему иных должностных лиц местного самоуправления. Если глава возглавляет местную администрацию, тогда все иные должностные лица местной администрации находятся в его служебном и дисциплинарном подчинении. Если глава возглавляет представительный орган, тогда в его прямом подчинении находятся служащие аппарата данного органа, а работники местной администрации в служебном отношении подчиняются главе местной администрации. Более высокое положение главы означает, что он несет высшую ответственность за положение дел на территории муниципального образования, а поэтому вправе влиять предусмотренными в законодательстве способами на другие муниципальные структуры;

не является муниципальным служащим. Если бы главу считали муниципальным служащим, это принизило бы его роль в отношениях с депутатами представительного органа муниципального образования, а также в территориальном руководстве;

призван объединять усилия различных структур гражданского общества на своей территории (подразделений политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций и т.д.) в интересах создания здорового общественного климата в муниципальном образовании и заботы о благе населения. В тех же целях глава должен в рамках законодательства объединять, координировать, оказывать содействие деятельности подразделений государственных органов, всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.

Завершая общую характеристику статуса главы муниципального образования, обратим внимание на то, что в ст. 2 Федерального закона 2003 г. сказано: "Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах". Исходя из буквального смысла данного определения выборным должностным лицом надо считать только главу муниципального образования, избранного населением. Выходит, что глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования, выборным должностным лицом местного самоуправления не является. Закон содержит в себе явное противоречие - ведь для того, чтобы депутаты из своей среды избрали главу муниципального образования и сделали его председателем представительного органа, сначала это лицо население избирает депутатом.

Мы обратим на это внимание потому, что выборное должностное лицо местного самоуправления имеет ряд ограничений по занятию должностей в предпринимательских структурах и выполнению иной оплачиваемой работы. Такие ограничения должны распространяться на любого главу муниципального образования, а не только избранного населением.

Порядок занятия должности

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает несколько вариантов занятия должности главы муниципального образования. Один из этих вариантов выбирает само муниципальное образование и отражает в своем уставе. Согласно ч. 2 ст. 36 Закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) при избрании на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) при избрании представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона (т.е. не прямыми выборами, а делегированием - об этом говорилось выше) исполняет полномочия его председателя.

Итак, первый вариант позволяет избрать главу муниципального образования посредством прямых выборов, т.е. населением. Кем дальше будет глава, какую должность займет - председателя представительного органа или главы местной администрации, можно предрешить уставом муниципального образования. Однако в уставе можно оставить выбор за самим главой муниципального образования - хочет ли он быть председателем муниципального "парламента" или главой местного "правительства". Как показывает практика, избранный населением глава муниципального образования чаще предпочитает должность главы местной администрации. Это понятно, поскольку тогда под его началом находятся весь муниципальный аппарат, муниципальные служащие, а на скромное число муниципальных депутатов он найдет средства воздействия. Кстати, если избранный прямыми выборами глава захочет стать председателем представительного органа, в этом есть одна "неловкость" - депутаты как бы получают готового председателя, их мнение о кандидатуре не имеет никакого значения, даже когда они настроены против него. Такой вариант использовался при реформировании местного самоуправления после 1993 г., и тогда было немало конфронтаций между главой и депутатами.

Второй вариант заключается в том, что население избирает депутатов представительного органа муниципального образования, а этот орган из своего состава избирает главу муниципального образования, он же автоматически становится и председателем представительного органа; но глава муниципального образования не может в этом случае стать главой местной администрации, последний будет приглашен на должность по контракту.

Таким образом, по общему правилу Закон не просто разрешает, но даже обязывает главу муниципального образования быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. Но Закон запрещает одному и тому же лицу, ставшему главой муниципального образования, совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации. Это напоминает "разделение властей" на муниципальном уровне.

Однако установленные Законом ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Иначе говоря, в сельском поселении, тем более в относительно небольшом, допустимо соединить в одном лице функции главы муниципального образования, он же одновременно и глава местной администрации, и председатель представительного органа.

В муниципальном образовании, где представительный орган может не избираться, т.е. в поселении с числом избирателей менее 100 человек, выборы главы могут происходить на сходе.

В муниципальных районах, где представительный орган не избирается населением, а формируется из представителей поселений, глава муниципального образования без вариантов является председателем представительного органа.

Срок полномочий главы муниципального образования не может быть менее двух и более пяти лет и начинается со дня вступления в должность, которое происходит в течение двух недель после выдачи главе избирательной комиссией муниципального образования удостоверения об избрании на должность или о принятии соответствующего решения представительным органом муниципального образования. Порядок вступления в должность главы муниципального образования определяется либо в уставе муниципального образования, либо в правовом акте представительного органа.

Полномочия главы прекращаются в связи с окончанием соответствующего срока и избранием нового главы муниципального образования.

Возможно досрочное прекращение полномочий главы. Согласно ч. 6 ст. 36 Федерального закона 2003 г. полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 настоящего Федерального закона (т.е. отрешения от должности главой исполнительной власти субъекта РФ);

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

12) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

13) утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Считать этот перечень исчерпывающим нет оснований. Федеральный закон 2003 г. (ч. 6 ст. 40) гласит, что выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных собраний субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, ее субъектов, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа данного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.

Сказанное означает, что выборное должностное лицо местного самоуправления, а это и глава муниципального образования, должно отказаться от соответствующего мандата или поста, в противном случае его полномочия должны быть прекращены досрочно.

Напомним, что в соответствии с ч. 6 ст. 40 Закона выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом (здесь подразумевается разрешенный случай, когда главе сельского или городского поселения разрешено стать членом представительного органа муниципального района). Если подобное нарушение обнаружится, главе муниципального образования придется отказать от одного из мандатов.

Кроме того, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющее свои полномочия на постоянной основе (как и соответствующий депутат), не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством.

Сказанное означает: если перечисленные обстоятельства обнаружатся в отношении работающего на освобожденной основе главы муниципального образования, ему придется либо прекратить нарушение, либо его полномочия придется прекратить досрочно.

Законодательство некоторых субъектов РФ устанавливает и такое основание для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, не предусмотренные Федеральным законом 2003 г., как выражение ему недоверия представительного органа муниципального образования, из состава которого был избран глава.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования их временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Если глава муниципального образования был избран на муниципальных выборах, проводятся досрочные выборы главы в сроки, установленные федеральным законом.

Полномочия и общие правила деятельности

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" очень скупо характеризует властные возможности главы муниципального образования. Согласно ч. 4 ст. 36 глава:

представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

издает в пределах своих полномочий правовые акты;

вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

В реальности глава муниципального образования, если говорить коротко, отвечает за все. Как сказано выше, в его руках находятся рычаги организационно-политического влияния на всю жизнь муниципального образования. Особенно это относится к ситуации, когда глава муниципального образования является также главой местной администрации.

Отношения с представительным органом муниципального образования строятся не только на том, что глава муниципального образования подписывает нормативные правовые акты, принятые данным органом, но еще и вправе вносить проекты этих актов в представительный орган. Глава муниципального образования, не являющийся председателем представительного органа муниципального образования, следовательно, главой местной администрации, может присутствовать на его заседаниях и выступать по рассматриваемым вопросам. Им же вносится проект местного бюджета на рассмотрение представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования, если он также глава местной администрации, отвечает за организацию работы подразделений (управлений, отделов и др.) этого аппарата, за обеспечение руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории, обслуживание населения.

Конечно, у главы муниципального образования, являющегося одновременно главой местной администрации, больше возможностей влияния на жизнь территории и находящиеся на ней органы, учреждения, предприятия. Однако какую модель главы избрать, зависит от муниципального образования. Не исключено, что глава, возглавляющий представительный орган, будет авторитетной фигурой в муниципальном образовании, а глава местной администрации - зависимым от него управляющим (менеджером) территории, ее хозяйственным и социально-культурным комплексом. Но нельзя исключать того, что для такого главы муниципального образования может возникнуть положение, выражающееся известными словами: "Царствует, но не правит".

Глава муниципального образования, являющийся и главой местной администрации, обычно осуществляет свои полномочия на штатной профессиональной основе. Глава муниципального образования - председатель представительного органа муниципального района, городского округа часто также выполняет свои функции на освобожденной постоянной основе. Глава городского поселения - председатель представительного органа далеко не везде является освобожденным. Поскольку Федеральный закон 2003 г., как указывалось ранее, позволяет главе сельского поселения быть одновременно в "трех лицах" - главой муниципального образования, председателем представительного органа и главой местной администрации, - чаще всего это освобожденное должностное лицо.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований предоставляют главам муниципальных образований ряд гарантий, направленных на обеспечение эффективной деятельности высшего должностного лица муниципального образования. Законодательство предоставляет им право в пределах компетенции запрашивать и получать информацию в органах местного самоуправления, в органах государственной власти и в других субъектах муниципальных правоотношений. Глава муниципального образования на подведомственной территории может беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от их организационных форм и форм собственности.

В целом же Федеральном законом предусмотрена значительная трансформация статуса главы муниципального образования в общем и изменение объема его полномочий в частности. Если в период действия Закона 1995 г. более двух третей глав местного самоуправления совмещали в одном лице все три главные должности муниципального образования, то по Закону 2003 г. это явление, за редким исключением, не допускается.

Гарантии

В отношении главы муниципального образования как выборного должностного лица местного самоуправления действуют те же гарантии иммунитета, о которых ранее шла речь применительно к депутату представительного органа муниципального образования.

В части, касающейся личной неприкосновенности, соответствующие гарантии содержатся в федеральном законодательстве. Как уже отмечалось, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гласит (ч. 8 ст. 40), что гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении перечисленных лиц, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Законодательство обеспечивает соответствующим лицам также гарантии свободного и независимого поведения при осуществлении своих полномочий. В связи с этим Федеральный закон 2003 г. в ч. 9 ст. 40 предусматривает, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе по истечении срока полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда названными лицами были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

В законах субъектов РФ в отношении главы муниципального образования закреплены различные социальные гарантии. Время осуществления полномочий главы включается в стаж муниципальной службы, а также в общий и непрерывный трудовой стаж. После прекращения полномочий ему гарантируется трудоустройство на должности, предшествующей избранию, или на равноценной работе. В случае отсутствия соответствующей вакансии бывший глава муниципального образования получает прежнее денежное содержание (т.е. по должности главы) до трудоустройства или ему компенсируется заработная плата по новому месту работы в течение четырех месяцев при условии, что лицо проработало в должности главы муниципального образования не менее двух лет и досрочное прекращение не произошло по таким обстоятельствам, как вступление в законную силу обвинительного приговора суда или решения о признании гражданина ограниченно дееспособным.

Дата добавления: 2014-11-25