И административная ответственность 13 страница

Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", но с определенными особенностями.

Решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) общественного объединения принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений (далее - федеральный орган государственной регистрации), или его территориальным органом. Внесение в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным в соответствии со статьей 2 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" федеральным органом исполнительной власти на основании принимаемого федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом решения о соответствующей государственной регистрации. Решение о государственной регистрации международного или общероссийского общественного объединения принимается федеральным органом государственной регистрации.

Решение о государственной регистрации межрегионального общественного объединения принимается территориальным органом федерального органа государственной регистрации по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения.

Решение о государственной регистрации регионального или местного общественного объединения принимается территориальным органом федерального органа государственной регистрации в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Для государственной регистрации общественного объединения в федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган подаются следующие документы:

1) заявление, подписанное уполномоченным лицом, с указанием его фамилии, имени, отчества, места жительства и контактных телефонов;

2) устав общественного объединения в трех экземплярах;

3) выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих органов и контрольно-ревизионного органа;

4) сведения об учредителях;

5) документ об уплате государственной пошлины;

6) сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, по которому осуществляется связь с общественным объединением;

7) протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общественных объединений;

8) при использовании в наименовании общественного объединения имени гражданина, символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, а также полного наименования иного юридического лица как части собственного наименования - документы, подтверждающие правомочия на их использование.

Отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания не допускается и вообще возможен лишь при наличии конкретных строго определенных оснований: если представленный устав общественного объединения противоречит действующему законодательству; если не представлен полный перечень надлежаще оформленных учредительских документов; если ранее на данной территории зарегистрировано общественное объединение с тем же названием; если в представленных учредительских документах содержится недостоверная информация; если название общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.

Отказ в государственной регистрации общественного объединения, а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд. Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, осуществляют контроль за соответствием их деятельности уставным целям. При этом государственные органы наделены необходимыми полномочиями для воспрепятствования деятельности, выходящей за пределы уставных целей общественных объединений, а также деятельности, осуществляемой без надлежащего разрешения либо запрещенной законом.

По результатам контроля за деятельностью общественных объединений органы юстиции в установленных законом случаях вправе вынести руководящим органам общественных объединений письменное предупреждение, основанием для вынесения которого является нарушение действующего законодательства или совершение общественными объединениями действий, противоречащих их уставным целям.

Орган юстиции, регистрирующий общественное объединение, вправе подать заявление в суд о приостановлении его деятельности после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в судебном порядке.

Инициатором приостановления деятельности общественных объединений могут выступать и органы прокуратуры. В соответствии со ст. ст. 42 и 44 Закона РФ "Об общественных объединениях" Генеральный прокурор РФ и прокуроры субъектов РФ могут обращаться в суд с заявлением не только о приостановлении, но и о ликвидации общественного объединения и запрете на его деятельность в случаях нарушения им законодательства.

Государственный контроль и надзор за соблюдением общественными объединениями существующих правил, норм и стандартов осуществляют также многочисленные и разнообразные органы экологического, пожарного, эпидемиологического и т.д. государственного надзора и контроля <150>.

--------------------------------

<150> См.: Конин Н.М. Российское административное право. Саратов, 2001. С. 123 - 127.

Ликвидируется общественное объединение по решению съезда или общего собрания либо по решению суда в случаях, предусмотренных законом. Основаниями ликвидации общественного объединения (запрета его деятельности) по решению суда являются: нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина; неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции и законодательства РФ; систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям. Имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, направляется на уставные цели или цели, определяемые решением съезда, общего собрания о ликвидации общественного объединения. Если общественное объединение было ликвидировано из-за осуществления им экстремистской деятельности, то оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество обращается в собственность Российской Федерации.

Раздел III. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 13. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

13.1. Понятие и виды форм государственного управления

Содержательное наполнение процесса управления раскрывается через понятие "функции управления" и "методы управления", но любое содержание должно иметь определенную форму, т.е. свое внешнее выражение. Соответственно, под формой управленческой деятельности следует понимать тот или иной способ внешнего выражения ее содержания.

В понятие формы государственного управления необходимо включить такие содержательные элементы как:

1) внешне оформленная деятельность (поведение, функции) властного субъекта;

2) деятельность властного субъекта, осуществляемая в рамках предоставленной ему компетенции;

3) способ выражения управленческой деятельности.

Из этого можно сделать вывод, что основой всякой формы государственного управления является деятельность (действие или бездействие) субъектов государственного управления. Эта деятельность может проявляться как в форме словесных действий (письменных и устных), так и в форме конклюдентных действий.

Правовая форма государственного управления - это юридически оформленное действие органа исполнительной власти, осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия. Это, во-первых, установление норм права, во-вторых, применение норм права. Одной из наиболее значимых правовых форм управленческой деятельности является принятие актов государственного управления.

13.2. Акты государственного управления

Акт государственного управления - это юридическая форма управленческого решения, посредством которой реализуются задачи и функции государственного управления.

Требование об издании акта государственного управления в соответствии с задачами и функциями государственного управления, в целом с интересами государства означает, что акт не только формально не может противоречить закону, но и фактически не должен нарушать интересы государства, а также права и законные интересы граждан.

Акт государственного управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством, либо административно-правовыми нормами.

Конкретные требования об издании акта государственного управления полномочным органом в пределах его компетенции означают, что акт государственного управления может быть издан лишь по вопросу, который относится к ведению данного органа, иными словами, необходимо соблюдать компетенцию по предмету регулирования. Говоря о соблюдении компетенции по предмету регулирования, надо иметь в виду не только недопустимость вторжения в сферу деятельности вышестоящих органов, но и недопустимость вторжения в сферу деятельности нижестоящих органов, в том числе в деятельность органов местного самоуправления и общественных объединений.

Акт государственного управления не должен нарушать территориальных пределов деятельности органа. Действие акта государственного управления должно распространяться только на территорию, подведомственную данному району. Например, региональный орган исполнительной власти принимает решение по вопросу борьбы с эпизоотией и не может распространять его действие на территорию, не входящую в этот район.

Акт государственного управления - юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение природа государственно-управленческой деятельности.

Это его свойство обусловлено социальной природой права и государственного управления и в конечном счете имеет своим основанием сознательно-волевой характер общественной жизни, где ничего не делается без сознательного намерения, без желаемой цели. С помощью таких актов воля органов государственного управления, которая, как и всякая воля, в основе своей является лишь внутренним психическим процессом, может обеспечить возникновение юридического эффекта в виде установления изменения или отмены правовых норм или возникновения, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере государственного управления.

Акт государственного управления выражает волю соответствующего органа управления. В актах государственного управления может выражаться как индивидуальная воля одного должностного лица, так и общая воля группы должностных лиц, где соединяются воли каждого из членов коллегиального органа. В актах, издаваемых по согласованию с другими государственными органами или органами местного самоуправления, естественно, выражается и воля этих органов. Но во всех случаях воля, выраженная в актах государственного управления, является государственной.

Акт государственного управления содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата, он императивен.

Однако характер властного предписания имеют не все действия органов государственного управления, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются конкретные административно-правовые отношения. Например, при осуществлении действий разрешительного характера (выдача специального разрешения, лицензии, свидетельства, допуска и т.д.) издаются акты, которые не являются властными. Властный характер присущ лишь тем правовым актам органов государственного управления, которые издаются ими в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания.

Обязательность предписания актов государственного управления для органов, их издающих, проявляется и в обязанности этих органов самим соблюдать указанные предписания. Ни один государственный орган не может пренебречь содержащимися в его акте предписаниями и не учитывать их при издании новых предписаний.

Акт государственного управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления.

Акт государственного управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа.

Акт государственного управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения.

Являясь подзаконным актом, акт государственного управления должен отвечать необходимым требованиям. С учетом принципа законности:

- акт государственного управления прежде всего должен соответствовать нормам Конституции РФ, федерального законодательства, актам государственных органов более высокого иерархического уровня;

- акт государственного управления должен быть принят с учетом существующего в нашей стране разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации;

- акт государственного управления должен быть юридически обоснован, т.е. содержать четкие целевые установки, порядок исполнения решения, предусматривать возможные последствия введения акта.

Акт государственного управления, как правило, издается в форме письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненным ему работником аппарата управления). Надо иметь в виду, что термин "акт" в теории понимается в двух значениях: как документ и как разновидность действия (наряду с поступком) <151>.

--------------------------------

<151> См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 237.

Акт государственного управления с учетом ранее изложенных качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Он обеспечен силой государственного принуждения, несоблюдение установленных актом государственного управления предписаний влечет возникновение негативных правовых последствий для нарушителя.

Анализ характерных признаков актов государственного управления позволяет сформулировать следующее определение. Акты государственного управления - это подзаконные волевые односторонние решения субъектов государственной власти в процессе осуществления исполнительной деятельности, изданные с соблюдением установленной процедуры и порождающие юридические последствия.

В силу направленности и особенностей управленческой деятельности, исключительного многообразия решаемых задач, повседневного характера, чрезвычайно широкого круга органов, осуществляющих эту деятельность, общие свойства и признаки правовых актов в различных видах актов государственного управления проявляются неодинаково. Те же причины обусловливают наличие у одних актов государственного управления таких свойств и признаков, которых нет у других актов государственного управления (временный характер ряда актов, когда точно определяется срок его действия, "смешанный" характер многих актов ряда государственных органов с точки зрения их юридических свойств, особый порядок вступления в силу и т.п.). Кроме того, многие акты управления в силу единства общих задач и принципов государственной деятельности обладают наряду с другими свойствами и признаками и такими, которые присущи также иным правовым актам, в частности законам, судебным актам, но не присущи многим другим актам государственного управления (например, коллегиальный характер их принятия).

В механизме административно-правового регулирования акты государственного управления выполняют многоплановые функции. С их помощью разрешается множество самых различных по своей сложности и содержанию задач, возникающих в ходе исполнительно-распорядительной деятельности. В этих условиях большое теоретическое и практическое значение имеет классификация актов государственного управления по видам и группам в зависимости от их свойств и признаков. Классификация является непременным условием совершенствования форм и методов государственного управления. Она позволяет лучше уяснить юридическую природу актов, более четко определить особенности и назначение каждого вида этих актов, их роль в решении различных задач государственного управления.

13.3. Виды актов государственного управления

В силу многообразия актов государственного управления они классифицируются по многим основаниям: по юридическому содержанию, по органам, их принявшим, по форме, по функциям и т.п.

Выбор способа и критериев классификации актов государственного управления зависит от того, какая цель преследуется при той или иной работе с актами (их исследования, подготовки их проектов, систематизации и т.д.). Но почти во всех случаях, независимо от использования других критериев, они подразделяются по юридическим свойствам и по органам, их издавшим. Данные основания классификации актов государственного управления, как и юридических актов вообще, являются важнейшими, их использование дает наибольший теоретический и практический результат. Без этого по существу невозможны ни изучение актов, ни практическая работа с ними.

Классификация актов по юридическим свойствам дает возможность исследовать связь актов с нормами права, место актов в механизме правового регулирования.

Определение юридических свойств актов государственного управления имеет многоплановое прикладное значение. С ним связаны: решение в ряде случаев вопроса об опубликовании и введении актов в действие; организация необходимого учета нормативных актов государственного управления и работа по их систематизации.

Классификация актов государственного управления по юридическим свойствам позволяет также проследить взаимосвязь свойств акта с организационной формой деятельности органа и выбором формы акта, а также зависимость ее от порядка его принятия и юридических свойств.

По юридическим свойствам следует различать:

1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

Нормативные акты - важнейший вид правовых актов, издаваемых субъектами государственной власти в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности.

Важнейшее свойство нормативного акта - его правотворческое назначение. В этом - юридическая функция данного вида актов, свидетельствующая о его месте в механизме правового регулирования. Указанное свойство имеет общий характер применительно ко всем проявлениям служебной роли акта по отношению к норме права (за исключением случаев, когда акт служит средством реализации нормы).

Нормативные акты государственного управления играют существенную роль в механизме правового регулирования; посредством этих актов устанавливается большая часть действующих правовых норм.

С помощью нормативных актов государственного управления регулируются отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности: например, отношения в промышленном, строительном, транспортном комплексах, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения национальной безопасности и т.д. Без них невозможно осуществление ни одной из функций государственного управления, равно как невозможно функционирование органов государственного управления и всего государственного аппарата в целом.

2. Индивидуальные акты - это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими, содержащими отказы.

Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных актов позволяет правильно оценить роль и значение того и другого вида актов в механизме правового регулирования. А это, в свою очередь, одна из необходимых предпосылок оптимального подхода к решению в каждом конкретном случае вопроса о сочетании в одном акте государственного управления нормативных и индивидуальных предписаний.

Для более наглядного представления об отличии нормативных актов управления от индивидуальных необходимо обратиться к тексту Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <152>, п. 12 которого предусматривает, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

--------------------------------

<152> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3.

3. Общие акты содержат либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т.д.).

4. В специальных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо еще и общие требования.

Изучение актов государственного управления, а также вся практическая деятельность по их подготовке, изданию и дальнейшая работа с ними предполагают подразделение этих актов в зависимости от органов, издающих их. От того, каким органом издан тот или иной акт государственного управления, зависит характер разрешаемых в нем вопросов, их значение в выполнении конкретных задач, юридическая сила акта, порядок издания, порядок приостановления и отмены, а часто и действие их в пространстве, по кругу лиц, форме и т.д.

По органам, принявшим акты, их можно поделить на две группы:

1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ). Кроме того, определенными полномочиями правотворческого характера обладает Банк России.

2. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе исполнительной власти (постановления судей по делам административных правонарушений, приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющих внутриаппаратное значение).

По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные.

По функциям можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым вопросам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто управленческие решения связаны сразу с несколькими управленческими функциями, они полифункциональны.

По степени сложности управленческие решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции).

В зависимости от порядка принятия различаются акты коллегиальные и единоличные.

По наименованию актов различают указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции, правила, положения и др.

Постановление - документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятый в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию.

Распоряжение - распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжение подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель.

Приказ - распорядительный документ органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует процедуру тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.

Кроме приказов и инструкций руководители органов исполнительной власти часто направляют нижестоящим органам разного рода приказания, записки, распоряжения, письма и т.п. Такое многообразие форм актов затрудняет их систематизацию.

Правила - документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности, в частности контрольной деятельности.

Положение - документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами и т.д.

Определяя общую тенденцию формирования новой системы нормативно-правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих, замещающих в них должности государственной службы, можно сделать вывод о том, что эта система складывается из следующих актов: 1) типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; 2) типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; 3) регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства; 4) административные регламенты исполнения государственных функций; 5) административные регламенты предоставления государственных услуг; 6) должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти <153>.

--------------------------------

<153> См.: Общее административное право: Учебник. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 350.

13.4. Порядок подготовки, принятия и опубликования актов

государственного управления

Немаловажное значение при рассмотрении вопросов об актах государственного управления имеет изучение порядка подготовки, издания и действия актов государственного управления (процесса создания, и обретения юридической силы актом государственного управления).

Следует учитывать то обстоятельство, что требование к подготовке актов государственного управления разрозненное и неоднозначное. Так, применительно к актам Президента РФ такие требования установлены Указом Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации" <154>. Проекты правовых актов Правительства РФ вносятся и рассматриваются в соответствии с нормами Регламента Правительства РФ. Подготовка и принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <155>. При этом можно выделить характерные для всех производств по изданию (или принятию) актов государственного управления элементы:

--------------------------------

<154> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2257.

<155> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

1. Наличие нормативно установленной процедуры издания или принятия актов государственного управления.

2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.

3. Подготовка проекта акта государственного управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется его разработка одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

Дата добавления: 2014-11-20