Административное судопроизводство в системе судебной власти

Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными юристами. Судебная практика свидетельствует о том, что количество споров публично-правового характера имеет явную тенденцию к значительному росту.

В административном праве западных стран проблемы административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, осуществляемой судебными органами, занимают приоритетное положение. Законодательство многих из этих стран широко ориентируется на специфический институт административно-юрисдикционной деятельности - административную юстицию. Она практически осуществляется либо общими, либо специальными административными судами. Особое развитие этот вид юстиции получил во Франции и ФРГ. При этом под административной юстицией понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления (должностными лицами).

В Российской Федерации пока еще система административной юстиции не оформилась, хотя ее определенные элементы всегда наблюдались, а в последнее время они получают заметное развитие. В числе подобных элементов: судебное разрешение жалоб на неправомерные действия исполнительных органов (должностных лиц); рассмотрение и разрешение судами индивидуальных дел об административных правонарушениях; разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах.

В перечисленных случаях субъектом административной юстиции являются органы, реализующие судебную власть посредством, в частности, административного судопроизводства (ст. 118 Конституции Российской Федерации). Из данного конституционного положения вытекает необходимость приведения в единую систему пока разрозненных административно-правовых норм процессуального характера, посвященных охране прав и законных интересов граждан, а также и иных участников административно-правовых отношений в рамках административного судопроизводства, осуществляемого как общими судами, так и Конституционным (ст. 125 Конституции Российской Федерации) и Высшим арбитражным (ст. 127 Конституции Российской Федерации) судами.

Дискуссии о необходимости учреждения специальных административных судов в России ведутся давно. Еще в начале XX века профессор С.А. Корф утверждал, что необходимо выделить административную юстицию в самостоятельное судейское учреждение¹.

В историческом аспекте в России трижды предпринимались попытки создания специализированных судов административной юрисдикции. Накануне Февральской революции 1917 г. в составе Правительственного Сената первый судебный департамент получил полномочия, соответствующие технологиям административных судов. Затем система органов административной юстиции была учреждена Временным правительством, которое Постановлением от 30 мая 1917 г. утвердило Положение о судах по административным делам, в соответствии с которым должны были действовать принципиально новые, неизвестные до того в России, судебные органы административной юстиции. Третья попытка учредить органы административной юстиции была предпринята уже в советское время. В начале 20-х годов по заданию Наркомата Юстиции также был разработан соответствующий проект закона, предусматривающий образование Верховного Административного Суда и соответствующих судов в губерниях и областях. Но в дальнейшем было решено, что аппарат пролетарского государства работает исключительно в интересах трудящихся, и, следовательно, вмешательство судов в его деятельность будет только мешать ему в работе на благо человека труда¹.

В современной России, как отметил Ю.Н. Старилов, для формирования и развития административного судопроизводства существует конституционно-правовая база². Так, статья 118 Конституции Российской Федерации устанавливает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а статья 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» допускает учреждение на основе закона специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел.

Специализация судов – давно назревшая проблема, и дискуссия ученых в настоящее время из плоскости «быть или не быть административным судам» перешла в плоскость обсуждения вопроса «нужны административные суды или административные присутствия». Сторонники создания административного присутствия утверждают, что в случае создания обособленной ветви судов правосудие по административным делам будет удалено от граждан, роль районных судов ослабнет, потребуются большие капитальные затраты и т.д. На наш взгляд конструктивным является предложение Н.Г. Салищевой, которая ратует за создание системы специализированных административных судов и предлагает предусмотреть в отдельных районах образование представителей межрайонного административного суда в виде постоянно действующего административного присутствия с тем, чтобы облегчить доступ населения к правосудию в тех регионах страны, где большие расстояния препятствуют контактам населения с органами правосудия¹.

В ноябре 2000 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении был принят проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который проектирует систему административных судов в виде обособленной ветви судов общей юрисдикции и закрепляет структуру административных судов, не совпадающую с административно-территориальным делением Российской Федерации.

Проект Федерального конституционного закона к федеральным административным судам относит: Судебные коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации; федеральные окружные административные суды; судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов; федеральные межрайонные административные суды.

В предложенном варианте такое звено как судебные коллегии по административным делам в судах субъектов Российской Федерации, представляется излишним. Можно согласиться с депутатом Похмелкиным, выразившим аналогичную позицию на обсуждении закона в Государственной Думе, поскольку включение данного звена в структуру административных судов не отвечает условиям разделения (несовпадения) ее с административно-территориальным делением Российской Федерации.

Законопроект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также устанавливает четырехзвенную структуру административных судов, но к ним относит следующие: Судебную и Кассационную коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации; федеральные окружные административные суды; федеральные межрайонные административные суды и мировые судьи¹.

Рассматривая предложенную структуру, первый заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. Радченко, ссылаясь на ч. 1 ст. 28 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", которая закрепляет компетенцию мировых судей по рассмотрению административных дел, отмечает, что постановка вопроса о подведомственности какой-то части административных дел мировым судам правомерна. Этим судьям можно было бы передать две категории дел: об обжаловании решений должностных лиц о наложении наказаний за мелкие (административные) правонарушения, налагаемые в административном порядке, в случаях, когда размер взысканий не превышает 10 минимальных размеров оплаты труда; об оспаривании решений территориальных органов самоуправления (ниже районного)².

По этому поводу Н.Ю. Хаманева считает, что мировой судья не должен быть пока субъектом административной юстиции, так как у него уже сейчас достаточно большой объем компетенции³. Действительно, мировой судья не должен быть субъектом административной юстиции. Однако в обоснование такой позиции в первую очередь следует отметить то, что включение мировых судей в структуру административных судов, нарушит принцип разделения (несовпадения) ее с административно-территориальным делением Российской Федерации.

Нет единого мнения в среде ученых и практиков по поводу определения понятия «административное дело». Не закреплено такое понятие и в нормативных правовых актах. Между тем законодательное закрепление понятия «административное дело» позволит четко определить компетенцию всех звеньев административных судов. Основные разногласия наблюдаются по поводу дел об административных правонарушениях. Как считает Ю.Н. Старилов, производство по делам об административных правонарушениях не должно входить в сферу административной юстиции (административного судопроизводства), так как отношения по рассмотрению таких дел составляют качественно иной предмет правового регулирования и отличаются от отношений правовой защиты прав и свобод физических и юридических лиц по предмету, целям, задачам правового регулирования, процессуальным механизмам и основаниям возбуждения процессуального производства¹. Заметим, что и проект федерального конституционного закона не относит к административным делам дела об административных правонарушениях². Напротив, Д.Н. Бахрах в административных делах различает административно-тяжебные и административно-деликтные дела, к последним относит дела об административных правонарушениях, и позицию Верховного Суда Российской Федерации считает противоречащей действующему праву, волюнтаристской и ошибочной³. По этому вопросу наиболее предпочтительным представляется решение, предложенное в законопроекте Кодекса административного судопроизводства, согласно которому к компетенции судов отнесены дела об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных несудебными органами.

В последнее время все чаще поднимается вопрос о введении досудебной стадии административного судопроизводства. В судебной среде инициируется законопроект о досудебных процедурах. Так, по мнению Советника Президента по правовым вопросам В.Ф. Яковлева развитие системы правосудия: это и досудебные процедуры, и переговоры между сторонами, и мировые соглашения. Он предлагает перестроить административное правосудие и ввести досудебное урегулирование. Для этого в государственных органах предлагает создать специальные структуры, которые бы рассматривали заявления граждан, оспаривающих тот или иной административный акт. При этом в распоряжении граждан останется возможность судебной защиты. Законопроект о досудебных процедурах уже прошел все необходимые экспертизы, находится в завершающей стадии перед внесением в Государственную Думу¹.

Необходимость скорейшего принятия такого закона очевидна. Вместе с тем, представляется, что административные досудебные процедуры окажутся непростым явлением в правоприменительной практике государственных органов Российской Федерации. Положительный германский пример может быть спроецирован в нашей стране только с учетом менталитета российского чиновничьего аппарата. Четко должны быть установлены процедуры, пределы, сроки рассмотрения и ответственность должностных лиц государственных органов за волокиту и дискреционные проявления власти.

Как видим, на этот институт существует множество различных точек зрения. Представляется, что в организации и порядке деятельности административных судов должны быть установлены принципиальные отличия от принятого в нашей стране порядка гражданского и арбитражного судопроизводства. Так, должна быть предусмотрена активная роль суда в процессе в целях обеспечения равноправия сторон посредством оказания содействия гражданам в реализации их процессуальных прав. В целях искоренения волокиты при рассмотрении административных дел второй инстанцией должен быть исключен вариант возвращения дел, решения по которым обжалованы, на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В связи с этим суду второй инстанции должны быть предоставлены широкие возможности для непосредственного исследования обстоятельств дела, с тем, чтобы исправить возможную ошибку суда первой инстанции и вынести новое решение. Для обеспечения равных возможностей гражданина и государственного органа судебные заседания второй инстанции, а в окружных судах и в Верховном Суде Российской Федерации – первой инстанции, должны вестись только через представителей.

При этом все вышесказанное представляет высокие требования к судейскому корпусу административных судов. Для его подготовки в учебные планы юридических вузов и факультетов можно, во-первых, включить специальный курс по административному судопроизводству, во-вторых, создать специальные учебные заведения по подготовке административных судей, где будут обучаться лица, работавшие ране в судебных органах, органах государственной власти и местного самоуправления.

Дата добавления: 2014-12-08