Тема 9. Местные финансы. Бюджетный федерализм и финансовое выравнивание

Местные финансы функционируют в разных формах в зависимости от государственного и территориального устройства страны.

Понятие "местные финансы" является синонимом понятий "финансы местных органов власти", "муниципальные (коммунальные) финансы", "финансы территориального общества", "финансы коммуны", "финансы общины", "финансы муниципального образования", "финансы штата", "финансы города, области, района, села, поселка" и т.п.

В Украине формой местных финансов являются финансы территориального общества (коммунальные финансы), финансы Автономной Республики Крым, финансы области, финансы городов Киева и Севастополя, финансы города, финансы района, района в городе, финансы села, финансы поселка.

В условиях рыночных отношений растет перечень полномочий, которые правовое государство считает целесообразным передать для решения местным органам власти.

Для обеспечения функционирования местных финансов наиболее сложным является определение перечня функций и заданий, которые возлагаются на местные органы власти, которые должны стать основой для выбора модели местных финансов.

Задачи и функции местных органов власти можно разделить на две основных группы:

— задачи и функции, которые переданы местным органам власти для обеспечения местных интересов (собственные полномочия);

— задачи и функции, порученные местными органами власти от Центральной власти, или делегированные полномочия.

Задачи или функции должны возлагаться на тот уровень власти, который их выполнит лучше, экономнее и эффективнее, если объем или характер задач не требуют его выполнения в масштабе большей территории.

Определены сферы, обслуживание которых в большинстве стран отнесено к собственнойкомпетенции местного самоуправления и которые могут отвечать принципам целесообразности и эффективности. Это — социальное обслуживание, начальное и среднее образование, здравоохранение, дороги местного значения, ветеринарная помощь, благоустройство, помощь бедным и сиротам. А также жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, водообеспечение, тепловое хозяйство, городские электрические сети, экономическая инфраструктура, трудоустройство безработных, переподготовка кадров с целью трудоустройства, ритуальные услуги, сборы и утилизация мусора, экологические проблемы, организация землепользования и другие расходы.

Перечень делегированных полномочий,которые закрепляются в законодательных актах, определяет центральная власть. Для выполнения делегированных полномочий орган, который их определяет, передает местным органам власти соответствующие финансовые ресурсы для их выполнения.

Таким образом, местные финансы — это система формирования, распределения и использования денежных и других финансовых ресурсов для обеспечения местными органами власти, возложенных на них функций и задач как собственных, так и делегированных.

Система местных финансов в Украине находится в стадии становления, многоплановое и многостороннее, оно нуждается в анализе и исследовании.

Финансы местных органов властикак система включают несколько основных взаимоувязанных структурных элементов: расходы, доходы, способы формирования доходов, институты системы, субъекты, объекты системы, отношения между субъектами системы, системой и другими звеньями финансовой системы государства

В реальной жизни эта система намного сложнее и имеет особенности в каждой стране.

В 1991—2004 гг. в Украине определилась тенденция расширения задач и функций,которые возлагаются на местные органы власти. Вместе с этим, заметнее стала и другая тенденция — отставание процесса становления местных финансов от новых задач местной власти.

Основными формами влияния местных органов власти, их финансов на экономику и социальную сферу государства являются:

1. Во - первых, финансовая система местных органов власти мобилизирует значительную часть валового внутреннего продукта. Вместе с государственным регулированием экономической и социальной сфер осуществляется коммунальное (муниципальное) регулирование. Государство иместное самоуправление распределяют между собой функции социально- экономического регулирования. Функции финансов органов местной власти в области социально-экономического регулирования не ограничиваются распределением и перераспределением части ВВП. Местные органы власти как и государство в сфере своей компетенции осуществляют также нормативное (правовое) регулирование социально-экономической деятельности, то есть устанавливают определенные правила поведения субъектов ведения хозяйства.

2. Во-вторых, местные финансы являются фискальным инструментом. Это дает возможность обеспечивать ресурсами решение задач, которые возлагаются наместные органы власти. При этом границы фискальной деятельности местных органов власти регламентируются государством.

3. В - третьих, местное самоуправление, как и государство, является инструментом, который предоставляет общественные услуги. Государство и местное самоуправление разделяют между собой задачи и ответственность за предоставление гражданам страны общественных услуг.

Эффективность и масштабы деятельности местных органов власти в сфере предоставления общественных услуг зависят, главным образом, от состояния финансов местных органов власти.

4. В-четвертых, местные финансы являются инструментом обеспечения экономического роста. Влияние финансов местных органов власти на экономический рост осуществляется через капитальные расходы, деятельность на рынке заимообразного капитала, недвижимости, земли.

Кроме названных форм влияния на экономику и социальную сферу, имеются задачи, связанные с выполнением делегированных полномочий центральной власти. Это проблемы общественной безопасности, охраны правопорядка, обороны, соблюдения законности, государственной регистрации и др. Следовательно, финансы этих органов власти являются инструментом обеспечения части функций, которые выполняет государство. Но осуществление местного самоуправления зависит от его материального и денежного обеспечения. И поэтому законодательством была определена финансово-экономическая база местного самоуправления. К ним относятся:

- природные ресурсы, распоряжение которыми осуществляется советами базового уровня; ~ местное хозяйство, коммунальная и другая собственность, которая является источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения;

- финансовые ресурсы (местные бюджеты, внебюджетные средства, валютные фонды местных советов, средства территориального общественного самоуправления).

Местные бюджеты — это фонды финансовых ресурсов, которые мобилизируются и тратятся на соответствующей территории.

Система местных бюджетов есть во всех странах мира. Однако ее развитие и функции предопределены рядом национальных, политических, экономических и других факторов. Наибольшее влияние имеют экономические и политические факторы.

При исследовании проблемы местных бюджетов их нужно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, как организационную форму мобилизации части финансовых ресурсов в распоряжение местных органов самоуправления. Во-вторых, как систему финансовых отношений, которые возникают между:

— местными бюджетами и субъектами ведения хозяйства, которые функционируют на этой территории;

— бюджетами и населением этой территории;

— бюджетами разных уровней по перераспределению финансовых ресурсов;

— местными и государственным бюджетами.

К местным бюджетам принадлежат бюджет АРК, областные, районные, городские, поселковые и сельские бюджеты. Это фонды финансовых ресурсов, которые находятся в распоряжении местных советов и органов местного регионального самоуправления. Всего местных бюджетов в Украине около 12 тыс.

Однако местный бюджет — это только часть финансовых ресурсов, необходимых для финансирования всех функций и задач, которые выполняют органы местного самоуправления.

Конечно, требуют решения вопросы укрепления доходной базы местных бюджетов за счет налоговых поступлений. Эти проблемы нуждаются в серьезной научной разработке, изучении опыта зарубежных стран и неотложного решения.

Самостоятельность местных бюджетов гарантируется собственными и закрепленными за ними на стабильной основе общегосударственными доходами, а также правом самостоятельно определять направления средств местных бюджетов.

Минимальные размеры местных бюджетов определяются на основе финансовых нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя с учетом экономического, социального положения соответствующих территорий, исходя из уровня минимальных социальных потребностей, установленных законодательством.

Местный бюджет может состоять из общего и специального фондов.

Общий фонд включает поступление доходов на текущие счета местных бюджетов для обеспечения полномочий местных органов власти и не имеют целевого назначения.

Специальный фонд должен формироваться из конкретно определенных источников поступлений и использоваться на финансирование конкретно определенных целей.

Местный бюджетразделяется на текущий (административный) бюджет и бюджет развития (капитальный или инвестиционный).

Финансовой основой местного самоуправления являются доходы местных бюджетов. Государство принимает участие в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление.

Необходимость осуществления расходов является причиной образования доходов. Доходы местных органов власти можно классифицировать по их источникам и по экономической природе.

По источникам доходы местных органов власти подразделяются на налоговые доходы, неналоговые доходы (платежи, доходы от имущества, которое принадлежит местной власти, и от хозяйственной деятельности предприятий коммунальной собственности, привлеченные местными органами власти средства на рынке взаимообразованого капитала), атакже трансферты от центральной власти и органов власти высшего территориального уровня.

По экономической природе доходы местных органов власти разделяют на собственные, закрепленные и регулируемые.

Собственные доходы — это доходы, которые мобилизируются местной властью самостоятельно на основе собственных решений и за счет источников, определенных местным органом власти. К собственным доходампринадлежат местные налоги и сборы, доходы от имущества, которое принадлежит местной власти, и от хозяйственной деятельности коммунальных предприятий, коммунальные платежи, а также доходы за счет коммунальных кредитов и ссуд.

Перечень закрепленных доходовопределен законодательством о местном самоуправлении и в бюджетном кодексе.

Закрепленныедоходы — это одна из форм доходов, которые переданы местным органам власти на стабильной, долгосрочной основе. Их перечень определен в статьях бюджетного кодекса.

Регулируемые доходы— это также одна из форм доходов, которые передаются центральной властью местным органам власти или из бюджетов территорий высшего административного уровня до бюджетов территорий низшего административного уровня. Порядок передачи и размеры регулируемых доходов в Украине ежегодно устанавливаются в законе о государственном бюджете, а также определен Бюджетным кодексом Украины. В настоящее время они передаются путем определения дотации выравнивания. Порядок регулирования доходов местных бюджетов определяется также решениями органов власти высшего территориального уровня относительно органов власти низшего территориального уровня.

Собственные и закрепленные доходы являются основой самостоятельности местных бюджетов.

Местные заимствования возникают в таких случаях:

— заимствование (ссуды) за счет средств казначейства (казначейские ссуды на временный кассовый разрыв);

— заимствование в коммерческих банках;

— бюджетные гарантии под заимствование коммерческих структур, в том числе на потребность бюджетной сферы (строительство школ, больниц и т.д.);

— выпуск муниципальных займов.

Отсутствие широкой практики привлечения кредитов для финансирования бюджетных потребностей местной властью предопределено высокими реальными процентными ставками, что приводит к значительной дополнительной бюджетной нагрузке.

Местные органы власти могут проводить целевые муниципальные займы под конкретные мероприятия, в которых заинтересовано территориальное общество (строительство дорог и тому подобное). По срокам погашения ссуды разделяют на краткосрочные (до 5лет) и долгосрочные (свыше 5 лет) ссуды. Государство не несет ответственности по обязательствам по заимствованиям местных бюджетов.

Расходы на обслуживание долга местных бюджетов осуществляют за счет средств общего фонда бюджета в пределах 10 % его объемов на протяжении любого бюджетного периода, когда планируется обслуживание. Если в процессе погашения основной суммы долга и платежей по его обслуживанию имеет место нарушение договора между кредитором и заемщиком по вине заемщика, соответствующий совет не имеет права осуществлять новые заимствования на протяжении пяти следующих лет.

Главным элементом финансов местных органов власти являются расходы. Расходы являются точным отражением функций и задач, которые возлагаются на местную власть. Расходы местных бюджетов — это экономические отношения, которые возникают в связи с финансированием собственных и делегированных полномочий местных органов власти.

Расходы местных органов власти в зависимости от их задач в большинстве стран разделяют на обязательные, факультативные и на финансирование делегированных полномочий. Обязательные расходы это — расходы, направленные на выполнение обязательных задач, которые возлагаются на органы местной власти с целью обеспечения определенных стандартов услуг в масштабах всей страны, а также расходы, связанные с их долговыми обязательствами по кредитам и ссудам.

Факультативные расходы — это расходы, которые осуществляются для реализации задач в пределах собственной компетенции, а также так называемых добровольных и факультативных обязанностей.

Расходы для реализации делегированных (порученных) центральной властью задач и полномочий.

Кроме функционального разделения расходов, имеется разделение расходов в соответствии с их экономическим назначением: текущие или административные, и капитальные или инвестиционные.

Текущие расходы бюджета используются для выполнения как собственных, так и делегированных полномочий.

Средства текущего бюджета направляются на финансирование учреждений и заведений социальной инфраструктуры, которые содержатся за счет бюджетных ассигнований, а также на финансирование мероприятий по социальной защите населения.

Средства расходов бюджета развития направляются на реализацию программ социально-экономического развития соответствующей территории, связанных с осуществлением инвестиционной и инновационной деятельности, а также на финансирование субвенций и других расходов, связанных с расширенным воспроизводством.

Главная цель создания расходов бюджета на развитие — финансирование программ социально-экономического развития соответствующей территории, связанных с расширенным воспроизводством.

Поступления в бюджет развития местных бюджетов включают:

1) средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения;

2) поступления дивидендов, начисленных на акции (часть, хозяйственных обществ, которые принадлежат к коммунальной собственности;

3) средства, которые передаются из общего фонда местного бюджета в бюджет развития по решению соответствующего совета;

4) заимствования, осуществленные в порядке, определенном Бюджетным кодексом и другими законами Украины;

5) субвенции из других бюджетов на выполнение инвестиционных проектов.

К расходам бюджета развития местных бюджетов принадлежат:

1) погашение основной суммы долга соответственно АРК и местного самоуправления;

2) капитальные вложения;

3) взносы органов власти АРК и органов местного самоуправления в уставные фонды субъектов предпринимательской деятельности.

Бюджет развития местных бюджетов является составляющей специального фонда местных бюджетов.

Величина превышения расходов местного бюджета над его постоянными доходами составляет дефицит местного бюджета.

Концепция бюджетного унитаризма и бюджетного федерализма

Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание условий жизни населения.

В настоящее время в зарубежных странах при организации финансовых отношений между различными уровнями государственной власти используются две основные теоретические концепции: бюджетного унитаризма и бюджетного федерализма.

Под бюджетным унитаризмом понимается система организации финансовых отношений между различными уровнями власти, характеризующаяся высокой степенью влияния центральных органов управления.

В рамках бюджетного унитаризма политика центрального правительства направлена на обеспечение одинакового уровня предоставления услуг общественного сектора экономики, по всей территории государства.

Концепция бюджетного федерализма имеет значительно более весомое научное экономическое наследие, чем бюджетный унитаризм. Многие выдающиеся экономисты современности занимались изучением данной проблемы, начиная с середины 50-х годов. Экономисты используют термин «федерализм» в несколько ином смысле, чем политики. Согласно общепринятому аспекту данного понятия федерализм представляет собой политическую систему, в которой конституция гарантирует как центральным, так и местным органам государственного управления определенный уровень автономии и власти. Для экономистов понятие «федерализм» неразрывно связано с понятием «бюджетный федерализм», которое предполагает наличие многоуровневой структуры государственной власти, каждое звено которой предполагает производство определенных видов государственных услуг.

Бюджетный, или фискальный (от слова «фиск» — казна), федерализм — это система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между государственными и региональными органами власти по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения, последних между государственным бюджетом и консолидированными региональными бюджетами при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований.

Бюджетный федерализм - это форма организации внутренних межправительственных финансовых отношений, для которой присущи следующие отличительные черты:

1. Четкое распределение расходов разных уровней власти и предоставление им возможности самостоятельно формировать собственную доходную базу.

2. Межправительственные финансовые отношения должны строиться на основе договорных правовых форм их организации.

Наличие механизмов организации этих взаимоотношений не только со стороны центральных органов власти, но и региональной и местной.

Сущность бюджетного федерализма раскрывается через 4 основные принципа:

1. Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансирования интересов всех уровней власти по бюджетным вопросам.

2. Сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные региональные бюджеты на объективной основе.

3. Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала по необходимой для этого налоговой инициативе.

4. Активное участие регионов в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

При этом только совокупность четырех основных принципов бюджетного федерализма может обеспечить наиболее полную его реализацию.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которые должны включать три аспекта:

1) разграничение доходных (налоговых) полномочий;

2) разграничение расходных полномочий;

3) выравнивание бюджетов.

Проблемы бюджетного федерализма не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а пронизывают всю бюджетную систему страны. Бюджетный федерализм выступает посредником обмена в стране «экономика - государство - экономика». Бюджетный федерализм опирается на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов, с другой стороны.

Дата добавления: 2014-12-08