Результаты нормотворчества 3 страница

Помимо этого федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, государственными внебюджетными фондами по согласованию с федеральными министерствами, координирующими их деятельность.

Регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

28 июля 2005 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации № 452, которое не только утвердило Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, но и ввело в практику такую новую форму ведомственных нормативных документов внешнего действия, как стандарты государственных услуг.

При этом в п. 1.20. Типового регламента отмечалось, что федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан.

Подвергнув правовому анализу различные нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, можно сделать вывод, что самым распространенным нормативным актом в министерствах и ведомствах является приказ. Его можно назвать и одним из самых гибких нормативных актов, поскольку он пригоден для регулирования различных вопросов управленческой деятельности.

По функциям нормативные акты федеральных министерств и федеральных служб, подведоственных Правительству Российской федерации подразделяются:

1. Акты в связи с утверждением ведомственных актов. Такими актами, как правило, выступают приказы. Они могут быть: а) С изложением необходимых предписаний. Примером может служить приказ МНС РФ и Минюста РФ от 25 июля 2000 г. № 3-10/265/215 "Об утверждении Порядка взаимодействия налоговых органов Российской Федерации и служб судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации по принудительному исполнению постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов"⁶⁹.

б) Без изложения предписаний.

в) По утверждению нескольких актов. Так, например, приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 346 утверждено Положение о порядке лицензирования деятельности предприятий по изготовлению спецпродукции, а также Инструкция о порядке, размерах и направлении платежей при выдаче лицензий на изготовление спецпродукции.

2. Акты о внесении изменений в нормативные акты. Например, приказ Министра обороны Российской Федерации от 19 октября 2001 г. № 426 "О внесении изменений в приказ Министра обороны РФ 2000 года № 300"⁷⁰.

3. Акты о внесении изменений и дополнений в нормативные акты. Например, приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 25 сентября 2001 г. № БГ-3-03/360 "О внесении изменений и дополнений в приказ МНС России от 28 февраля 2001 г. № БГ-3-03/66"⁷¹.

4. Акты, отменяющие другие нормативные акты.

5. Акты, принимаемые структурными подразделениями, но и утверждаемые руководителями федеральных органов исполнительной власти. Так, например, в МВД существует практика утверждения Министром внутренних дел Российской Федерации уставов учебных заведений системы МВД России.

По сфере действия, т.е. по предмету правового регулирования, ведомственные нормативные акты можно подразделить на акты внутреннего (ведомственного) и внешнего (вневедомственного) действия.

Первые регулируют отношения в рамках федерального органа исполнительной власти, т.е. в рамках той или иной системы. Они регулируют отношения, связанные, как правило, с внутриорганизационной деятельностью аппарата и должностных лиц. Примером может служить приказ "Об утверждении Положения о поощрительных стипендиях директора Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации – командующего Железнодорожными войсками Российской Федерации"⁷².

Особо следует выделить среди актов внутреннего действия нормативные акты по степени открытости содержащихся в них сведений. По этому критерию ведомственные нормативные акты можно подразделить на совершенно секретные, секретные, для служебного пользования и несекретные. Однако в редких случаях данная классификация может быть применена и к актам внешнего действия. Как правило, гриф секретности проставляется разработчиком нормативного акта на титульном листе в правом верхнем углу нормативного акта. На практике засекречиванию могут подлежать и отдельные части нормативного акта, например приложения.

Ведомственные нормативные акты внешнего (вневедомственного) действия регулируют отношения федеральных органов исполнительной власти с гражданами и их различными объединениями. Такие нормативные акты принимает Министерство здравоохранения и социального развития, Фонд социального страхования, Министерство образования и науки и другие. Значительное место среди этих актов занимают нормативные предписания органов внутренних дел. Нормативные акты МВД России регулируют отношения в таких сферах, как обеспечение разрешительной системы, обеспечение безопасности дорожного движения, выполнение законодательства об административном задержании, охраны собственности. В перечисленных случаях данные нормативные акты распространяют свое действие не только на граждан и их объединения, но и на другие государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения и предприятия.

Среди внешних актов следует выделить и так называемые совместные акты. Анализ нормативных актов федеральных министерств и федеральных служб показал, что значение данных актов в современных условиях возрастает, поскольку ведомственные акты нормативного характера не только уточняют механизм осуществления функций федеральных органов исполнительной власти, но и организационно обеспечивают реализацию актов высших органов государственной власти.

Делая прогнозы о развитии ведомственного нормотворчества, следует указать, что перспективы указанного типа юридической деятельности несомненно соединяются с повышением его качества ведомственных актов, усилением системного и пакетного принципов формирования российской системы права. Необходимым условием повышения эффективности ведомственных нормативных актов и ведомственного нормотворчества и восполнения пробела в праве, по нашему мнению, является принятие разработанного авторского проекта кодифицированного акта, регулирующего нормотворческий процесс всех федеральных органов исполнительной власти в форме федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти", проект которого помещен в приложении данного пособия.

При этом большим подспорьем для нормодателя будет представленная в данном параграфе многоступенчатая классификация ведомственных нормативных актов, которой также могут пользоваться ученые, преподаватели, студенты при изучении курса общей теории государства и права, а также различных отраслей права.

С утверждением принципов федерализма в нашем государстве всецело связано региональное нормотворчество и его результаты – региональные нормативные акты. Согласно Конституции 1993 г. в субъектах Российской Федерации могут быть приняты такие нормативные акты, как Основной закон и закон. Помимо этого, виды «иных правовых актов», как отмечается в ст. 76 Конституции устанавливают сами субъекты Российской Федерации. Основной закон является определенной базой для принятия других видов региональных нормативных актов. При этом форма Основного закона всецело зависит от правового статуса субъекта Федерации. В республиках – это конституции, в других субъектах – это уставы.

Региональные законы, то есть законы какого-либо субъекта Российской Федерации – это нормативные акты, принятые высшими законодательными (представительными) органами субъекта Федерации, либо акты, принятые в ходе всенародного голосования жителей субъекта Федерации. Широкое участие в подготовке законов субъектов Федерации принимают органы исполнительной власти. При этом данная функция является не основной, а дополнительной у органов исполнительной ветви власти в субъектах Федерации. Тем не менее, сегодня наметились тенденции регламентации данного направления деятельности. Так, например, в Чувашской Республике этот вопрос регламентируется постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 24.07.2000 г. «О законопроектной деятельности Кабинета Министров Чувашской Республики». Однако, в большинстве субъектов Российской Федерации порядок подготовки проектов законов регламентируется региональными законами «О нормативных актах…».

Законы субъектов Российской Федерации, как и любые другие нормативные акты, имеют свои особенности. К ним относятся:

- особый характер принятия закона;

- являются актами законодательного (представительного) органа власти;

- регулируют наиболее важные общественные отношения в своем субъекте;

- не подлежат утверждению каким-либо органом;

- могут быть отменены только законом субъекта Федерации;

- в системе нормативных актов субъекта Федерации имеют высшую юридическую силу.

В последние годы в субъектах Российской Федерации принято множество региональных законов. Так, например, только в Чувашской Республике действует более 200 законов.

Региональные законы могут быть выражены в форме кодексов, т. е. систематизированных, подробных нормативных актов, самостоятельно регламентирующих, в пределах своей компетенции общественные отношения, или детализирующих нормы федеральных законов. Так, во многих субъектах Российской Федерации приняты кодексы об административных правонарушениях. Другие виды региональных нормативных актов носят подзаконный характер по отношению к федеральным нормативным актам.

Особое место в системе региональных нормативных актов занимают регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Данные акты носят внутренний характер, поскольку регламентируют осуществление парламентских процедур (порядок открытия заседания законодательного органа, порядок создания комитетов и комиссий, порядок проведения голосования и т. п.). Большинство ученых справедливо относят регламенты к подзаконных актам, поскольку они регламентируют узкий круг общественных отношений и не распространяются на всех граждан субъекта Федерации. Во избежание появления юридических коллизий и других юридических ошибок все подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, Конституции и федеральному законодательству. Однако, на практике каждый третий региональный нормативный акт противоречит федеральному законодательству. В связи с этим у некоторых юристов сложилось мнение «о неуправляемости регионального нормотворчества», о том, что оно тормозит процесс становления режима законности и правопорядка. Подтверждением тому является то, что 19 из 21 республик, входящих в состав Российской Федерации, приняты конституционные акты, противоречащие Конституции России. Несовершенство и коллизионность регионального законодательства отрицательно сказывается на работе механизма государства и ослабляет регулятивную функцию права.

Согласно нормам большинства конституций и уставов субъектов Федерации законодательные органы, главы республик и администраций субъектов Федерации принимают такие виды нормативных актов, как постановления. При этом спектр регулируемых общественных отношений по средствам постановлений довольно широк. Чаще всего постановления являются не чисто нормативными актами, а подобно указам Президента, носят смешенный характер.

Кроме этого региональные законодательные и исполнительные органы власти принимают также наряду с постановлениями и распоряжения. Большое количество распоряжений являются не нормативными актами, а актами применения права. Тем не менее, отдельные из них могут носить и нормативный характер.

Широкое распространение в субъектах Федерации имеют приказы. При чем они могут носить, как внутриотраслевой, так и внешний характер, т.е. распространять свое действие на граждан. Например, приказами устанавливаются сроки продолжительности охотничьего сезона.

Наряду с приказами в субъектах Федерации часто принимаются инструкции - подзаконные нормативные акты, как правило, процедурного характера, т. е. регламентирующие те или иные отношения более детально, чем приказы. Инструкции региональных органов власти, в большинстве случаев, утверждаются приказами или постановлениями. Постановлениями в субъектах Российской Федерации утверждаются также всевозможные регламенты. Характерным признаком последних является наличия перечня услуг, предметов, социальных элементов и т. п.

Кроме этого в различных сферах и отраслях хозяйствования принимаются реестры. Последние содержат перечни материальных ценностей, видов предоставляемых услуг и т. п.

Также широкое распространение среди региональных нормативных актов занимают положения, которые профессор В.М. Манохин справедливо разделил на две группы: органические и предметные. На уровне субъектов РФ органические положения принимаются по регулированию статуса отраслевых и функциональных органов (министерств, комитетов и т. п.), а также по регулированию статуса их муниципальных органов и организаций. Предметные положения регулируют часть (группу) однородных отношений в рамках какой-либо отрасли правового регулирования. Например, органами власти многих субъектов РФ приняты положения о порядке пребывания и регистрации на территории субъекта РФ лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации⁷³.

Большой блок в системе правового регулирования отношений в социуме составляют так называемые локальные нормативные акты. В советское время под локальными нормативными актами понимали акты, действующие в определенной организации (учреждении), т. е. акты, которые распространяют свое действие только на сотрудников данного учреждения (организации). Сегодня в связи с существенными изменениями, которые связаны с принятием Конституции и с трансформациями, которые произошли в общественной жизни страны, понимание локальных нормативных актов значительно расширилось. При этом главным отличием данных актов от других является не только орган, который принимает нормативный акт, а в большей степени пространственный (территориальный) критерий, т. е. та территория, на которую он распространяет свои регулятивные возможности. Данную мысль подтверждает этимология слова «локальный», так как в словаре русского языка слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы»⁷⁴.

Так, например, к локальным нормативным актам можно отнести и ведомственные нормативные акты, которые принимаются в каком либо территориальном подразделении федерального органа исполнительной власти. При этом они могут быть приняты единолично руководителем структурного подразделения федерального органа исполнительной власти (Положение, о каком либо структурном подразделении, Правила внутреннего распорядка и т. п.), либо коллегиальным органом, а в отдельных случаях такие акты могут утверждаться руководителем федерального органа исполнительной власти. Например, в системе МВД России обязательному утверждению у Министра внутренних дел Российской Федерации подлежат уставы высших образовательных учреждений.

К локальным нормативным актам следует относить и так называемые корпоративные нормативные акты. К числу данных актов относятся такие статусные, т. е. определяющие права и обязанности, нормативные акты, как: уставы, положения и другие уставные документы различных по уставным целям и задачам учреждений (организации), кооперативов, акционерных обществ и др. организаций. Требования к составлению данных документов содержатся в нормах российского законодательства. Широкое распространение среди локальных корпоративных актов имеют договоры – соглашения двух или более лиц об установлении, изменении или прекращения гражданских прав и обязанностей. Для регулирования внутриорганизационных отношений широко используется трудовой, гражданско-правовые виды договоров.

Положения – это локальные корпоративные акты, детально регламентирующие полномочия организаций (учреждений) и их структурных подразделений.

Также к локальным корпоративным актам относятся правила внутреннего распорядка в учреждениях и организациях, функциональные обязанности сотрудников, должностные инструкции и т. п.

Правила – это акты, устанавливающие порядок какого-либо вида деятельности в организации (учреждении).

Должностные инструкции и функциональные обязанности сотрудников определяют профессиональные права и обязанности сотрудников, их профессиональный статус.

Для решения текущих, оперативных вопросов принимаются приказы и распоряжения.

В соответствии с нормами Трудового кодекса Российской Федерации к локальным нормативным актам относятся локальные нормативные акты, принимаемые единолично работодателем, либо всеми членами коллектива на собрании организации (учреждения). Требованием, предъявляемым к таким актам, согласно ст. 8 ТК РФ, является их соответствие законам и иным нормативным правовым актам, коллективным договорам и соглашениям. Последние, также следует отнести к локальным нормативным документам.

Между корпоративными актами существуют определенные отличия с точки зрения юридической силы. Это объясняется тем, что в рамках одной и той же организации (учреждения) действуют несколько субъектов локального нормотворчества, которые отличаются их местом в системе органов управления организацией (учреждением). Так, например, определенная группа актов принимается субъектами управления организацией, другие акты могут приниматься структурными подразделениями организации (учреждения). При этом акты, принятые в структурных подразделениях обладают меньшей юридической силой. Кроме этого, они должны соответствовать предписаниям, исходящим от органов управления организацией в целом.

Однако, наибольшей юридической силой обладают акты, которые приняты совместно администрацией организации (учреждения) и общим собранием коллектива. На более низкой ступени в иерархии корпоративных актов стоят акты, принятые администрацией совместно с выборными представительными органами организации (учреждения). У данных актов есть определенные преимущества перед актами, принятыми единолично руководителями, так как они не могут быть отменены в одностороннем порядке.

Значительное место и большие объемы в системе нормативного регулирования в Российской Федерации занимают такие результаты локального нормотворчества, как нормативные акты органов местного самоуправления. На сегодняшний день статьи 7, 19, 22-25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают нормотворческую компетенцию органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 19 указанного закона нормотворческую деятельность могут осуществлять органы местного самоуправления и их должностные лица, а в соответствии с п. 5 ст. 22 и ст. 24 – население муниципального образования.

Таким образом, субъектами нормотворчества органов местного самоуправления являются, прежде всего, сами органы местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления и конечно население муниципальных образований, когда нормативный акт принимается путем референдума, либо на местном сходе, собрании жителей поселков, станиц и т. п.

Нормотворческая компетенция органов местного самоуправления определяется также конституциями в таких субъектах Федерации, как республики и уставами краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Российской Федерации. Более того, в данных актах закрепляются не только нормотворческие полномочия органов местного самоуправления, но и определенные правовые гарантии прав граждан муниципальных образований, также закреплены нормы института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление противоправных действий.

Сегодня количество муниципальных образований в Российской Федерации составляет 13000, избрано более 12000 представительных органов, в составе которых более 113000 депутатов, более 10000 должностных лиц в муниципальных образованиях избрано непосредственно населением. Однако процесс формирования новых органов местного самоуправления еще не закончен и продолжается до сих пор.

Теоретической и практической проблемой муниципальных образований, а следовательно и муниципального права, является отсутствие нормативного закрепления форм муниципальных нормативных актов, которые по существу выступают определенным видом локальных актов, так как распространяют свое действие на определенное место, на небольшую территорию муниципального образования. В связи с этим, актуальной проблемой является ликвидация существующего пробела в праве и нормативное закрепление перечня муниципальных актов с целью их упорядочения и приведения в четкую систему, что значительно обогатит предмет муниципального права, сделает его более системным и предметным. В связи с этим многие специалисты в области муниципального права предлагают принять Концепцию правового обеспечения местного самоуправления в России.

Тем не менее, пока данный вопрос не урегулирован нормами права, основным нормативным актом в муниципальных образованиях сегодня остается устав, который специалисты в области муниципального права нередко называют «маленькой конституцией»⁷⁵. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит основные положения, которые должны быть закреплены в уставе. Уставы могут приниматься двумя нормотворческими способами – референдумом и представительными органами местного самоуправления. При этом уставы муниципальных образований обязательно подлежат государственной регистрации в порядке, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в регистрации такого устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации. Однако, отказ в государственной регистрации устава муниципального образования может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в суде. Уставы муниципальных образований являются обязательными не только для граждан, которые проживают на территории муниципального образования, но и муниципальных органов и должностных лиц, а также общественных объединений.

Поскольку федеральным законодательством не устанавливаются формы актов местного самоуправления, эти органы сами определяют формы своих нормативных актов. При этом муниципальным образованиям запрещено принимать только законы. Тем не менее, отдельные муниципальные образования иной раз нарушают этот запрет.

На практике муниципальные образования принимают нормативные акты в форме постановлений, решений, правил и т. п. На втором месте по количеству принятых, после уставов, нормативных актов органов местного самоуправления находятся постановления (решения). Как правило, их принимают главы администраций городов, районов, префектур, муниципалитетов, сел и других муниципальных единиц. Постановлениями и распоряжениями органов местного самоуправления регламентируют в основном отношения по формуле гражданин - орган местного самоуправления. Помимо этого данные локальные нормативные акты регламентируют практически все сферы местной жизни людей, строительство дорог и жилых помещений, благоустройство дворов, владение, распоряжение и пользование муниципальной собственностью. Данные нормативные акты регулируют отношения, связанные с организацией и осуществлением здравоохранения, образования, социального обеспечения граждан муниципальных образований.

К актуальным теоретическим и практическим проблемам нормативных актов органов местного самоуправления сегодня относятся следующие: определение юридической природы данных актов; вопросы соотношения их с нормативными актами органов государственной власти; проблемы их классификации и иерархического построения; вопросы контроля за законностью нормативных актов органов местного самоуправления. Перечисленные проблемы, несомненно, требуют теоретико-правового и практического решения, что несомненно будет способствовать утверждению режима законности и развитию теоретических положений Концепции правового обеспечения местного самоуправления в России.

Широкое распространение в постсоветской России получают так называемые «модельные» нормативные акты, которые устанавливают общие принципы (образцы) регулируемых отношений, служат определенным эталоном для субъектов правоотношений с целью создания единообразного варианта правового регулирования. Модельные нормативные акты также называют «рамочными», поскольку законодатель предлагает субъектам действовать на свое усмотрение, но в определенных законом рамках. Характерной особенностью, отличающей модельные акты от обыкновенных является то, что они содержат не обязывающие или запрещающие нормы права, а нормы рекомендательного характера, т. е. законодатель создавая такие документы предполагает, что участники правоотношений будут использовать такую форму реализации права, как следование модельным нормам.

Модельные нормативные акты, как и обычные, делятся на законы и подзаконные акты. При этом, модельные законы можно подразделить на внутрифедеральные (например, модельный закон «О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» и межгосударственные акты. Последние часто используются в странах СНГ (закон «О государственной статистике» и т. п.). Такие акты принимаются для сближения национальных законодательств стран Содружества, уже имеющих сходные признаки, общие традиции и схожую практику применения, т. е. государств, входящих в одну правовую семью. Модельные акты предоставляют законодателям различных стран широкий простор для маневрирования, для выбора более благоприятного правового режима, поскольку отдельные главы и статьи рекомендательных норм нормодателем могут быть не взяты на вооружение, изменены или использованы частично. При этом формы законодательных модельных актов законов могут быть различны. В основном законодатели останавливают свой выбор на законах и кодексах. Кодексы, как и другие систематизированные нормативные документы, регламентируют определенную сферу общественных отношений более подробно, чем другие нормативные акты, поскольку содержат наряду с материальными нормами большой объем процессуальных норм права.

В условиях развития демократических отношений в нормотворческой практике федеральных органов исполнительной власти также часто стали использоваться модельные подзаконные акты. Так, например, В.В. Черников, отмечал, что структурно (в зависимости от юридической силы) нормативно-правовые акты органов внутренних дел можно условно подразделить на строго обязательные и модельные (примерные, типовые)⁷⁶. Примером ведомственного модельного акта является Типовое положение об управлении (отделе) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД, утвержденное приказом МВД РФ от 2 сентября 2005 г. № 716⁷⁷. Широкое распространение получают и такие формы ведомственных модельных актов, как типовые инструкции.

Органы местного самоуправления (как законодательные и исполнительные органы власти городов, районов и т.п.), также как и региональные органы власти, принимают модельные нормативные акты. Как правило, данными актами, закрепляются типовые положения, адресованные определенным органам местного самоуправления. Эти положения содержат в основном нормы рекомендательного характера. Примером может служить Решение Барнаульской городской Думы от 24.10.2002 г. 3 271 «Об утверждении новой редакции Положения о районе в городе Барнауле…»⁷⁸.

В последнее время широкое распространение в странах романо-германской правовой семьи получает такой источник (форма) права, как нормативный договор. Относительно данной формы закрепления норм права среди отечественных юристов нет единства. Одни авторы считают, что нормативный договор – это особый вид нормативного акта, аргументируя это тем, что совместные ведомственные нормативные приказы, подписанные двумя федеральными министрами практически ни чем не отличаются от двухсторонних договоров. Другие авторы видят в договоре самостоятельный источник права. Так или иначе, под нормативным договором следует понимать соглашение двух или более субъектов (сторон), устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы права, в пределах полномочий договаривающихся сторон. Нормативные договоры подразделяются на: внутригосударственные и международные. В странах с федеративной формой государственного устройства нередко заключаются договоры между федерацией и ее субъектами. Согласно ст. 11 ч. 3 Конституции Российской Федерации, «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Дата добавления: 2014-12-16