Административно-правовые нормы 1 страница

Место административного права в правовой системе Республики Беларусь

В правовой системе Республики Беларусь административное право занимает одно из ведущих мест. Оно не только самостоятельная отрасль, но по своему характеру и фундаментальное 'право.

Как часть правовой системы административное право тесно взаимосвязано с другими отраслями права, имеет общие с ними и свои специфические черты. Административное право для ряда отраслей или отдельных институтов является основой, фундаментом их функционирования, в первую очередь, для финансового, трудового, природоохранного.

Своеобразие административного права определяется широкой сферой регулируемых им управленческих общественных отношений. По этой причине очень трудно четко указать его рамки действия.

Особенно тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Конституционное право является ведущей отраслью права Республики Беларусь. Оно охватывает общественные отношения в области охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством) и в области устройства государства и государственной власти (властеотношения). Отношения между человеком и государством регулируются не только конституционным правом, но и некоторыми другими отраслями права, в первую очередь административным правом. Однако конституционное право содержит нормы основополагающего характера (см. ст.ст. 34—37, 39, 40 Конституции Республики Беларусь и др.). Административное право, руководствуясь названными отправными положениями, детализирует к конкретизирует их, определяет механизм реализации этих прав и свобод.

Конституционное право закрепляет общие принципы организации и деятельности для всех государственных органов, их место в системе государства и взаимоотношения. Административное право, руководствуясь этими принципами, детализирует их применительно к государственно-управленческим системам, устанавливает компетенцию различных звеньев управленческой системы, административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты, определяет формы и методы управленческой деятельности.

Близка связь административного права с финансовым правом. Финансовое право регулирует общественные отношения, складывающиеся в ходе финансовой деятельности государства. Это, в первую очередь, отношения, которые возникают в процессе образования (мобилизации), распределения и использования денежных средств (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления. Такая деятельность включает в себя и управленческую деятельность. Поэтому административное право регулирует управленческие отношения в области финансов. Организация, полномочия и деятельность финансово-кредитных органов регулируются нормами административного права так же, как и любых других управленческих органов.

Административно-правовые средства превалируют и в установлении налогов, обеспечении налогопоступлений, правовой защите налоговых отношений. Таким образом, административное право регулирует управленческие отношения в области финансов, а не сами финансово-кредитные отношения.

Административное право тесно соприкасается с трудовым правом. Основным предметом последнего являются трудовые отношения, которые возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, свидетельствующих о юридическом оформлении на работу (см. ст.ст. 2, 4, 25 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее — ТК). Этому, конечно, предшествует заключение трудового договора (соглашения), в том числе и контракта об условиях будущей работы. Издание правового акта требуется и в случаях применения дисциплинарных взысканий (ч. 4 ст. 199 ТК), реализации права на отпуск (ст. 152 ТК), при выходе на пенсию, при поощрении, направлении в командировку и т.д. Нормами административного права регламентируются полномочия администрации в названных областях, а также процесс руководства ею производством и деятельностью государственных служащих, ибо это представляет собой проявление управленческих полномочий. Наиболее тесно взаимодействуют нормы административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений (см. ст. 5 ТК). Административное право определяет полномочия служащих, их ответственность, проведение конкурсов и аттестаций, присвоение классных чинов, классов, рангов и т.д. В государственно-служебных отношениях нормы административного и трудового права часто настолько тесно взаимосвязаны, что не всегда между ними можно провести грань.

В целях надлежащей организации трудовых отношений осуществляется государственный контроль и надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности и т.д. (см. ст. 39 ТК). Правовой статус субъектов, призванных осуществлять эту деятельность, регламентируется нормами административного права, так как они являются частью государственной управленческой системы.

Административное право также тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли права нередко регулируют сходные общественные отношения. В первую очередь к ним относятся имущественные отношения. Имущественные отношения являются основными в сфере гражданского права. Об этом свидетельствует статья 1 нового Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК), в которой подчеркивается, что гражданское законодательство регулирует главным образом имущественные отношения. В то же время Гражданский кодекс Республики Беларусь признает наличие имущественных отношений, регулируемых административным правом. Так, в пункте 4 статьи 1 ГК записано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется. Следовательно, можно утверждать, что управленческая деятельность может быть связанной с имуществом. Так, в Законе о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах, а также в нормативных актах, определяющих правовой статус иных государственных органов, содержится немало административных норм, предоставляющих Совету Министров, министерствам, государственным комитетам, комитетам и другим государственным органам управления полномочия по распоряжению имуществом в пределах подведомственных им сфер (отраслей). Пункт 2 статьи 7 ГК регламентирует возникновение гражданских прав и обязанностей из актов органов государственного управления, местного управления и самоуправления. Пункт 1 статьи 3 того же нормативного документа закрепляет, что Правительство Республики Беларусь, министерства, иные республиканские органы государственного управления, местные органы управления и самоуправления могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права. Новый Гражданский кодекс Республики Беларусь утверждает также, что гражданские права в предусмотренных законодательством случаях могут защищаться в административном порядке (п. 3 ст. 10). Тесное взаимодействие норм гражданского и административного права видно из статьи 47 ГК, регламентирующей вопросы государственной регистрации юридических лиц, из статьи 103, закрепляющей организацию управления акционерным обществом и т.д.

Итак, имущественные отношения могут являться предметом регулирования как гражданского, так и административного права. Однако для гражданско-правового регулирования характерно юридическое равенство сторон. Иначе говоря, гражданское право регулирует такие имущественные отношения, в которых стороны равноправны. При указанных отношениях широко применяются договоры.

Административно-правовой метод применяется при отсутствии равенства сторон общественных отношений. Здесь воля одной стороны чаще всего господствует над волей другой. В административно-правовых отношениях одна сторона, как правило, наделена государственно-властными полномочиями по отношению к другой. По этой причине первая сторона имеет возможность принимать акты управленческого характера, осуществлять контроль за деятельностью другой, и даже, в предусмотренных законодательством случаях, применять к ней меры принуждения.

4.1. Понятие административно-правовой нормы

Административное право состоит из правовых норм. Правовая норма представляет собой первичную «ячейку» административного права, поэтому она обладает всеми основными признаками, присущими в целом административному праву. В то же время административно-правовая норма имеет свои специфические черты.

Анализ административно-правовых норм позволяет в наибольшей мере раскрыть сущность и социальное назначение административного права, специфику правового регулирования управленческих общественных отношений, а также определить ее место в правовой системе Республики Беларусь.

Норма административного права — это правило, мера поведения субъектов управления. Она устанавливается государством (его органами), выражает его волю (их волю) и обязательна к исполнению. Конечно, в ней заложено и своего рода предостережение, что в случае ненадлежащего поведения могут быть применены меры государственного воздействия. Однако категорично утверждать об обязательном применении такого воздействия будет не совсем точным и правильным. Предназначенность нормы для исполнения не означает, что в системе управления в случае неисполнения веления, выраженного в ней, непременно и всегда наступает государственное воздействие. Существуют правовые нормы, определяющие лишь целесообразность, возможность соответствующего поведения субъекта. Если же он не прислушается к таким пожеланиям, то может претерпеть без вмешательства государства соответствующие лишения, нежелательные для себя последствия.

Некоторые ученые полагают, что норма права — это не просто констатация факта или отражение действительности, не рекомендация, пожелание либо призыв, а государственное повеление, имеющее категоричный характер, предписание. Подобные утверждения не в полной мере соответствуют действительности. В нормах административного права выражается государственная власть, но не всегда в повелительной форме, в форме приказов, тем более — имеющих категоричный характер. В управленческих правовых нормах могут закрепляться давно сложившиеся управленческие отношения, даваться рекомендации и высказываться пожелания, т.е. может обусловливаться позиция управленца, как желательно поступить управляемым. В таких случаях управляемые (адресаты) лишь нацеливаются на соответствующие действия, они могут с пожеланиями согласиться, а могут поступить по-иному. Им предоставляется такая возможность. Поэтому государственно-властное веление, выраженное в норме административного права, не всегда может иметь форму приказа, предписания. В этом видится особенность административно-правовых норм и регулируемого ими государственного управления. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 4 ноября 1998 г. «О создании в республике стабилизационных фондов продовольственных товаров» предлагается Национальному банку и другим банкам оказывать кредитную поддержку субъектам хозяйствования; в «Правилах обмена жилых помещений государственного жилищного форда Республики Беларусь» установлено: «В городе с районным делением оформление обмена жилыми помещениями, что находятся в пределах одного района, может быть возложено на районные в городе исполнительные и распорядительные органы».

Административно-правовые нормы предназначаются не для какого-либо конкретного случая или обстоятельства, а для совокупности, группы вида, т.е. для однородных управленческих общественных отношений. Они представляют обезличенные веления, абстрактные общие правила, относящиеся ко многим субъектам, не имеющие персонального назначения, конкретных адресатов, а распространяющие свое действие на любых лиц, которые вступают или могут вступать в отношения на их основе. Для примера можно привести норму, содержащуюся в части 3 статьи 4 Закона от 7 июля 1998 г. № 178-3 (в ред. 16 июня 2000 г.) «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», которой предоставляется право Совету Министров Республики Беларусь регулировать деятельность всех отраслей экономики Республики Беларусь, но не только ныне действующим составом, а и в любом ином его составе3.

Административно-правовые нормы рассчитаны на более или менее длительное или постоянное бытие и применяются тогда, когда появляются обстоятельства, предусмотренные ими, и не теряют силу после кратного применения. Так, нормы Особенной части Кодекса об административных правонарушениях Республики Беларусь применяются как к уже совершенным административным правонарушениям, так и к возможным в будущем подобным деяниям.

Нормами административного права регулируются управленческие общественные отношения, т.е. такие отношения, которые возникают в процессе осуществления государственного управления. Регулятивность выражается в упорядочении, налаживании управленческих общественных отношений, в придании им определенности, цельности, в установлении правил (норм), которыми следует руководствоваться всем их адресатам.

Характерным отличительным свойством административно-правовых норм является и то, «...что во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Так, ими обеспечивается урегулированность определенной части финансовых, земельных, налоговых, трудовых, природоохранных и иных отношений (например, определение порядка взимания налогов, государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного законодательства, установление основных организационных начал предпринимательской деятельности и т.п.). С их, помощью осуществляется и защита норм названных отраслей права».

Существенной специфической чертой норм административного права является также и то, что они имеют свои средства обеспечения, охраны от возможного невыполнения или ненадлежащего выполнения их повелений. Существуют многочисленные меры административного принуждения, в том числе и административной ответственности. Кроме того, сюда относятся и меры дисциплинарной ответственности. Конечно, указанные меры защищают от посягательств и нормы некоторых иных отраслей права. Однако основное их предназначение — защита норм административного права. Таким преимуществом пользуются немногие отрасли права Республики Беларусь.

Немаловажная особенность норм административного права состоит и в том, что они нередко возникают в результате правотворческой деятельности органов государственного управления. Действующим законодательством за соответствующими органами государственного управления закреплено право на установление правовых норм. Так, в Законе «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах» неоднократно подчеркивается возможность Совета Министров, а также республиканских органов государственного управления осуществлять административное нормотворчество (см., например, абз. 3, 12, 13, 17, 26 ст. 4, абз. 7, 8, 10 ст. 6, абз. 3-5, 12 ст. 12, абз. 1 ст. 13, абз. 6 ст. 15 названного Закона; а также п. 6 ст. 9 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь). Понятно, что нормотворческая деятельность является не главной, не основной для органов государственного управления. Между тем и она как регулятор управленческих общественных отношений является одной из немаловажных юридических форм правоприменения, т.е. исполнения законов. Нормы административного права подзаконны, вторичны по отношению к законодательным нормам.

Нормы административного права имеют широкий масштаб своего воздействия, роль их многообразна. В первую очередь они направлены на регулирование организации деятельности органов государственного управления, государственной службы, государственных предприятий, организаций и учреждений. В то же время административно-правовые нормы распространяют свое действие и на иные субъекты, находящиеся в сфере государственного управления — на граждан и негосударственные организации.

Итак, административно-правовая норма — это установленное компетентными государственными органами правило поведения субъектов в сфере государственного управления.

Административно-правовую норму не следует отождествлять с содержанием статьи, параграфа или их абзаца. В ряде случаев структурные элементы нормы могут находиться в различных статьях или иных частях правового акта. Не всегда все части нормы четко формулируются (это касается в первую очередь гипотезы), так как они очевидны для понимания и логически вытекают из других частей того же правового акта или иных актов. Правоприменителям в таких случаях требуется знание всего комплекса норм, тесно связанных между собой статей.

Некоторые ученые полагают, что необходимо отличать норму административного права от конкретных предписаний нормативных актов, тоже обязательных к исполнению, разумеется, если норму рассматривать в составе гипотезы, диспозиции и санкции. В ином случае конкретное предписание может выражаться в диспозиции, т.е. являться самостоятельным правилом. Более того, конкретность предписания подчеркивает понятную всем определенность. Неконкретных правил не должно быть, ибо они будут неисполнимыми. Если же предписание адресовано к конкретным субъектам, например к системе органов, персонально к какому-либо одному органу или к нескольким органам (организациям), но не лично их (его) руководителям(лю) с указанием фамилии, имени и отчества, то это не лишает предписание возможности быть нормой. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 10 января 2002 г. № 30 «О выделении бюджетного займа Коммунальному сельскохозяйственному предприятию «Припять» Мозырского района и выпуске Министерством финансов государственных ценных бумаг» частью 2 пункта 1.2 предписывается Министерству финансов заключить с Мозырским райисполкомом и Коммунальным сельскохозяйственным унитарным предприятием «Припять» Мозырского района договор о порядке выдачи и погашения указанного займа, а в целях изыскания подобных средств — Министерству финансов осуществить выпуск государственных ценных бумаг. Здесь речь идет о виде органа. По этой причине такие предписания являются нормами права. В то же время нельзя считать нормой права такое предписание, которое находится в части 4 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 15 января 2002 г. № 39 «О проведении переговоров по проекту Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Большой Социалистической Народной Ливийской Джамахирии о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных вопросах»: «Уполномочить Председателя государственного таможенного комитета Шпилевского Александра Францевича на проведение переговоров по проекту данного Соглашения, разрешить в случае необходимости вносить в него изменения и дополнения, которые не имеют принципиального характера».

Можно сказать, что гипотеза и санкция также являются правилами. Они могут нарушаться, не соблюдаться, но не теми субъектами, которым адресованы диспозиции, а правоприменителями. Гипотеза и санкция как бы обслуживают диспозицию, предназначены для нее и не могут без нее существовать. Диспозиция может быть и без гипотезы или санкции.

4.2. Структура административно-правовой нормы

Административно-правовые нормы, как и нормы любых других отраслей права, имеют структуру. Они состоят из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза (греч. hipotesis — основание, предположение) — это часть нормы, указывающая на условия, при наличии которых следует руководствоваться данной нормой, исполнять и применять ее.

Главной частью нормы является диспозиция, определяющая само правило, модель поведения. Это, по существу, предписания, запреты, дозволения, рекомендации. Диспозиция формулирует права и обязанности участников общественных отношений, что они могут или должны делать. Без нее не может быть нормы как таковой. В то же время без гипотезы или санкции норма может существовать. По мнению некоторых ученых, гипотеза отсутствует в нормах правоохранительного характера, но наличествует в нормах положительного регулирования. Последние составляют большую часть норм административного права. С помощью их осуществляется регламентация деятельности аппарата управления. Однако и здесь гипотеза не всегда выражается достаточно четко.

Санкция имеет место в правоохранительных нормах и отсутствует в нормах положительного регулирования. Присутствие санкции в последних не целесообразно, не обосновано, в них просто нет необходимости, ибо здесь отношения строятся между вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими структурами (работниками).

В правоохранительных нормах санкции выражаются в виде мер административной или дисциплинарной ответственности, мер административно-предупредительного, пресекательного или восстановительного характера.

Следовательно, в преобладающей части норм административного права имеется не три части, а две: гипотеза и диспозиция или диспозиция и санкция.

4.3. Виды административно-правовых норм

Нормы административного права различны как по своей направленности, так и по содержанию. Поэтому их возможно классифицировать по нескольким критериям:

1) по целевому назначению;

2) по методу воздействия;

3) по юридической силе;

4) по адресатам;

5) по содержанию;

6) по действию в пространстве и во времени.

A. По целевому назначению нормы административного права можно разделить на нормы положительного регулирования и

правоохранительные.

Нормами положительного регулирования являются те, которые определяют статус органов государственного управления, государственных служащих и т.п. Они направлены на регулирование правомерного поведения, формулируют положительные веления, т.е. устанавливают определенные права и обязанности и не содержат санкций. Санкция наличествует у правоохранительных норм. В этой связи следует особо подчеркнуть, что административно-правовыми санкциями (мерами принуждения, в том числе и ответственности) обеспечивается соблюдение надлежащего исполнения правил, относящихся не только к административному праву, но и к некоторым другим отраслям права. По этой причине одна часть правовой нормы (гипотеза и диспозиция или только диспозиция) может входить, например, в состав норм финансового права, а санкция — быть административно-правовой. Подобные нормы следует рассматривать как двойственные: финансово-административные, трудового и административного права и т.д.

Б. По методу воздействия различают нормы:

1) обязывающие;

2) запрещающие;

3) уполномачивающие;

4) рекомендательные;

5) дефинитивные.

Некоторые ученые сюда относят и так называемые поощрительные (стимулирующие) нормы.

B. По юридической силе нормы делятся на:

1) конституционные;

2) нормы президентских правовых актов;

3) нормы законов;

4) нормы органов государственного управления. Последние также имеют свою иерархию (нормы Совета Министров, республиканских органов государственного управления, местных органов государственного управления).

Г. По адресатам нормы классифицируют следующим образом:

1) регулирующие правовой статус государственных организаций;

2) регулирующие правовой статус работников государственных организаций;

3) определяющие правовой статус органов местного управления;

4) определяющие правовой статус граждан в сфере управления.

По адресатам нормы можно также разделить на общие, относящиеся ко всем гражданам или ко всем органам (организациям), должностным лицам (юридическим лицам), и специальные, касающиеся четко ограниченного круга адресатов, например, военнослужащих, работников милиции, органов здравоохранения, или конкретного субъекта права, какого-либо местного исполнительного комитета.

Д. По содержанию нормы делятся на материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы закрепляют права и обязанности, ответственность конкретных участников управленческих общественных отношений. В этих нормах находит отражение правовой статус, структура и компетенция названных субъектов. Некоторые ученые полагают, что материальные нормы определяют и деятельность органов государственного управления, контроль за ними. Такой подход расширяет регулятивные масштабы материальных норм и свидетельствует о том, что они не только статичны, т.е. определяют статику, но и динамичны, т.е. определяют динамику функционирования органов государственного управления, и в этой связи делят материальные нормы на две соответствующие части.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют порядок (процедуру) реализации норм материального права. Они производны от материальных норм и действительно определяют динамику деятельности органов государственного управления, порядок практической реализации прав, обязанностей и ответственности, установленных для участников управленческих отношений материальными нормами. Материальные нормы указывают, что следует делать субъектам управленческих отношений для реального осуществления своих прав и обязанностей. Процессуальные нормы указывают, каким образом, в каком порядке реализуются названные права, обязанности и ответственность. Между тем, на практике нередко возникают затруднения в разграничении материальных и процессуальных норм. Объясняется это тем, что статика и динамика управленческой деятельности неразделимы.

Ж. По действию в пространстве различают нормы:

1) общего действия (республиканского);

2) местного действия;

3) межтерриториального (территориального) масштаба действия.

Нормы общего действия распространяются на всю территорию республики. Это нормы, содержащиеся в законодательных актах, актах Президента Республики Беларусь, Совета Министров, республиканских органов государственного управления и иных органов республиканского значения (например, государственных организаций, подчиненных Совету Министров). Они могут быть общего, надведомственного и ведомственного характера.

Нормы местного действия распространяют свою силу на определенную административно-территориальную единицу или действуют в пределах одного учреждения, организации. Например, нормы, находящиеся в актах местных Советов депутатов, местных исполнительных комитетов действуют в пределах соответствующей территории: сельсовета, района, города, области. Нормы, принятые Минским городским Советом депутатов или Минским исполнительным комитетом, не имеют юридической силы на территории Минской области, а действуют только на территории г. Минска. Нормы, установленные директором завода, руководителем вуза, действуют только в пределах завода, вуза.

Нормы межтерриториалъного (территориального) масштаба действия — это такие правила, которые распространяют свое влияние на соответствующую территорию независимо от административно-территориальных единиц или на две или более области, города, района, поселка, сельсовета. Например, установление карантина, определенных запретов, ограничений (иных правил) в связи со стихийными бедствиями или при иных чрезвычайных - ситуациях.

3. По действию во времени нормы делятся на нормы постоянного и нормы временного действия. Административно-правовые нормы постоянного действия — это правила, не ограниченные какими-либо сроками проявления. Они действуют до их официального изменения либо отмены. По общему правилу нормы не ограничены определенными сроками действия.

Нормы временного действия непродолжительны, не постоянного действия. Например, нормы временных декретов Президента Республики Беларусь действуют до рассмотрения Национальным собранием. Если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат), то сохраняют свою силу и обретают постоянный характер (ч. III ст. 101 Конституции Республики Беларусь). Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 января 2002г. №41 «Об утверждении квот на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий в 2002 году»2 утверждены названные квоты на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий лишь на 2002 год.

Конечно, для того чтобы определить время действия нормы, необходимо знать, когда она вступает в действие и когда ее действие прекращается. Для ответа на первый вопрос следует знать дату вступления нормы в силу, на второй — период ее действия со времени вступления в силу.

По общему правилу акты, а следовательно, и нормы, содержащиеся в них, вступают в силу через 10 дней после официального опубликования (см. ч. 5 ст. 104 Конституции Республики Беларусь, ст. 12 Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь). В самом акте может быть установлен и иной срок, оговорено разное время начала действия тех или иных норм. Так, Указ Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001г. №645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь» вступил в действие со дня его подписания (об этом записано в п. 4). Закон Республики Беларусь «О прожиточном минимуме в Республике Беларусь» подписан Президентом 6 января 1999 г., а вступил в действие с 1 января 1999 г. (ст. 9). Указ Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений» вступил в действие со дня его опубликования.

В Декрете Президента Республики Беларусь от 24 августа 1999 г. «О некоторых мерах по совершенствованию порядка выезда из Республики Беларусь»4 записано, что Декрет и находящиеся в нем нормы вступают в силу со дня его опубликования, а пункт 1 вступает в силу лишь спустя месяц после опубликования Декрета.

Дата добавления: 2014-12-16