Тема 20. Муниципальные выборы 1 страница

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ

1. Местное самоуправление как элемент государственного устройства. Понятие местного самоуправления вошло в современный политический и юридический лексикон нашей страны относительно недавно — в конце 1990 года, когда был принят союзный Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Широко этот термин стал использоваться с принятием в июне 1991 года российского Закона "О местном самоуправлении в РСФСР". Представляется целесообразным открыть изучение, темы муниципальных выборов с рассмотрения понятия "местное самоуправление".

Наличие местного самоуправления в государстве подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы. При этом муниципальные интересы рассматриваются как имеющие самостоятельное значение интересы, не являющиеся частным случаем проявления государственных интересов, а указанная самостоятельность находится под защитой государства.

Местное самоуправление — один из важнейших элементов государственного устройства России, поэтому положение о гарантированности местного самоуправления изложено в главе 1 "Основы конституционного строя" Конституции Российской Федерации. Перечень вопросов, подлежащих решению через местное самоуправление ("вопросов местного значения" в соответствии с терминологией, используемой в ст. 130 и 132 Конституции), дан в статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении)1, где вопросы местного значения квалифицируются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Нормы Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий по решению вопросов местного значения, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти являются принципиально новыми для России, но эти правовые нормы нельзя рассматривать отдельно от иных конституционных норм. Решение вопроса об организации в стране системы публичной власти является одним из концептуальных отличий действующего сегодня основного закона России от конституций советских времен.

Термин "публичная власть" в данном случае употребляется в соответствии с его использованием Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". В соответствии с названными постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации понятие "публичная власть" обобщает понятия "государственная власть" и "местное самоуправление".

В советские времена признавалась лишь государственная власть и осуществлялась она согласно советским конституциям через иерархически структурированную систему, пронизывающую всю страну от Съезда народных депутатов СССР и сессии Верховного Совета СССР до сельского Совета. При этом Съезд обладал в стране "всей полнотой власти", а все органы публичной власти ниже уровня Российской Федерации, за исключением высших органов власти автономных республик (АССР), именовались "местные органы государственной власти". В тот период органов местного самоуправления не существовало, а термин "местный" в отношении властных структур означал лишь, что они являлись относительно менее значимыми.

Ныне действующей Конституцией Российской Федерации установлено, что властные структуры в стране разделены на три уровня: два уровня государственной власти (федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации) и местное самоуправление. При этом органа, обладающего всей полнотой власти в государстве, не предусмотрено, а в отношении каждого из названных уровней определены вопросы, в пределах решения которых соответствующие органы власти самостоятельны. Кроме того, статьей 10 Конституции Российской Федерации закреплен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, то есть установлена самостоятельность государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Местное самоуправление является уровнем власти, максимально приближенным к населению. Такое отношение к местному самоуправлению зафиксировано также в Европейской хартии местного самоуправления, к которой присоединилась и Россия. Тем самым ее нормы в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются частью российской правовой системы.

Местное самоуправление обеспечивает защиту совместных интересов граждан, основанных на проживании в поселении, иной обособленной территории (в муниципальном образовании), на необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия.

Наличие в Конституции Российской Федерации значительного числа норм, излагающих государственные гарантии существования местного самоуправления, свидетельствует о конституционно обусловленном отношении к местному самоуправлению как к институту, имеющему важнейшее значение с государственной точки зрения, что позволяет утверждать, что формула статьи 32 Конституции Российской Федерации о праве граждан "участвовать в управлении делами государства... через своих представителей" не ограничивается гарантией иметь своих представителей в органах государственной власти, а распространяется на все органы власти народа.

Законодательно предусмотренное отношение органов государственной власти к местному самоуправлению как к элементу государственного устройства служит основанием установления гарантий осуществления местного самоуправления со стороны государства. Одной из форм этих гарантий является обеспечение исполнения решений, принятых в пределах компетенции местного самоуправления, путем использования механизмов государственного принуждения, в частности, через системы прокуратуры и судебной власти, что принципиально важно и при организации муниципальных выборов.

Предвыборная агитация в органы власти — это всегда политическая борьба, борьба политических сил за наделение своих представителей полномочиями на осуществление публичной власти. Муниципальные выборы в этом смысле не являются исключением.

Вместе с тем борьба за мандаты выборных лиц муниципальной власти имеет и определенные особенности. Обусловлены они двумя аспектами: во-первых, спецификой вопросов, подлежащих решению через органы местного самоуправления, а во-вторых, размерами муниципальных образований.

Исходя из норм Федерального закона о местном самоуправлении, местное самоуправление является деятельностью по решению вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В числе таких вопросов в статье 6 названного Федерального закона, к примеру, перечислены следующие:

комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

охрана общественного порядка;

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо- и водоснабжения и канализации;

организация снабжения населения топливом;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация транспортного обслуживания населения;

создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

Решение вопросов, входящих в этот далеко не полный перечень, требует принятия конкретных решений, а не общеполитических деклараций. У муниципальных политиков нет возможности свалить вину за плохое решение муниципальных проблем на иной уровень власти, поскольку местное самоуправление — это власть, максимально приближенная к населению.

Не случайно при проведении муниципальных выборов выдвижение кандидатов от политических движений относительно слабо распространено. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, при выборах в представительные органы местного самоуправления текущего созыва (1996—1998 гг.) в 24 субъектах Российской Федерации не было избрано ни одного кандидата, выдвинутого от партий и общественных движений, еще в 37 — число депутатов, выдвинутых таким образом, не превышало 10 процентов от числа депутатских мандатов, а более.20 процентов муниципальных депутатов избрано после выдвижения от партий и общественных движений лишь в Краснодарском крае (298 из 1010) и Кемеровской области (430 из 546). Что касается выборных должностных лиц местного самоуправления, избираемых населением непосредственно, — в 59 субъектах Федерации не было избрано ни одного кандидата, выдвинутого от партий и общественных движений, еще в 21 — число выборных должностных лиц, выдвинутых указанным образом, было в пределах 10 процентов от числа мандатов, а за 20-процентный рубеж данного показателя вышла лишь Кемеровская область (10 из 31)1.

Вместе с тем избрание на муниципальную должность может стать началом государственной политической карьеры. Примеров тому немало. Среди нынешних глав субъектов Федерации, ответственных работников Правительства России, иных федеральных и региональных органов государственной власти немало людей, пришедших на эти посты с должностей выборных лиц местного самоуправления. Такая перспектива безусловно накладывает свой отпечаток на борьбу за муниципальные мандаты, в особенности за должности мэров крупных городов.

В крупных муниципальных образованиях — городах, районах — формы предвыборной борьбы воспроизводят борьбу за государственные мандаты. В малых, то есть с относительно немногочисленным населением, компактно расположенных муниципальных образованиях имеется определенная специфика политической предвыборной борьбы. В первую очередь она обусловлена тем, что в таких муниципальных образованиях "все знают все обо всех". В таких условиях значительно снижается роль агитации через средства массовой информации и повышается роль индивидуальной подворной работы с избирателями. В борьбе за мандаты в таких муниципальных образованиях значительно возрастает значение родственных связей, фактор места работы кандидата и членов его семьи.

2. Определение понятия "муниципальные выборы". Определение понятия "муниципальные выборы" в действующем федеральном законодательстве отсутствует. Этот термин был введен в юридическую практику Федеральным законом о местном самоуправлении. В этом Федеральном законе данное понятие не определено, однако из его контекста можно сделать вывод, что под муниципальными выборами понимаются выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Но это не более чем перечень муниципальных выборов, которые могут проводиться в Российской Федерации. Хотя определение термина через перечень подпадающих под него частных случаев и практикуется в нынешнем российском законодательстве1, для понимания сути муниципальных выборов следует попытаться раскрыть этот термин не путем перечисления частных случаев, а охарактеризовав их сущность.

Представляется, что ключевым для понимания сущности выборов (и не только муниципальных) является их цель. А она, исходя из статьи 32 Конституции Российской Федерации, такова — определение представителей населения, через которых граждане Российской Федерации реализуют (наряду с формами непосредственного волеизъявления) свое право участвовать в. управлении делами государства, свои полномочия на осуществление власти народа в государстве.

Важнейшей характеристикой этой формы волеизъявления граждан является ее периодичность. Это следует из ограничения Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение референдума граждан Российской Федерации" (далее — Федеральный закон об основных гарантиях) предельного срока полномочий легислатуры 5 годами. На принципиальную важность названной характеристики указывается и в преамбуле названного Федерального закона, где сказано: "Демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти". О праве граждан участвовать в периодических выборах говорится и в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации1.

Проведение выборов предполагает осуществление гражданами Российской Федерации, органами государственной власти, органами местного самоуправления, избирательными и иными общественными объединениями, избирательными комиссиями определенных предусмотренных законодательством действий (избирательных действий) по организации выборов, в частности по формированию комплекса избирательных комиссий, составлению списков избирателей, нарезке избирательных округов, выдвижению и регистрации кандидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию и подведению его итогов2. В Федеральном законе об основных гарантиях установлены и определенные требования к избирательным действиям. Перечень избирательных действий и требований к ним регламентирован в значительной мере названным Федеральным законом. Следует особо отметить некоторые из них.

Согласно пункту 3 статьи 10 Федерального закона об основных гарантиях решение о назначении выборов подлежит опубликованию не ранее чем за 120 дней, но не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Таким образом, федеральный законодатель определил, что длительность процедуры выборов не может быть менее 90 дней. Исключение в отношении данной нормы сделано лишь в отношении повторных выборов.

Голосование при проведении выборов должно в обязательном порядке быть всеобщим равным прямым тайным (ст. 4, 5, 6, 7 названного Федерального закона). Эти требования воспроизведены и в статье 23 Федерального закона о местном самоуправлении.

В связи с изложенным представляется возможным дать следующее определение понятия "муниципальные выборы".

Муниципальные выборы — форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, и имеющего целью определение представителей населения соответствующего муниципального образования, которые в индивидуальном порядке или в составе коллегиального органа власти решают от имени населения вопросы местного значения, а также иным образом осуществляют местное самоуправление.

Говоря о вариантах определения муниципальных выборов путем перечисления, следует указать, что в настоящее время встречаются следующие значения использования термина "муниципальные выборы":

выборы представительных органов местного самоуправления;

выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления;

выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Представляется, что термин "муниципальные выборы" в наибольшей мере соответствует последнему, наиболее широкому из изложенных вариантов.

3. Нормативно-правовая база муниципальных выборов. Нормативно-правовая база муниципальных выборов в Российской Федерации включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации (региональное1 законодательство) и нормативные правовые акты муниципальных образований.

Наличие указанных трех уровней правового регулирования следует из анализа норм Конституции Российской Федерации. Конституцией же осуществлено в наиболее общем виде разграничение компетенции между уровнями правового регулирования по вопросу муниципальных выборов. Этот вывод вытекает из следующих конституционных норм, согласно которым:

местное самоуправление осуществляется путем выборов и через выборные органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

местное самоуправление признается и гарантируется государством (ст. 12, 133);

к ведению Российской Федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина и установление основ федеральной политики в области государственного развития Российской Федерации (п. "в" и "е" ст. 71);

ограничение прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации (ч. 3 ст. 55);

установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б" и "н" ч. 1 ст. 72);

защита прав и свобод человека и гражданина относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72);

местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12, 130, 131, 132).

Регулирование вопросов разграничения компетенции по вопросам муниципальных выборов между уровнями власти получило свое развитие в федеральных законах о местном самоуправлении и об основных гарантиях.

Анализ федерального законодательства показывает следующее.

На уровне Российской Федерации:

устанавливается наличие прав граждан участвовать в муниципальных выборах;

устанавливаются федеральные государственные гарантии осуществления местного самоуправления путем выборов;

устанавливаются ограничения прав граждан на участие в муниципальных выборах.

На уровне субъектов Российской Федерации:

определяется порядок проведения муниципальных выборов;

устанавливаются региональные (дополнительные сверх федеральных) гарантии осуществления местного самоуправления путем выборов;

устанавливаются дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста.

На муниципальном уровне:

определяется структура органов местного самоуправления;

устанавливается перечень выборных лиц, избираемых в муниципальном образовании, и сроки их полномочий;

определяется порядок назначения и устанавливается дата проведения муниципальных выборов;

определяются органы (должностные лица) местного самоуправления, принимающие участие в осуществлении избирательных действий.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о проведении муниципальных выборов в случае отсутствия надлежащей нормативно-правовой базы. Решение этого вопроса дается в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", согласно которому в условиях отсутствия соответствующих региональных законов муниципальные выборы могут быть проведены в соответствии с временным положением, принятым представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а при отсутствии представительного органа — в соответствии с Временным положением, утвержденным указанным Федеральным законом. Возможность принятия федерального закона, содержащего подобные нормы, предусмотрена пунктами 3 и 4 статьи 57 Федерального закона о местном самоуправлении.

Последний вариант решения проблемы возникает при невыполнении своих обязанностей региональным и муниципальным уровнями власти. Речь идет о федеральном вторжении, инициированном бездействием соответствующих властных структур, приведшем к нарушению прав граждан. Поэтому такой вариант назначения и проведения муниципальных выборов в полной мере соответствует требованиям Конституции Российской Федерации, установившей в статье 18, что права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

Основным правовым актом муниципального образования является его устав. Законодательство ориентируется на ситуацию, когда устав уже действует. Однако на начальном этапе становления местного самоуправления уставы имеют еще далеко не все муниципальные образования. Допустимо ли в таких условиях проведение муниципальных выборов?

В пункте 1 статьи 14 Федерального закона о местном самоуправлении сказано: "К органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований". При этом согласно подпунктам 4 и 5 пункта 1 статьи 8, пункту 1 статьи 16 и пункту 1 статьи 17 названного Федерального закона перечень органов и должностных лиц соответствующего муниципального образования подлежит изложению в уставе этого муниципального образования.

Из этого, однако, не следует, что до принятия устава муниципального образования органы местного самоуправления не могут образовываться.

Право граждан на осуществление местного самоуправления через органы местного самоуправления гарантировано Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 130). Конституция вступила в силу в полном объеме с момента ее официального опубликования, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и подлежит применению на всей территории Российской Федерации (ст. 15). В связи с чем недопустимо ставить действие конституционных норм в зависимость от наличия или отсутствия каких-либо нормативных правовых актов.

В случае если устав муниципального образования не принят, то, исходя из пункта 2 статьи 55 Федерального закона о местном самоуправлении, допустимо формирование органов местного самоуправления в соответствии с нормами ранее принятых нормативных правовых актов. При этом необходимо учитывать, что указанные акты подлежат применению лишь в части, не противоречащей названному Федеральному закону.

4. Выборные органы местного самоуправления. Одним из важнейших аспектов понимания проблем муниципальных выборов является понимание вопроса — какие органы власти при этом создаются.

Понятие выборных органов местного самоуправления. Определение конституционного термина "орган местного самоуправления" (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации) дано в Федеральном законе о местном самоуправлении (ст. 1): "органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти".

Порядок формирования этих органов исчерпывающе не регламентируется, а вопросы порядка наделения их соответствующими полномочиями в полной мере выведены за пределы определения понятия "органы местного самоуправления", что указывает на допустимость многовариантности организационных форм местного самоуправления.

Под органом власти обычно подразумевается коллегиальная структура. Однако представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возможности существования единоличных органов местного самоуправления.

Вполне ясно выразил по данному вопросу свою позицию Конституционный Суд Российской Федерации, указавший, что "должностное лицо местного самоуправления, в зависимости от круга полномочий, может выступать и в качестве органа местного самоуправления" (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 сентября 1996 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области).

С учетом приведенного определения органа местного самоуправления можно сделать заключение, что при наличии у должностного лица местного самоуправления полномочий на решение вопросов местного значения в отношении его подлежат применению нормы законодательства, относящиеся к органам местного самоуправления. Что касается выборных должностных лиц местного самоуправления, то согласно определению, данному в Федеральном законе о местном самоуправлении, таковыми являются должностные лица, наделенные согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Изложенное позволяет утверждать, что выборные лица местного самоуправления являются органами местного самоуправления.

Исходя из того, что существование единоличных органов местного самоуправления допустимо, можно сделать важный вывод: нормы, регламентирующие деятельность депутатов (членов) выборных органов местного самоуправления, в частности устанавливающие права депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и ограничения по отношению к ним, применимы и к выборным должностным лицам местного самоуправления. Естественно, речь идет лишь о нормах, из содержания которых не следует, что они регламентируют коллегиальную деятельность (вопросы кворума, частичной ротации и т. п.).

Такой подход реализован, в частности, в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в наименовании которого говорится об органах местного самоуправления, а регулируются им и вопросы выборов должностных лиц местного самоуправления.

Изложенный вывод в определенной мере реализован и в Федеральном законе об основных гарантиях, статья 2 которого содержит следующее определение: "органы местного самоуправления — представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации".

Однако, к сожалению, необходимо обратить внимание на весьма серьезные замечания к данному определению.

Во-первых, в перечне нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление местного самоуправления, не указаны уставы муниципальных образований. Необходимость включения в данный перечень муниципальных уставов следует из Федерального закона о местном самоуправлении. В соответствии с нормами Конституции Российской Федерации и определением термина "местное самоуправление", данным в указанном Федеральном законе, ключевой характеристикой этой формы народовластия является решение вопросов местного значения. А согласно определению термина "вопросы местного значения", изложенному в статье 1 указанного Федерального закона, это "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации".

Во-вторых, из приведенного определения следует, что в Федеральном законе об основных гарантиях регулируется вопрос выборов лишь представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает возможность существования и иных выборных органов местного самоуправления. Для России подобные конструкции по организации структур власти пока что непривычны. Однако на сегодня нет никаких препятствий, чтобы уставом муниципального образования было предусмотрено наличие, к примеру, специализированного контрольного органа, избираемого населением непосредственно. Подобные схемы уже давно прошли "обкатку" в ЖСК, в садоводческих товариществах, где избираются и правление, и ревизионная комиссия.

Следует отметить, что данное замечание относится лишь к коллегиальным органам. По отношению к единоличным органам местного самоуправления — выборным должностным лицам — соответствующего ограничения нет, поскольку в указанном определении говорится не только о первых лицах муниципальной власти (мэрах, главах местного самоуправления, главах муниципальных образований, главах администраций и т. д.), но и о выборных должностных лицах местного самоуправления как о родовом понятии. Возможно, тут сыграла роль довольно популярная идея избрания таких должностных лиц, как шерифов или мировых судей1. Однако так или иначе в результате получилось, что, следуя обсуждаемому определению, в случае если, к примеру, в городском уставе будет предусмотрена должность городского контролера, избираемого населением, то такие выборы должны проводиться в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях. А если в городском уставе будет предусмотрено наличие коллегиального органа местного самоуправления — городской контрольной палаты, избираемой населением, то для таких выборов этот Федеральный закон уже, строго говоря, не подлежит применению.

Перечень выборных органов местного самоуправления. Федеральным законом о местном самоуправлении (ст. 14) установлена обязательность наличия органов местного самоуправления. Как уже отмечалось, местное самоуправление предусматривает многообразие организационных форм, в связи с чем представляется актуальным вопрос о порядке определения перечня выборных органов местного самоуправления, подлежащих избранию в каждом муниципальном образовании. Для решения этого вопроса необходимо рассмотреть понятие структуры органов местного самоуправления.

Дата добавления: 2014-11-29