Тема 20. Муниципальные выборы 2 страница

Вышеуказанное понятие введено в юридическую практику Конституцией Российской Федерации, в статье 131 которой содержится следующая норма: "Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Применение этой конституционной нормы требует ответа на ряд вопросов.

Основной вопрос — каково содержание понятия "структура органов местного самоуправления"? Есть несколько вариантов ответа на этот вопрос.

Вариант А. Речь идет о внутренней структуре каждого из органов местного самоуправления, действующих в соответствующем муниципальном образовании, то есть о комитетах, комиссиях, фракциях, формируемых в представительном органе местного самоуправления, а также о структуре его аппарата; об отделах, управлениях и прочих подразделениях местной администрации и так далее.

Вариант Б. Речь идет о взаимоотношениях между органами местного самоуправления как субъектами, осуществляющими властные полномочия, отнесенные к компетенции местного самоуправления, то есть о структуре власти соответствующего муниципального образования.

Ответ на вопрос, какой из этих вариантов заложен в Конституции Российской Федерации, имеет не только абстрактно-теоретическое, но и сугубо практическое значение.

При варианте А установление перечня органов местного самоуправления, действующих в каждом конкретном муниципальном образовании, определение механизмов их взаимодействия не подлежит отнесению к вопросам местного значения. Исходя из статей 71 и 72 Конституции этот вопрос не будет также относиться ни к вопросам ведения Российской Федерации, ни к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, в соответствии с нормами статей 12 и 73 Конституции решение вышеуказанной проблемы будет относиться к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

При варианте Б вопрос установления конкретных властных структур, осуществляющих местное самоуправление в каждом муниципальном образовании, должен будет решаться на муниципальном уровне во исполнение статей 12, 130 и 132 Конституции Российской Федерации.

Чтобы решить, какой из этих вариантов правомерен, необходимо рассматривать приведенное положение статьи 132 Конституции не как обособленную правовую норму, а как составную часть целостного правового акта (Конституции), который не должен содержать внутренних противоречий.

С точки зрения наличия выборных органов местного самоуправления можно вычленить следующие наиболее распространенные виды структуры органов местного самоуправления.

1. Выборными органами местного самоуправления являются представительный орган местного самоуправления и избираемое населением непосредственно высшее должностное лицо местного самоуправления (мэр, глава администрации, глава муниципального образования1 и т. д.).

2. Единственным выборным органом местного самоуправления является представительный орган местного самоуправления.

3. Единственным выборным органом местного самоуправления является выборное должностное лицо (как правило, староста) при условии, что оно осуществляет исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления сходом граждан.

В данном случае вопрос компетенции каждого из выборных органов местного самоуправления, в том числе по взаимодействию с иными органами местного самоуправления, остается за пределами рассмотрения.

Изложенный перечень вариантов не является исчерпывающим. Здесь изложены наиболее типичные случаи, когда выборными органами являются органы общей компетенции. Однако, как уже отмечалось, выборными органами местного самоуправления могут быть и функциональные органы власти. Многообразие органов местного самоуправления определяется ' следующими нормами Федерального закона о местном самоуправлении, согласно которым:

наличие в муниципальных образованиях выборных органов местного самоуправления обязательно (п. 2 ст. 14);

представительный орган местного самоуправления относится к выборным коллегиальным органам местного самоуправления (п. 1 ст. 1, п. 1 и 5 ст. 15);

вопросы местного значения подлежат решению исключительно представительными органами местного самоуправления или собраниями, сходами граждан (п. 3 и 6 ст. 15).

Прекращение полномочий выборных органов и выборных лиц местного самоуправления. Рассмотрение вопроса о прекращении полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления имеет важное значение для раскрытия понятия "выборные органы местного самоуправления". Кроме того, одним из условий проведения муниципальных выборов является наличие свободных или подлежащих освобождению вакансий.

Прекращение полномочий органа власти предполагает один

из следующих вариантов:

а) упразднение органа власти, что предусматривает либо передачу его полномочий иному органу власти, либо признание отсутствия необходимости осуществления соответствующих полномочий;

б) временное прекращение полномочий до формирования

нового состава органа власти.

В рамках темы муниципальных выборов интерес представляет лишь вариант "б", поскольку при варианте "а" нет необходимости проводить последующие выборы.

Необходимо отметить, что часто употребляемый, в том числе и в нормативных правовых актах, термин "срок полномочий органа местного самоуправления" некорректен. На определенный срок избирается не орган местного самоуправления, а его состав (легислатура), сам же орган остается одним и тем же, с теми же полномочиями независимо от круга лиц, избранных в его состав. Это замечание в полной мере относится и к выборным должностным лицам местного самоуправления. Срок полномочий устанавливается не для мэра (главы администрации, главы местного самоуправления и т. д.) как субъекта муниципальной власти, а для лица, замещающего эту должность. А в условиях установления частичной ротации состава коллегиального органа власти1 вышеупомянутый термин просто теряет смысл.

В связи с изложенным теряет смысл и термин "досрочное прекращение полномочий выборного органа местного самоуправления". Речь в данном случае должна идти о досрочном прекращении полномочий всего состава выборного органа местного самоуправления.

Федеральным законом о местном самоуправлении (ст. 49) установлена возможность прекращения полномочий органов местного самоуправления как санкции за установленные в судебном порядке нарушения законов и устава муниципального образования. Осуществляется такое прекращение полномочий путем принятия закона субъекта Российской Федерации, при этом установлено, что одновременно законом назначаются новые выборы.

В статье 48 названного Федерального закона устанавливается также ответственность органов местного самоуправления перед населением по мотивам утраты доверия населения. Формы этого вида ответственности подлежат определению в уставе муниципального образования. Таким образом, возможность прекращения полномочий органа местного самоуправления в качестве санкции за утрату доверия населения может быть предусмотрена уставом муниципального образования, но при этом в уставе должны быть также формализованы основания и процедура применения указанной санкции.

Возможно, кроме того, фактическое прекращение деятельности представительного, иного коллегиального органа местного самоуправления из-за невозможности проведения правомочного заседания в связи с выбытием части депутатов1. Возникновение подобных проблем весьма вероятно практически в любом муниципальном образовании, где представительный орган малочислен. А практика избрания представительных органов местного самоуправления свидетельствует, что таких муниципальных образований — подавляющее большинство.

Выход из такой ситуации федеральным законодательством прямо не предусмотрен. Однако представляется, что в таких случаях региональные органы государственной власти должны взять инициативу по нормализации ситуации на себя, руководствуясь положением пункта 8 статьи 5 Федерального закона о местном самоуправлении, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится защита права граждан на осуществление местного самоуправления. В случае если для решения проблемы необходимы муниципальные выборы, они могут быть проведены в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", подлежащим применению, согласно статье 1 этого Федерального закона, в случаях, когда органы местного самоуправления фактически перестали исполнять свои полномочия.

Что касается прекращения полномочий отдельных лиц, замещающих выборные муниципальные должности (должности выборных должностных лиц, депутатов представительных, членов иных выборных коллегиальных органов местного самоуправления)2, то оно может осуществляться в результате:

замещения должности иным лицом, избранным по истечении срока полномочий легислатуры;

досрочного прекращения полномочий в добровольном или принудительном порядке;

прекращения полномочий соответствующего выборного органа местного самоуправления;

смерти лица, замещающего выборную муниципальную должность.

Исчисление сроков в отношении состава выборных органов власти — достаточно сложный вопрос. Термины "срок полномочий", "избрание на срок", "досрочное прекращение полномочий" многократно используются в нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы избрания и деятельности выборных (и не только муниципальных) органов власти. Но, к сожалению, дефиниции этих терминов в действующих федеральных законах не даны. Традиционное применение гражданско-правовых норм к нормам конституционного и, в частности, муниципального права противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 2), определившему исчерпывающий перечень правоотношений, к которым подлежат применению нормы гражданского права.

Федеральным законом о местном самоуправлении (п. 3 ст. 18) установлено, что полномочия выборных лиц местного самоуправления прекращаются с момента начала работы вновь избранного состава органа местного самоуправления. Вместе с тем выборы в силу каких-либо объективных или субъективных причин могут быть своевременно не назначены и даже при своевременном назначении выборов они могут быть признаны несостоявшимися или недействительными. Таким образом, реальный срок осуществления полномочий выборного органа может существенно отличаться от сроков, исчисленных в соответствии с гражданско-правовыми нормами. Однако автоматическое прекращение полномочий органов власти по мотивам истечения срока полномочий их состава недопустимо как с точки зрения неприменимости гражданско-правового порядка исчисления сроков, так и с точки зрения нарушения права граждан осуществлять принадлежащие им властные полномочия через представителей. Последнее заключение основано на выводах, изложенных в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1997 года № 7-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года № 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 г.).

Это отнюдь не означает, что выборный орган может бесконечно продолжать исполнять свои полномочия. Федеральными законами об основных гарантиях и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" предусмотрен комплекс мер, гарантирующих проведение муниципальных выборов. Согласно нормам указанных федеральных законов при неназначении выборов в установленном порядке они назначаются решением соответствующей избирательной комиссии, а при отсутствии такового — судебным решением.

В связи с изложенным представляется, что для исчисления сроков полномочий муниципальных органов власти следует использовать методику, применяемую в гражданско-правовых отношениях (хотя бы с точки зрения отсутствия иных методик). Вместе с тем недопустимо прекращение полномочий выборных лиц местного самоуправления лишь по основанию истечения названных сроков без замещения соответствующих выборных муниципальных должностей новыми лицами. Правовым же последствием истечения сроков полномочий легислатуры в случае непринятия мер к проведению очередных муниципальных выборов является принудительное проведение муниципальных выборов в соответствии с механизмами, предусмотренными вышеназванными федеральными законами.

Право замещающего выборную муниципальную должность гражданина принять решение о добровольном сложении с себя соответствующих полномочий следует из нормы Конституции Российской Федерации (ст. 37), устанавливающей право "свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию". Воспрепятствование такому праву противоречит другой норме той же статьи Конституции, согласно которой принудительный труд запрещен.

Можно выделить следующие наиболее распространенные основания для отставки:

причины личного характера, в частности, болезнь, препятствующая исполнению должностных полномочий;

замещение должности, не совместимой с занятием выборной муниципальной должности;

выезд на постоянное место жительства, находящееся в значительном отдалении от места избрания.

Вместе с тем следует иметь в виду, что выборы — весьма дорогостоящая процедура, финансируемая в первую очередь из бюджетных средств. В связи с этим заслуживает внимания идея установить в законодательном порядке норму, согласно которой расходы на проведение соответствующих выборов возмещает лицо, по собственному желанию без уважительных причин сложившее с себя полномочия до истечения их срока.

Основанием принудительного досрочного прекращения полномочий выборного лица местного самоуправления может быть:

вступление в силу решения суда о признании гражданина, являющегося выборным лицом местного самоуправления, недееспособным или виновным в совершении преступления с определением наказания в виде содержания в местах лишения свободы (следует из ч. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации);

принятие закона субъекта Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 49 Федерального закона о местном самоуправлении;

вступления в силу решения суда или соответствующей избирательной комиссии об отмене решения о результатах муниципальных выборов, в силу которого выборное лицо замещает должность (следует из ст. 63 и 64 Федерального закона об основных гарантиях);

решение о досрочном прекращении полномочий выборных лиц местного самоуправления (предусмотрено подп. 9 и 10 п. 1 ст. 8, а также ст. 48 Федерального закона о местном самоуправлении), принятое в соответствии с нормами устава муниципального образования.

К основаниям принудительного досрочного прекращения полномочий (отстранения от должности), предусматриваемых уставами муниципальных образований, относятся:

утрата доверия населения;

непринятие мер по добровольному сложению полномочий в случаях, определенных уставом;

стойкая неспособность осуществлять свои полномочия по состоянию здоровья.

Решение об отстранении от должности выборного лица местного самоуправления по мотивам, предусмотренным уставом муниципального образования, принимается представительным органом местного самоуправления либо выносится на голосование населения соответствующего избирательного округа (в отношении выборных должностных лиц — всего муниципального образования).

Вынесение вопроса о досрочном прекращении полномочий выборного органа или лица местного самоуправления на голосование населения на первый взгляд противоречит Федеральному закону об основных гарантиях. Указанным Федеральным законом (п. 3 ст. 13) наложены ограничения на круг вопросов, которые могут решаться посредством местного референдума. В частности, на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления;

о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

об избрании, утверждении, о назначении либо даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц.

Эти ограничения справедливо рассматриваются как запрет на вынесение на местный референдум вопроса об отзыве выборных лиц местного самоуправления. Однако понятия "голосование граждан" и "референдум" неправомерно рассматривать как абсолютно идентичные. Из определений местного референдума, данных в вышеназванном Федеральном законе, а также в Федеральном законе о местном самоуправлении, следует, что неотъемлемым элементом местного референдума является голосование граждан, но нет оснований утверждать, что любое голосование граждан есть в обязательном порядке элемент местного референдума (наиболее очевидный контрпример — муниципальные выборы). Из изложенного следует, что вопрос об отзыве любого выборного лица местного самоуправления допустимо выносить на голосование населения муниципального образования или его части (отдельного избирательного округа), не являющееся местным референдумом. Такие вопросы, как возможность и порядок проведения подобного голосования, а также правомочность его результатов в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении (подп. 9 и 10 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48) должны определяться уставом муниципального образования.

5. Назначение муниципальных выборов. Отдельного внимания заслуживает вопрос назначения муниципальных выборов. Решение этого вопроса носит ненормативный характер, поскольку устанавливается дата голосования, от которой уже исчисляются установленные нормативными актами сроки проведения избирательных действий.

Следует указать, что термин "дата выборов" при понимании выборов как длительной процедуры осуществления обяза
тельных избирательных действий теряет смысл. В связи с
чем традиционно применяемая в правовых актах формула: "Назначить выборы в /_________________________/ на /___________________/"
наименование выборного органа конкретная дата

представляется некорректной. В большей степени действующему законодательству будет соответствовать такая формулировка: "Назначить выборы в ___. Установить дату голосования ___.".

В Федеральном законе о местном самоуправлении установлено, что порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъекта Российской Федерации. Общий принцип определения компетенции органов власти предусматривает, что по вопросам, не отнесенным в установленном порядке к компетенции соответствующего органа власти, последний не вправе принимать решение. Следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут устанавливать нормы, выходящие за пределы порядка проведения муниципальных выборов. Установление порядка муниципальных выборов предполагает регулирование лишь процедурных вопросов осуществления избирательных действий, определение их очередности. Установление даты голосования к этому кругу вопросов не относится.

Из изложенного, а также предусмотренного пунктом 2 статьи 6 Федерального закона о местном самоуправлении права муниципальных образований принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, следует, что вопрос о назначении муниципальных выборов муниципальные образования вправе решать самостоятельно.

Вместе с тем вполне реальна ситуация, когда уполномоченный орган местного самоуправления в силу каких-либо объективных или субъективных причин не принимает решения о проведении выборов. В таком случае в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях (п. 3 и 4 ст. 10) решение о назначении выборов должна принять соответствующая избирательная комиссия, а в случае, если эта комиссия отсутствует, не может быть сформирована или не назначает выборы, они назначаются соответствующим судом общей юрисдикции. Правом обращения в суд по вопросу назначения выборов обладают избиратели, избирательные объединения, избирательные блоки, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокуроры.

Подробно вопрос о назначении муниципальных выборов в судебном порядке рассмотрен в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Этим Федеральным законом утверждено также Временное положение о проведении выборов депутатов представительных, органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, подлежащее применению в случае отсутствия необходимых для проведения муниципальных выборов нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней.

В соответствии со статьей 1 названного Федерального закона он применяется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:

законами субъекта Российской Федерации не установлены порядок проведения муниципальных выборов, а также порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований;

не принят устав муниципального образования;

отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить муниципальные выборы;

муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

В указанных случаях муниципальные выборы может назначить суд по заявлению прокурора, жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, а также общественных объединений или их региональных либо местных отделений.

6. Организация муниципальных выборов. С точки зрения норм права организация муниципальных выборов в целом проходит по той же схеме, что и организация выборов в органы государственной власти.

Вместе с тем имеется ряд особенностей, присущих исключительно муниципальным выборам.

1. Ограничение участия в муниципальных выборах военнослужащих. Пунктом 6 статьи 18 Федерального закона об основных гарантиях установлена следующая норма:

"Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно

не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума не включаются в списки избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума на указанных выборах, референдуме".

Цель данной нормы вполне очевидна — защита прав "коренного" населения муниципальных образований, исключение влияния на формирование органов местного самоуправления лиц, не имеющих постоянных интересов в данном муниципальном образовании, но составляющих значительную часть (в ряде случаев даже более половины) населения муниципального образования.

Следует, однако, отметить, что данный подход к решению проблемы нужно рассматривать, как носящий переходный характер.

Во-первых, остается открытым вопрос о порядке участия в муниципальных выборах военнослужащих срочной службы, проходящих службу "не в своем" муниципальном образовании. В условиях ограничения свободы передвижения, являющейся неотъемлемой частью срочной военной службы, эти военнослужащие по действующим нормам законодательства, по существу, лишаются права на местное самоуправление.

Во-вторых, вышеуказанные основания ограничения избирательных прав военнослужащих срочной службы применимы и к государственным выборам. В местах дислокации крупных воинских частей может сложиться ситуация, когда большую часть избирателей в избирательном округе по выборам депутата законодательного (представительного) органа государственной власти составляют военнослужащие срочной службы.

Представляется, что названные проблемы могли бы быть решены, если законодательно будет закреплена возможность голосования по почте.

2. В соответствии с пунктом 5 статьи 31 Федерального закона об основных гарантиях при проведении муниципальных выборов в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвижения кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата, обязательный для всех иных выборов.

3. При проведении муниципальных выборов в отличие от иных выборов допускается безальтернативное голосование. Согласно пункту 12 статьи 32 Федерального закона об основных гарантиях законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено проведение на муниципальных выборах голосования по одной кандидатуре в случае, если ко дню голосования в избирательном округе останется только один кандидат. При этом такой кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов избирателей, участвовавших в голосовании.

4. Федеральным законом об основных гарантиях установлен запрет на формирование многомандатных избирательных округов с числом мандатов более пяти. Вместе с тем российская практика дает примеры малочисленных представительных органов местного самоуправления1. С учетом этого, а также допустимости формирования иных выборных органов местного самоуправления, состав которых может не превышать пяти членов, следует отметить в качестве одного из элементов специфики муниципальных выборов возможность избрания коллегиальных органов местного самоуправления по одному многомандатному округу, охватывающему всю территорию муниципального образования.

7. Многообразие форм муниципальных выборов. Как уже отмечалось, под муниципальными выборами понимаются выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Данный подход основан на том, что выборные органы — это органы, получившие свои полномочия в результате выборов, то есть, исходя из Федерального закона об основных гарантиях, состоят из представителей, избранных гражданами в ходе процедуры, предусматривающей, в частности, избрание на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Следует, однако, отметить, что встречается и еще более широкое понимание термина "муниципальные выборы", при котором в это понятие включается, наряду с вышеуказанным, избрание органов территориального общественного самоуправления, а также иных лиц в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это избрание традиционно осуществляется на собраниях, сходах, конференциях граждан, через механизмы сбора подписей по петиционным листам. Таким образом, под выборами при таком подходе понимаются в том числе и действия, не соответствующие федеральным гарантиям избирательных прав граждан, что по меньшей мере сомнительно с правовой точки зрения.

Представляется более корректным ставить вопрос о том, что местное самоуправление предусматривает как выборы населением органов местного самоуправления, так и возможность избирать лиц, обладающих правом представлять интересы отдельной части населения муниципального образования, в порядке, который не "вписывается" в прокрустово ложе требований федерального законодательства.

Говоря о коллегиальных выборных органах местного самоуправления, необходимо подчеркнуть: выборность вовсе не означает, что выборный коллегиальный орган местного самоуправления обязательно должен формироваться из представителей, избираемых одновременно и по одной и той же схеме.

Избрание членов выборного органа (депутатов, представителей, муниципальных советников и т. д.) может производиться по частям. Так, допустим порядок, при котором каждые два года проводятся выборы половины состава членов выборного органа при сроке полномочий каждого из представителей в четыре года1. Не противоречит статусу выборного коллегиального органа и включение в его состав лица, избранного всем населением муниципального образования.

Допустимо и использование различных схем избрания в один и тот же выборный орган. Например, возможно деление территории муниципального образования на избирательные округа с различным числом мандатов. Необходимость в подобном подходе объективно возникает в случае, когда муниципальное образование состоит из нескольких поселений.

Дата добавления: 2014-11-29