Дела, связанные с нарушением правил составления списков избирателей, образованием избирательных округов и участков, формированием избирательных комиссий

А) Составление списков избирателей. Согласно ст. 17 ФЗ «Об основных гарантиях…» в списки избирателей включаются граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом.

Если на основании международного договора Российской Федерации иностранные граждане имеют право на участие в выборах в органы местного самоуправления и местном референдуме, то в списки избирателей, участников референдума при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума в соответствии с законом включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет (п. 3 ст. 17).

В списки избирателей не могут быть включены лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет, а также признанные по суду недееспособными или содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы (п. 3 ст. 4).

Гражданин Российской Федерации может быть включен в список избирателей на конкретном избирательном участке либо при наличии факта нахождения его места жительства на этом избирательном участке, либо факта временного пребывания на территории избирательного участка[32], либо при наличии у гражданина открепительного удостоверения[33].

Б) Формирование избирательных округов. Порядок образования избирательных округов и участков регламентируется федеральными законами: «Об основных гарантиях…» (ст. 18, 19), «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 25), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (глава II), а условия формирования избирательных комиссий, а также их полномочия – федеральными законами «Об основных гарантиях…» (глава IV), «О выборах Президента Российской Федерации» (глава II), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (глава IV).

Согласно ст. 18 ФЗ «Об основных гарантиях...», ч. 7 ст. 9 Закона Московской области № 101/2006-ОЗ «О муниципальных выборах» для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо избирается единый избирательный округ. Одномандатные или многомандатные избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Избирательная комиссия, организующая выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ, указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе.

В п. 4 ст. 18 ФЗ «Об основных гарантиях...» содержится перечень требований к образованию одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов. При этом следует учитывать, что в силу п. 2 данной статьи схему избирательных округов утверждает соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального образования.

Так, отказывая в удовлетворении требований Зайцеву A.M. о признании недействующей и не подлежащей применению пятимандатной пятиокружной избирательной схемы на выборах 2007 г. в Совет депутатов городского округа Домодедово, о признании незаконным и недействующим решения Совета депутатов Домодедовского района от 30.11.2006 № 349/67 «Об утверждении схемы многомандатных избирательных округов по выборам депутатов Совета депутатов городского округа Домодедово», на основании ст. 18 ФЗ «Об основных гарантиях...» и ст. 9 Закона Московской области «О муниципальных выборах...» утверждение схемы избирательных округов входит в компетенцию представительного органа муниципального образования.

Следует обратить внимание прокуроров на то, что нарушение схемы избирательных округов и порядка голосования является основанием для признания выборов недействительными.

Московское областное отделение политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» (МООПП «КП РФ») обратилось в суд с заявлением о признании незаконными действий избирательной комиссии городского поселения Мытищи и Совета депутатов Мытищинского района, в результате которых изменены границы избирательного округа № 4, и об отмене результатов выборов депутатов Совета депутатов городского поселения Мытищи в избирательных округах № 3, 4, указав, что согласно утвержденной схеме многомандатных избирательных округов некоторые дома по Индустриальной ул. включены в состав избирательного округа № 4, а в ходе выборов те же дома включены в избирательный округ № 3, и избиратели, проживающие в этих домах, голосовали за кандидатов, зарегистрированных в избирательном округе № 3. Поэтому в результате данных действий кандидаты, выдвинутые от МООПП «КП РФ», не смогли набрать достаточного числа голосов для избрания в Совет депутатов, и КП РФ не может реализовать свое право на участие в работе органов местного самоуправления.

Принимая решение, суд указал, что при проведении выборов была нарушена как схема избирательных округов, так и порядок голосования. По мнению суда, установленное нарушение не влияет на возможность выявления действительной воли избирателей избирательного округа № 3, однако не позволяет выявить действительную волю избирателей по избирательному округу № 4, поскольку невозможно установить, каким образом распределились бы голоса 1441 избирателя избирательного участка № 22 в случае голосования их в избирательном округе № 4.

На основании изложенного заявление МООПП «КП РФ» подлежит удовлетворению, а решение избирательной комиссии муниципального образования Городское поселение Мытищи о результатах выборов депутатов Совета депутатов, отмене и признании результатов выборов является недействительным.

В) Формирование избирательных комиссий. К числу наиболее часто встречающихся нарушений при формировании избирательных комиссий относится несоблюдение установленных законом пропорций участия в ее работе государственных служащих, которые не могут составлять более одной трети всего состава избиркома (п. 5 ст. 22 ФЗ «Об основных гарантиях …»).

Так, прокурор Республики Калмыкия обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия избирательной комиссии Республики Калмыкия по приведению состава Элистинской территориальной избирательной комиссии в соответствие с требованиями, предусмотренными п. 5 ст. 22 ФЗ «Об основных гарантиях…», мотивируя это тем, что постановлением избирательной комиссии сформирована избирательная комиссия в количестве 9 человек. Из 9 членов территориальной избирательной комиссии 5 являются государственными и муниципальными служащими.

Судебная коллегия признала бездействие избирательной комиссии Республики Калмыкия незаконным, указав на то, что количество государственных и муниципальных служащих в составе Элистинской территориальной избирательной комиссии составляет 5 человек, т.е. более одной второй от общего числа членов данной комиссии, что противоречит требованиям п. 5 ст. 22 ФЗ «Об основных гарантиях…»[34].

Прокурорам следует обращать внимание на то, что желающий стать членом избирательной комиссии с правом решающего голоса от политической партии или избирательного блока должен быть выдвинут по правилам, предусмотренным в законе. При этом следует ознакомиться с уставом данной политической партии на предмет соответствия указанной в нем процедуры выдвижения представителя данной политической партии в качестве члена избирательной комиссии с правом решающего голоса установленному федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации порядку выдвижения.

Решение о предложении назначить членом избирательной комиссии с правом решающего голоса какое-либо лицо должно быть должным образом оформлено: выполнено на бланке регионального отделения (если речь идет о представителе регионального отделения партии), заверено печатью, подписано управомоченным лицом (например, председателем совета регионального отделения, а не просто членом совета). При обжаловании решения суда следует указать, высказал ли суд свое мнение по поводу несоответствия уставу процедуры выдвижения. К участию в деле в качестве заинтересованных лиц целесообразно привлекать саму партию и региональное отделение в лице их управомоченных представителей.

Отказ управомоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначить выдвинутую политической партией кандидатуру в состав избирательной комиссии может быть признан правомерным только в том случае, если он мотивирован ссылками на конкретные нормы федерального законодательства, предусматривающие ограничения избирательных прав, например на ч. 3, 6 ст. 4, ч. 9 ст. 23, ч. 1 – 3, 10 ст. 24 ФЗ «Об основных гарантиях…».

Следует иметь в виду, что объем полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, определенный ст. 23, 24 указанного Закона, не подлежит расширительному толкованию. В законе соответствующего субъекта Российской Федерации не должно быть выхода за пределы ст. 23, 24 ФЗ «Об основных гарантиях…». Иначе назначение членов избирательной комиссии будет определяться не соответствием предложенной партией кандидатуры (либо кандидатур) статусу члена избирательной комиссии, а личностным отношением к кандидату («плохой – хороший»). Такого рода отклонение законодательным органом субъекта Российской Федерации или иным управомоченным органом конкретной кандидатуры от политической партии можно квалифицировать как неправомерное вмешательство органов государственной власти и иных должностных лиц в деятельность общественных объединений[35].

3. Дела об отмене решений избирательных комиссий о регистрации кандидатов, отмене регистрации кандидатов. Практика показывает, что наибольшее число споров возникает именно на этой стадии избирательного процесса, потому для прокуроров важно знать условия выдвижения кандидатов[36]. Так, согласно п. 6 ст. 37 ФЗ «Об основных гарантиях …» подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение, или среди участников референдума, обладающих правом на участие в соответствующем референдуме.

Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей, равно как и принуждение избирателей, участников референдума в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, не допускается.

Сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат запрещается. Нарушение этих запретов может рассматриваться избирательными комиссиями и судами как основание для признания собранных подписей недействительными и отмены регистрации кандидатов.

Перечень оснований для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов подробно изложен в п. 23 ст. 38 ФЗ «Об основных гарантиях…».

Судебная практика показывает, что наиболее часто основанием отказа в регистрации является наличие среди подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата, более 10% подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен[37].

Изложенные в п. 23 ст. 38 ФЗ «Об основных гарантиях…» основания для отказа являются исчерпывающими и расширительному толкованию не подлежат. Отказ в регистрации может быть обжалован заинтересованным лицом в суд, и прокурор должен дать правовую оценку установленным обстоятельствам и действиям комиссии в ходе судебного разбирательства (ст. 78).

Судебная практика рассмотрения таких споров идет по пути того, что регистрация кандидата может быть произведена только в случае предоставления им в избирательную комиссию всех необходимых документов, предусмотренных не только федеральным законом, но и законом субъекта Федерации. При этом в избирательную комиссию кандидатом должны быть представлены непосредственно предусмотренные законодательными нормами документы. Никакие иные документы, подтверждающие наличие предусмотренных законом документов, а также никакие действия кандидатов, направленные на подтверждение наличия указанных документов, не могут служить достаточным основанием для регистрации кандидата[38].

В ряде случаев в суде может обсуждаться вопрос о недостоверности сведений, которые кандидат о себе распространяет. В соответствии с п. 9 ст. 32 ФЗ «Об основных гарантиях…» основанием к отказу в регистрации может являться лишь недостоверность сведений о кандидате, изложенных им в заявлении о согласии баллотироваться, адресованном в избирательную комиссию, если недостоверность этих сведений носит существенный характер. Распространение кандидатом каких-либо сведений о себе в ином виде не может быть основанием к отказу в регистрации [39].

4. Дела, связанные с финансированием выборов. Порядок финансирования выборов устанавливается федеральными законами: «Об основных гарантиях…» (гл. 8), «О выборах Президента Российской Федерации» (гл. 9), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (гл. 8).

Нарушения порядка финансирования могут быть основанием для отмены регистрации кандидата, отмены решения об итогах голосования, результатов выборов, референдума.

Так, решением Наро-Фоминского горсуда от 19.04.2007 отказано в удовлетворении заявления о признании итогового финансового отчета кандидата на должность главы городского поселения Наро-Фоминск Шкуркова А.С. недостоверным, признании недействительными сведений о поступлении денежных средств на специальный избирательный счет избирательного фонда указанного кандидата, об отмене решения МИК г. п. Наро-Фоминск об утверждении финансового отчета кандидата на выборах, об обязании МИК г. п. Наро-Фоминск опубликовать в районной газете «Основа» информацию о недостоверности ранее опубликованных сведений финансового отчета Шкуркова А.С.

Принимая решение, суд указал, что первичные финансовые документы (платежные поручения) в установленном порядке представлены. Наличие рукописных дописок в сведениях банка о поступлении денежных средств на счет кандидата не влечет за собой недействительность данного документа. На недействительность указанных дописок заявитель не сослался и доказательств этому не представил.

5. Дела, связанные с нарушением правил предвыборной агитации. Для того чтобы определить, что имело место нарушение правил предвыборной агитации, необходимо квалифицировать данное явление как агитацию.

Значимыми для российского избирателя являются: одобрение (неодобрение) данной кандидатуры главой государства (главой субъекта Российской Федерации), узнаваемость кандидата в силу информации о нем в СМИ и т.п. Фактически любое упоминание в период избирательной кампании имени кандидата на ту или иную должность, показ его по телевидению вполне правомерно можно расценивать как агитацию, т.е. побуждение избирателя к определенным действиям избирательного характера. Однако следует учесть выработанную за последние годы судами практику, когда в период избирательной кампании упоминания в СМИ и показ по телевидению должностного лица, которое баллотируется на какой-либо пост, без явно выраженных призывов голосовать за него агитацией не признаются. Обычно это квалифицируется как информирование граждан о деятельности данного лица или представляемого им государственного органа власти. Формы такого «информирования» могут быть самыми различными: отчет депутата перед избирателями, встреча руководителя региона или государственного органа власти с представителями общественности (ветеранскими, профсоюзными организациями и т.п.), посещение общественно значимого объекта (градообразующего предприятия, предприятия жилищно-коммунального хозяйства, объекта социально-культурного назначения)[40].

Иногда в период сбора подписей, еще до регистрации в качестве кандидата, лицо распространяет среди избирателей календари со своим изображением, листовки с биографическими данными. Суды в таких случаях исходят из того, что если призывы к голосованию за его кандидатуру отсутствуют, то это также следует считать информацией[41].

Важно обратить внимание прокуроров на то, что в зависимости от характера служебных обязанностей лица нужно исследовать факты незаконного использования им служебного положения.

Так, Т. обратилась в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты В., ссылаясь на то, что в ходе избирательной кампании по его поручению фондом «Патриоты Прикамья» осуществлялся подкуп избирателей: производилась раздача продуктовых наборов, которые включали упаковку кофе, коробку чая, банку сгущенного молока и журнал «В. – наш человек! В рассказах людей и картинках дочери», являющийся агитационным материалом, оплаченным за счет средств избирательного фонда В.

Кроме того, в ДК им. Ленина на мероприятии, посвященном Дню пожилого человека, для избирателей проводились бесплатные концерты, раздавались продуктовые наборы, велась устная агитация в поддержку В., проводились бесплатные чаепития с выпечкой и кондитерскими изделиями и т.п.

Проверив материалы дела, суд пришел к выводу об отмене регистрации В. кандидатом[42].

По другому делу кандидат А., являясь главой управы района «Дмитровский», принимал участие во встречах с ветеранами Великой Отечественной войны. На этих встречах А. сказал, что состоятся выборы, он кандидат в депутаты и просит прийти на выборы. Ветеранам войны были вручены поздравительные обращения главы управы.

С учетом этих обстоятельств суд сделал вывод о том, что кандидат А. использовал преимущества своего положения главы управы района «Дмитровский» в целях избрания на выборную должность[43].

Прокурорам следует знать, что законодатель рассматривает подкуп избирателей и незаконную благотворительную деятельность в качестве таковых лишь при наличии доказательств того, что они осуществлялись по отношению к избирателям под условием голосования «за» или «против» конкретного кандидата.

Так, решением Каширского горсуда Голубеву А.А. отказано в удовлетворении заявления о частичном признании интервью главы Каширского муниципального района Пузрякова Е.Ф. под заголовком «Первый квартал – самый трудный», опубликованного в газете «Каширские известия», незаконной предвыборной агитацией.

Суд принял данное решение, посчитав, что указанная газетная публикация интервью не содержит сведений о том, что Голубев А.А. является кандидатом в депутаты, в ней не содержится призывов голосовать за или против заявителя, а комментарий главы района в отношении Голубева А.А. является его оценочным мнением как действующего депутата Совета депутатов.

Прокурорам следует учитывать, что в силу подп. «д» п. 5 ст. 76 ФЗ «Об основных гарантиях…» нарушение кандидатом ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 данного Закона, выразившихся в проведении агитации, нарушающей законодательство об интеллектуальной собственности, является основанием для отмены регистрации кандидата.

Бельтюков Л.Г. обратился в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата М. В обоснование заявленных требований он указал, что кандидатом М. оплачен и выпущен агитационный печатный материал «За народ! За М.!» в количестве 30 000 экземпляров, в котором на первой странице использован плакат «Дойдем до Берлина!» автора Голованова Леонида Федоровича, год создания 1944. Данный плакат является объектом авторского права, однако воспроизведен в агитационном материале без согласия обладателя авторских прав. Кроме того, кандидатом искажено содержание произведения: изменено его название «Придем на выборы!», вместо «Дойдем до Берлина!», а также добавлена эмблема медведя на фашистскую каску.

Нарушения авторского права, по мнению заявителя, были допущены кандидатом М. также при изготовлении агитационного печатного материала «За народ! Выбери М.!». В нем использованы плакаты автора Тоидзе Ираклия Моисеевича «Я старик, вы меня понимаете...», 1947 г. создания, и «Ты записался добровольцем?» автора Моора (Орлова) Дмитрия Стахиевича, год создания 1920, без согласия правообладателей авторских прав.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия установила, что кандидат М. авторского договора на использование плакатов «Дойдем до Берлина!», «Я старик, вы меня понимаете...» и «Ты записался добровольцем?» не имеет. Обладатель авторских прав Птицына Е.В. заявила о нарушении ее прав кандидатом М. на использование произведений автора Голованова Л.Ф., а кроме того, она передала право на публичный показ плаката «Дойдем до Берлина!» Б. на основании авторского согласия.

При таких обстоятельствах кандидатом М. проводилась агитация
с грубым нарушением законодательства об интеллектуальной собственности[44].

Использование в агитационных материалах изображений и высказываний физических лиц возможно только с письменного согласия данного физического лица. Документ, подтверждающий согласие, представляется в избирательную комиссию вместе с экземпляром агитационных материалов (п. 3 ст. 54 ФЗ «Об основных гарантиях…»)[45].

Прокурорам следует знать, что избирательные комиссии не наделены полномочиями признавать достоверной или недостоверной информацию, содержащуюся в агитационных материалах[46], а также то, что отсутствие в изданных и заверенных избирательной комиссией бюллетенях для голосования графы «против всех» не является нарушением закона и не влечет нарушения избирательных прав заявителей и их реализации[47].

6. Жалобы на действия (бездействие) избирательных комиссий. Наибольшее число жалоб поступает в суды общей юрисдикции на действия избирательных комиссий.

Поводы для обжалования действий избирательных комиссий могут носить различный характер, что видно на примере следующих решений:

1. Отменяя решение Самарского областного суда об отказе в регистрации кандидата Ильина В.Н., судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала, что Ильин В.Н. не был надлежащим образом извещен о дне заседания избирательной комиссии по вопросу о его регистрации, в связи с чем заявитель был лишен возможности своевременно внести уточнения и дополнения в представленные для его регистрации документы.

2. Решением Озерского горсуда Данилиной Г.И. отказано в удовлетворении заявления об обжаловании бездействия ТИК – обязании ТИК Озерского района предоставить ей время для выступления по Озерскому кабельному телевидению с целью опровержения по всем вопросам и разъяснениям, прозвучавшим в выступлении прокурора. По ее мнению, в своем выступлении прокурор отозвался о ее личности и дал характеристику учрежденному ею печатному изданию с целью формирования у избирателей негативного отношения к ее личности.

Судом установлено, что трансляция выступления прокурора проводилась в рамках систематических передач с участием прокурорских работников с разъяснением действующего законодательства, работы прокуратуры по выявлению и устранению нарушений законов. При таких обстоятельствах ТИК Озерского района к выступлению прокурора не имеет никакого отношения, нарушений с их стороны не имеется, соответственно, требование заявителя о предоставлении времени для выступления с опровержением и разъяснением по вопросам, прозвучавшим в выступлении прокурора, являются необоснованными.

3. Кандидат на должность главы г. Бронницы Кулаков А.В. обратился в суд с заявлением о признании незаконным решения ТИК об отказе ему в удовлетворении заявления о применении его доверенными лицами в день выборов на избирательных участках видеосъемки с целью контроля за ходом голосования, поскольку законодательством не определен способ наблюдения, запрета на видеосъемку не содержит.

Решением Раменского горсуда в удовлетворении заявления Кулакова А.В. отказано. Суд указал, что ссылка заявителя на ч. 4 ст. 29 Конституции РФ не может рассматриваться без взаимосвязи с ч. 1 ст. 24 Конституции РФ о недопущении сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия. В данном случае видеозапись в местах голосования неизбежно привела бы к съемке граждан, участвовавших в голосовании, и несанкционированному использованию полученной информации частными лицами.

Нередким является нарушение избирательных прав граждан вследствие невнимательности членов избирательных комиссий.

Например, решением Лыткаринского горсуда признано незаконным решение участковой избирательной комиссии избирательного участка № 1273 г. Лыткарино в выдаче Соболеву А.А. бюллетеня по выборам главы г. Лыткарино.

Обращаясь с заявлением в суд, Соболев А.А указал, что в выдаче бюллетеня ему было отказано со ссылкой на то, что он уже проголосовал, в связи с чем заявитель был лишен права избирать главу г. Лыткарино. В последующем установлено, что из-за невнимательности членов избирательной комиссии при выдаче избирательного бюллетеня другому избирателю данные этого избирателя внесены в графу списка избирателей с его фамилией[48].

7. Споры, возникающие при определении результатов выборов. Нарушения при проведении голосования и подсчете голосов могут привести к отмене решения об итогах голосования, о результатах выборов, референдума.

Основания для отмены таких решений предусмотрены в федеральных законах: «Об основных гарантиях…» (ст. 77), «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 85), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 96).

Прокурорам необходимо учитывать, что не могут служить основанием для отмены решения о результатах выборов, а также о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными нарушения закона, способствовавшие избранию либо имевшие целью побудить или побуждавшие избирателей голосовать за не избранных по результатам голосования кандидатов, за не принявшие участия в распределении депутатских мандатов списки кандидатов (п. 5 ст. 77 Закона «Об основных гарантиях…»).

Отмена избирательной комиссией или судом решения о результатах выборов в случае, если допущенные нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей, влечет признание результатов выборов по данному избирательному округу недействительными.

Так, решением Окружной избирательной комиссии г. Кызыла от 12.10.2006 № 17-оик итоги голосования по Ленинградскому-1 № 2 избирательному участку города Кызыла признаны недействительными в связи с тем, что в день голосования незаконно в нарушение п. 17 ст. 17 ФЗ «Об основных гарантиях...» в список избирателей были включены 147 избирателей, зарегистрированных на территории округа по месту временного пребывания в общежитиях, которые не имели права голосовать по одномандатному избирательному округу № 1, письменных заявлений от них о включении их в список избирателей не поступало. Голосование данных 147 избирателей, незаконно включенных в список, существенно влияет на результаты голосования в целом по участку, однако исключить этих избирателей из числа проголосовавших либо исключить 147 бюллетеней из числа действительных избирательных бюллетеней не представляется возможным. Указанные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, принявших участие в голосовании и проголосовавших на Ленинградском-1 № 2 избирательном участке.

Глава 4. Участие прокурора по делам

об оспаривании решений, действий (бездействия)

Дата добавления: 2014-12-27