Территориальные публичные образования. 6 страница

В выполнении распоряжения клиента о совершении расчетно-платежной операции (за исключением операций по зачислению средств на счет) может быть отказано по основаниям осуществления обязательного контроля или отсутствия (недостоверности) документов, подлежащих фиксированию в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путем. Ранее начатая операция может быть приостановлена на два рабочих дня с даты, когда получено соответствующее распоряжение клиента, с представлением информации в орган Росфинмониторинга (п. п. 5, 10, 11 ст. 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма").

Известно, что заключение договора расчетного или иного счета с кредитным учреждением включает в себя обязательство клиента соблюдать требования закона и банковских правил в отношении порядка проведения расчетов и оформления расчетных документов.

На кредитную организацию возложена также функция исполнения различных юрисдикционных и процессуальных актов, исходящих от судебных органов, органов предварительного следствия, налоговых органов, по аресту средств на банковском счете и приостановлению операций по счету как способу принудительного исполнения обязательств его владельца.

Рассматриваемый же здесь круг мер по противодействию легализации преступных доходов существенно отличается от других форм банковского контроля как тем, что преследует цели защиты правопорядка в совершенно иной сфере - в области борьбы с криминальным бизнесом, так и тем, что применение этих мер носит обязательный характер для самой организации, осуществляющей финансовый контроль.

Согласно ст. 13 вышеуказанного Федерального закона уклонение организации от ведения противодействия легализации преступных доходов или нарушение установленного порядка этой работы может повлечь отзыв (аннулирование) лицензии на ведение соответствующей деятельности. Имеются и другие основания полагать, что противодействие легализации преступных доходов для организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, не делегированная, не возложенная экстраординарным законодательством на них публичная функция, но уставная обязанность этого вида организаций.

В аспекте же их гражданской правосубъектности противодействие легализации преступных доходов выступает лицензионным условием, поскольку оно презюмируется при выдаче лицензий и получении других специальных разрешений. В свою очередь, Росфинмониторинг следует рассматривать как государственный орган, возглавляющий противодействие и руководящий этой работой, практически осуществляемой финансовыми и иными организациями.

Среди конкретных проблем, сопровождающих становление этого важного вида финансового контроля, упомянем лишь некоторые.

Большая часть сделок, таящих угрозу легализации преступных доходов, естественно, связана с кредитными учреждениями, обладающими квалифицированным штатом сотрудников и техническими средствами для осуществления контроля. Выполнение аналогичных правил другими организациями: ломбардами, казино, ювелирными магазинами - на этом фоне выглядит проблематичным. Между тем ответственность за ненадлежащий контроль за проводимыми сделками основана на единых критериях, что чревато для некоторых организаций потерей лицензии и, соответственно, прекращением деятельности.

Не совсем ясно, почему обязанность контроля в аспекте преступных доходов вообще сконцентрирована вокруг совершения соответствующих сделок. Если владение и пользование доходами и имуществом, полученными преступным путем, наряду с распоряжением ими также относятся к легализации, то, предположительно, регистрационные, налоговые, лицензионные органы, суды, рассматривающие гражданские дела и арбитражные споры, некоторые другие органы, обладающие релевантной информацией, подлежат включению в круг органов, ведущих этот вид контроля.

Становление механизма противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма должно, с одной стороны, исключать "размывание" критериев и превращение этой деятельности во всеобщий контроль за доходами, с другой - привести к появлению не только в законодательстве, но и в юрисдикционной практике действенных средств защиты и восстановления нарушенного права. Речь идет о не существующем пока инструменте судебной защиты от легализации преступных доходов в виде права Росфинмониторинга на самостоятельное предъявление исков в защиту интересов государства и общества независимо от возбуждения уголовных дел по ст. ст. 174, 174.1 УК РФ.

Уголовная ответственность за легализацию преступных доходов, к сожалению, построена на зависимости ее применения от наличия приговора по основному (так называемому предикатному) преступлению. Отсутствие первого не допускает возникновения второго. В литературе обсуждаются многие варианты "оживления" ст. ст. 174, 174.1 УК РФ, в том числе и полный отказ от зависимости от предикатного преступления и вынесения обвинительного приговора.

Компетенция Росфинмониторинга. Правовое положение центрального органа по этому виду финансового контроля определяется Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307.

Основными функциями Росфинмониторинга являются сбор, обработка и проверка информации об операциях (сделках) с денежными средствами и иным имуществом, координация федеральных правоохранительных и иных органов в сфере противодействия легализации преступных доходов, участие в разработке и осуществлении международных программ в этой области и иные, связанные с этими прерогативы.

Территориальными органами Росфинмониторинга являются межрегиональные управления, которые:

- проводят проверку полученной от центрального аппарата информации;

- осуществляют контрольное сопровождение материалов, переданных в правоохранительные органы;

- проводят контроль за соблюдением финансовыми организациями правил противодействия легализации доходов, полученных преступным путем.

Положение о Росфинмониторинге подтверждает его статус как одной из федеральных служб, подотчетной Правительству РФ, главной функцией которой выступает ведение финансового мониторинга - информационной работы как средства противодействия легализации преступных доходов, с тем чтобы в случае выявления признаков такой деятельности и лиц, причастных к ее осуществлению, уголовные дела возбуждались, оперативно-розыскные мероприятия и следствие осуществлялись бы правоохранительными органами и в пределах их компетенции. Важное место в деятельности Росфинмониторинга занимает также нормотворческая, аналитическая и методическая работа по предметам его ведения.

Отметим, что накопленный за несколько лет опыт противодействия легализации преступных доходов (имущества) посредством специализированной федеральной службы с достаточной настоятельностью требует не столько организационной реформы этой деятельности, хотя здесь имеются некоторые пробелы, сколько изменения самой концепции противодействия - уточнения цели, расширения юридического инструментария, совершенствования законодательства и практики его применения.

Становится все более ясно, что в стране должна существовать четкая система борьбы с "грязными" деньгами и противодействие их легализации только уголовно-правовыми средствами есть попытка решения части проблем без внимания к сущности этого уродливого экономически и недопустимого юридически явления, ставшего следствием трансформации экономической модели в стране. Одновременно все большую актуальность приобретает задача улучшения обмена информацией между органами Росфинмониторинга и правоохранительными органами, Счетной палатой РФ, другими органами финансового контроля в целях совместного отслеживания всех преступных финансовых операций и иных злоупотреблений в области оборота денежных средств.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Раздел II. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

Глава VI. БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

§ 1. Понятие государственного бюджета.

Роль государственного бюджета в осуществлении

социально-экономических задач государства

"Бюджет" - слово английского происхождения, которое означает "мешок". Перед окончанием заседания палаты общин в Англии в XVI - XVII вв. канцлер казначейства открывал портфель с законопроектом об утверждении (или об отказе в утверждении) субсидии королю. Данная процедура называлась "открытие бюджета".

С конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, который заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства. Историческое развитие бюджета есть постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала в виде частных росписей, потом в виде более общих смет государственных доходов и расходов, пока, наконец, не появляется общая смета в виде бюджета в настоящем смысле <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М., 2000. С. 171.

Государственный бюджет существует практически с момента возникновения института государства. Еще Ф. Кокошкин писал о том, что бюджет (роспись государственных доходов и расходов) есть план государственного хозяйства, устанавливаемый вперед на определенный период времени (большей частью на один год) и обязательный для правительства.

В свое время известный немецкий государствовед Г. Еллинек говорил, что "под бюджетом понимается хозяйственный план какого-либо сообщества на определенный период времени, финансовый или бюджетный период" <1>.

--------------------------------

<1> Еллинек Г. Бюджетное право / Пер. с нем. Ростов н/Д., 1905.

В современной теории финансового права бюджет рассматривается в трех аспектах: экономическом, материальном и юридическом.

Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность экономических отношений, складывающихся в связи с образованием, распределением и последующим использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Бюджет в материальном смысле можно рассматривать как централизованный фонд финансовых ресурсов, создаваемый для покрытия государственных расходов. В отличие от целевого характера государственных внебюджетных фондов бюджет является универсальным денежным фондом, который аккумулирует налоговые и неналоговые доходы и из которого в соответствии с бюджетной классификацией финансируются определенные расходы государства.

В юридическом аспекте бюджет следует рассматривать как правовой акт. Бюджет представляет собой основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления. Кроме того, закон о бюджете ежегодно закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений.

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации содержится характеристика бюджета с позиции права собственности. В соответствии со ст. 214 ГК РФ средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют, соответственно, государственную казну Российской Федерации или ее субъекта.

В действующей редакции БК РФ (ст. 6) "бюджет" определен как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В ст. 6 БК РФ также содержится определение консолидированного бюджета - это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Правовая форма бюджета раскрывается в ст. 11 БК РФ, согласно которой федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Государственный бюджет - центральное звено финансовой системы государства. Через бюджет государство организует перераспределение финансовых потоков между различными сферами общественной жизни. В государственных и муниципальных финансах бюджет является неотъемлемой частью, важнейшей финансовой категорией.

Роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства проявляется прежде всего в тех функциях, которые он призван выполнять.

Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения приоритетов финансовой политики государства посредством аккумулирования и последующего распределения средств, поддержания стабильной макроэкономической ситуации и как экономическая категория выполняет следующие функции:

1) распределительную;

2) контрольную;

3) стабилизирующую;

4) стимулирующую;

5) социальную.

Распределительная функция бюджета осуществляется посредством аккумулирования доходов и их последующего использования в объемах и направлениях, утверждаемых на очередной финансовый год. Содержание распределительной функции определяется процессом распределения стоимости валового внутреннего продукта и национального дохода между различными сферами, регионами, социальными группами населения.

Контрольная функция бюджета заключается в том, что в процессе формирования, распределения и использования фонда создается объективная основа для осуществления государственного финансового контроля. Сбалансированность и дефицит бюджета позволяют выявить динамику экономических процессов и обусловливают возможность предпринять регулирующие меры.

Особенно выделим стабилизирующую функцию, присущую в большей степени федеральному бюджету. Составляя значительную часть государственных финансов, федеральный бюджет должен выступать гарантом стабильности экономической ситуации, эффективным финансовым инструментом региональной политики.

Стимулирующая функция бюджета наиболее слабо развита в российской практике бюджетного процесса. Из федерального бюджета выделяются средства, которые представляют собой финансовую помощь региональным бюджетам, которые испытывают дефицит, а не материальные стимулы к развитию.

Происходит своего рода "латание бюджетных дыр", в результате финансовые ресурсы расходуются лишь на текущие нужды и не происходит наращивания собственной доходной базы регионов, укрепления их налоговой базы, что в среднесрочной перспективе приведет к увеличению налоговых поступлений и пополнению федерального бюджета.

Бюджет в юридическом аспекте (как правовая категория) также выполняет ряд функций:

- создание правовой базы для финансовой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- закрепление юридических прав и обязанностей участников бюджетных правоотношений.

При этом вне зависимости от общественно-экономической формации главная функция бюджета - удовлетворять потребности государственных и общественных институтов в денежных средствах. Кроме того, государственный бюджет необходим для успешного функционирования всей социальной сферы.

Бюджет представляет собой элемент усиления роли государства в экономике. Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций, в том числе социально-экономических задач, которые в совокупности должны быть направлены на устойчивое развитие экономики. Таким образом, бюджет является своего рода инструментом стимулирования экономики.

Роль бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации определяется тем, что они выступают центральными звеньями финансовой системы государства. Через бюджет государство организует перераспределение финансовых потоков между сферами общественной жизни. Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения приоритетов финансовой политики государства посредством аккумулирования и последующего распределения средств, поддержания стабильной макроэкономической ситуации (как на федеральном, так и на региональном и местных уровнях власти).

Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций, в том числе социально-экономических задач, которые в совокупности должны быть направлены на устойчивое развитие экономики страны в целом, ее отдельных регионов и территорий муниципальных образований. В научной литературе отмечается, что каждый бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы Российской Федерации и именно через него осуществляется финансовая политика государства.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <1> БК РФ был дополнен тремя статьями, регламентирующими понятия "федеральный бюджет", "бюджеты субъектов Российской Федерации" и "местные бюджеты". Данная поправка была внесена в целях усиления самостоятельности региональных и местных бюджетов, выделения гарантийной, стабилизирующей роли федерального бюджета.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

В ст. 13 БК РФ говорится, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации и что использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

М.В. Карасева и Ю.А. Крохина, характеризуя федеральный бюджет, пишут: "Роль федерального бюджета заключается в том, что он является основной финансовой базой функционирования государства. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете имеет важное экономическое и политическое значение, позволяет осуществлять единую финансовую политику на всей территории страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью федерального бюджета осуществляется перераспределение финансовых средств между субъектами Российской Федерации с целью выравнивания условий их социально-экономического развития" <1>.

--------------------------------

<1> Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. С. 102.

Кроме того, федеральный бюджет необходим для успешного функционирования всей социальной сферы. В связи с этим следует также отдельно выделить пятую функцию бюджета - социальную.

Согласно ст. 14 "Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда" БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, средства которых предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Статья 15 БК РФ регламентирует понятие "местный бюджет", применяя ту же конструкцию.

Главное назначение бюджета - удовлетворять потребности государства и его граждан в финансовых ресурсах, их своевременном получении и перечислении. Бюджет посредством налоговой политики и политики осуществления государственных расходных обязательств является инструментом стимулирования роста и регулирования структуры экономии в соответствии со стратегическими долгосрочными национальными приоритетами.

§ 2. Понятие бюджетного права:

предмет, место в системе финансового права

Бюджетное право представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регламентирующих бюджетное устройство государства и бюджетную систему, регулирующих общественные отношения по образованию (аккумулированию), распределению, использованию фондов денежных средств (бюджетов разного уровня).

Предмет бюджетного права составляют определенные группы общественных отношений, возникающие при аккумулировании, распределении и последующем использовании централизованных денежных фондов государства.

Представители саратовской школы финансового права полагают, что бюджетное право отличается от других институтов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти; эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Бюджетное право можно рассматривать как одну из основных подотраслей финансового права, состоящую из правовых норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах, а именно:

- отношения, возникающие между субъектами в процессе формирования доходных источников и осуществления расходных полномочий бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- отношения, возникающие между субъектами в рамках регламентированных законом стадий бюджетного процесса и при регламентации правового статуса участников бюджетного процесса;

- отношения, возникающие при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, регулировании государственного и муниципального долга;

- отношения в сфере привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Применительно к бюджетному законодательству все нормы бюджетного права можно рассматривать как систему общих и особенных норм, материальных и процессуальных норм. Нормы, относящиеся к общей части бюджетного права, определяют устройство бюджетной системы, ее организационные и функциональные принципы, права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений.

Нормы общей части конкретизируются в нормах особенной части, которые детально регламентируют бюджетный процесс. Исходным элементом системы бюджетного законодательства является норма бюджетного права, представляющая собой общеобязательное правило поведения в процессе образования, распределения и использования денежных фондов.

Нормы, регулирующие отношения в бюджетной сфере, относятся к сфере публичного права. В связи с этим для их применения наиболее характерен императивный метод - метод властных предписаний.

В бюджетном праве России правомерно выделять четыре основных блока правовых норм:

1) нормы, закрепляющие и регламентирующие бюджетное устройство Российской Федерации;

2) нормы, закрепляющие и регламентирующие структуру и состав доходной и расходной частей бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

3) нормы, закрепляющие и регламентирующие компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений;

4) нормы, закрепляющие и регламентирующие стадии бюджетного процесса в Российской Федерации.

Под субъектами бюджетного права понимаются лица, принимающие участие в финансовой, бюджетной деятельности государства в самом широком смысле данного слова, а именно:

- субъекты, участвующие в распределении доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- субъекты, являющиеся участниками бюджетного процесса;

- субъекты, получающие из бюджетов различных уровней финансовые ресурсы в различных установленных законом формах;

- субъекты, несущие ответственность за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности государства и урегулированные нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями, т.е. отношениями, участники которых выступают носителями юридически закрепленных прав и обязанностей по образованию (аккумулированию), распределению и последующему использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств (как государственных, так и муниципальных).

Бюджетные правоотношения возникают на основе нормативных правовых актов в процессе планового образования, распределения и использования государственных и муниципальных финансов, т.е. в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Бюджетные правоотношения являются разновидностью имущественных отношений. Отличительной особенностью бюджетных правоотношений является то, что, во-первых, это денежное отношение; во-вторых, одной из сторон всегда выступает государство или его уполномоченный орган, орган местного самоуправления; в-третьих, для бюджетных правоотношений характерно наличие финансового плана, т.е. бюджета, поскольку данные правоотношения складываются по поводу образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципального образования.

В ст. 1 БК РФ определяется круг правоотношений, подпадающих под регулирование Кодекса. Это отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Сущность бюджетных правоотношений обусловлена не только приоритетной по отношению к ней категорией "финансы", но и сущностью современного Российского государства, его функциями и задачами, закрепленными в Конституции РФ и других базовых законодательных актах.

Бюджетные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии четко определенных в правовых нормах условий или юридических фактов. Они возникают в связи с образованием (аккумулированием), распределением и использованием финансовых ресурсов бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, в том числе средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.

§ 3. Источники бюджетного права

Источниками бюджетного права являются международные договоры, Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, регулирующие бюджетные отношения, акты Конституционного Суда РФ.

На уровне субъектов Российской Федерации принимаются законы о соответствующих бюджетах, а также иные нормативные правовые акты органов государственной власти, затрагивающие бюджетную сферу. Органы местного самоуправления принимают акты о местных бюджетах, документы, регламентирующие бюджетные отношения на муниципальном уровне.

Необходимо иметь в виду, что не все источники бюджетного права составляют бюджетное законодательство Российской Федерации. Иерархия нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации, устанавливается ст. ст. 2 и 3 БК РФ.

Так, согласно ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 БК РФ.

При этом устанавливается, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные ч. 1 ст. 1 БК РФ, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Важнейшим источником бюджетного права выступает БК РФ. Данный акт служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, правовые основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Дата добавления: 2014-12-29