Завершение дезинтеграции СССР. Обретение независимости

Политика перестройки и нарастание центробежных тенденций в СССР

Внешняя политика и дипломатия БНР и БССР

Предпосылки к обретению Беларусью независимости в международных отношениях и формированию собственной дипломатии

Дипломатия Республики Беларусь – это, с одной стороны, дипломатия нового независимого государства, возникшего в результате распада СССР, с другой стороны, – дипломатия европейской страны, имеющей глубокие исторические традиции государственности. Полоцкое, Туровское и другие княжества Древней Беларуси (ІХ – ХІІ вв.), Великое Княжество Литовское (ХІІІ – ХУІІІ вв.) проводили активную внешнюю политику, имели собственную дипломатическую службу.

Современная отечественная дипломатия немыслима также вне преемственности внешнеполитического опыта, накопленного в ХХ столетии Белорусской Народной Республикой (БНР, 1918 – 1925 гг.) и Белорусской Советской Социалистической Республикой (БССР, 1919 – 1990 гг.). Неудавшаяся попытка этих государственных образований в полной мере заявить о себе как о полноправных субъектах международного права и акторах международных отношений, тем не менее, не умаляет значения их теоретического и практического наследия для современной внешнеполитической и дипломатической практики

1. Первая мировая война и революционные события начала 20 века в России побудили белорусскую общественно-политическую элиту к поиску путей восстановления национальной государственности. Представители Белорусского народного комитета в Вильно В. Ластовский, Я. Соловей, И. Луцкевич на конференциях народов в Стокгольме (апрель 1916 г.) и Лозанне (июнь 1916 г.) публично призвали прогрессивные силы Европы и Президента В. Вильсона посодействовать белорусам в освобождении из под опеки России. Это было первое выступление будущих руководителей БНР на международной арене.

После провозглашения 25 марта 1918 г. Белорусской Народной Республики дипломатическую активность рада БНР направила на международное признание Республики, борьбу за ее независимость и территориальную целостность. Был предпринят ряд шагов по созданию полноценной дипломатической службы. Внешние сношения находились в ведении председателя Рады БНР, главы правительства и министра иностранных дел. В Москву, Варшаву, Берлин, Берн, Киев, Копенгаген и другие европейские столицы направлялись специальные миссии. Шло формирование сети постоянных загранпредставительств. Был введен паспорт БНР, в том числе и дипломатический. К концу 1920 г. БНР имела собственные представительства в Эстонии, Литве, Латвии, Финляндии, Грузии, Турции, Болгарии, Югославии, Чехословакии, Германии, Дании, Франции. Делегации БНР участвовали в Парижской мирной (1919-1920 гг.) и Генуэзской (1922 г.) конференциях, выступали на ассамблее Лиги наций в Женеве. Рада и правительство БНР на международных форумах осуждали Брестский и Рижский мирные договоры, требовали их пересмотра в части, затрагивающей интересы Беларуси.

Усилия лидеров БНР не увенчались успехом. Ведущие мировые державы отказались признать независимость Беларуси в ее этнографических границах; белорусская тематика рассматривалась ими, как правило, в контексте взаимоотношений России и Польши. В конце 1919 г. высшие органы БНР эмигрировали. В октябре 1925 г. на ІІ Всебелорусской конференции, проходившей в Берлине, часть сторонников БНР выступили за признание Минска (т.е. БССР) «единственным центром белорусского возрождения». Идея белорусской государственности в форме демократической парламентской республики не была реализована.

Многие авторитетные отечественные историки, однако, полагают, что сам факт провозглашения в 1918 г. белорусской государственности имел определяющее значение при принятии руководством большевиков решения о создании БССР.

После признания 1 января 1919 г. руководством РСФСР независимости БССР республика формально стала участником международного общения. На прошедшем в Минске1-ом Всебелорусском съезде Советов (2 – 3 февраля 1919 г.) было принято обращение ко всем народам и правительствам признать самостоятельность Беларуси и вступить с ней в сношения. В структуре первого белорусского правительства, сформированного 1 января 1919 г, был предусмотрен комиссариат иностранных дел. О противоречивости планов руководства ЦК РКП(б) в отношении предоставления внешнеполитической самостоятельности советским республикам говорит тот факт, что в структуре сформированного в феврале 1919 г. правительства Литовско-Белорусской ССР наркомата иностранных дел уже не было. Да и сама Литовско-Белорусская ССР в июле этого же года была фактически упразднена. (Юридически ликвидация Литовско-Белорусской ССР была оформлена после заключения в июле 1920 г. мирного договора между РСФСР и Литвой.)

Летом 1919 г. руководство большевиков приняло решение о создании военно-политического союза советских республик. Поэтому суверенитет внешнеполитической деятельности повторно провозглашенной в 1920 г БССР (Декларация о независимости БССР была принята 31 июля 1920 г.) изначально был ограничен. Тем не менее, БССР имела собственный наркомат иностранных дел, де-юре была признана помимо советских республик Польшей (в соответствии с Рижским мирным договором 1921 г.) и Германией (в соответствие с Рапальскими мирным договором 1922 г.) и имела в этих государствах собственных дипломатических представителей. (Верительные грамоты Президенту Германской Республики Фридриху Эберту полпред БССР в Германии Н.Н. Крестинский вручил 9 апреля 1923 г. Уникальность этих дипломатических отношений в том, что их никто официально не прерывал даже в годы второй мировой войны. Данный факт в последующем стал одним из аргументов белорусской стороны для открытии дипломатического представительства Республики Беларусь в Берлине). В Москве 24 марта 1921 г. было также открыто Полномочное представительство БССР при правительстве РСФСР, приравненное по своим функциям к дипломатическим представительствам. Полпред, советник и секретарь представительства входили в состав дипломатического корпуса РСФСР. Полномочный представитель и советник назначались Президиумом ЦИК БССР. Де-факто Республика была признана Литвой, Эстонией, Латвией, Австрией, Англией, Италией,, Чехословакией, Турцией.

После провозглашения в 1922 г. СССР был создан единый союзный внешнеполитический орган – Народный комиссариат иностранных дел СССР (НКИД СССР). В соответствии с постановлением Президиума ЦИК БССР от 13 ноября 1923 г. Наркомат иностранных дел республики был реорганизован в Управление уполномоченного НКИД СССР при СНК БССР.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция БССР 1937 г. провозгласили внешнеполитическую монополию центра. У БССР оставалась возможность участвовать в международной деятельности СССР через Постоянное представительство СНК БССР при СНК СССР и управления уполномоченных общесоюзных наркоматов по иностранным делам и внешней торговле, основанных при СНК БССР.

Накануне и в годы второй мировой войны Беларусь в очередной раз стала объектом территориальных переделов и тайной дипломатии СССР и Германии. 17 сентября 1939 г на основании секретного протокола к советско-германскому протоколу о ненападении был осуществлен исторически справедливый акт воссоединения Западной Беларуси с БССР. При этом советское правительство в 1939-1940 гг. без согласия на то высших органов государственной власти БССР передало Литве этнически белорусские земли – Виленскую область, Свентянский и часть 5-ти других районов Барановичской и Вилейской областей.

Истинные планы фашисткой Германии относительно Беларуси проявились в период оккупации 1941-1944 гг.

Начало нового этапа внешнеполитической деятельности БССР было обусловлено намерением сталинского руководства включить все союзные республики в создававшуюся Организацию Объединенных Наций. С этой целью Верховный Совет СССР 1 февраля 1941 г. принял закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный комиссариат». Закон предоставлял союзным республикам право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представительствами. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР 1936 г. Управления уполномоченных НКИД СССР при совнаркомах союзных республик ликвидировались. В республиках в течение 1944 г. были созданы наркоматы иностранных дел.

Закон «О создании союзно-республиканского наркомата иностранных дел БССР» Верховный Совет БССР принял 24 марта 1944 г. (В 1946 г наркомат реорганизован в Министерство иностранных дел БССР). Наркомом иностранных дел БССР был назначен заместитель председателя СНК БССР К.В. Киселев. Согласно внесенным дополнениям в Конституцию БССР 1937 г. (статья 16-а) Республика получила право «вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями».

Как известно, усилия советской дипломатии в отношении «множественного представительства» в ООН лишь отчасти оправдались успехом – в число основателей Организации вошли только Беларусь и Украина. 30 августа 1945 г. Президиум Верховного Совета БССР ратифицировал Устав ООН.

Таким образом, несколько неожиданно де-юре БССР была признана полноправным актором международных отношений. Говорить о самостоятельной внешнеполитической линии БССР не приходится. Членство в ООН не уберегло Республику от очередного раздела ее территории – в августе 1945 г. советское правительство передало Польше Белостокскую область и часть Беловежской пущи (14,3 тыс. кв. км., 722 тыс. человек). Так и не получив добро Центра, БССР не воспользовалась своим конституционным правом, не вступила в дипломатические отношения ни с одним государством, хотя предложения об обмене дипломатическими представительствами в первые годы членства в ООН поступали от Великобритании и США. Дипломатическая активность Беларуси ограничивалась в основном участием в работе ООН и ее специализированных организаций. БССР открыла свои постоянные представительства при ООН в Нью-Йорке, Европейском отделении ООН в Женеве, при ЮНЕСКО в Париже, при международных организациях в Вене. Ее представители участвовали в работе более чем 60 межправительственных организаций и их органов, входивших в систему ООН, в 1974-1975 гг. БССР являлась непостоянным членом Совета безопасности ООН. Но при этом и в рамках многосторонней дипломатии использовалась практика своего рода «разделения труда» между делегациями СССР, БССР и УССР. В компетенцию делегации СССР входили вопросы стратегического характера, ей прорабатывались глобальные по масштабу инициативы. Белорусские и украинские дипломаты выполняли тактические задачи. Их голос на трибуне ООН нередко использовался для зондирования возможной реакции мирового сообщества на те или иные внешнеполитические шаги центра. Наиболее активно белорусские представители участвовали в работе ЮНЕСКО, где высоко ценился опыт БССР в организации системы образования науки и культуры.

В Минске функционировали Консульства ГДР, Польши и Болгарии. Однако, абсолютное большинство из 156 заключенных БССР международных договоров, конвенций и соглашений носили многосторонний характер. При полном отсутствии двусторонней дипломатии, консульской деятельности белорусский МИД представлял собой скорее не министерство, а департамент по делам ООН при союзном МИДе. Важнейшие внешнеполитические решения принимались в Кремле. В литературе тех лет по международным проблемам практически не использовались понятия «дипломатия (дипломатическая служба) Белорусской ССР».

Несмотря на либерализацию общественно-политической жизни СССР в период перестройки, вплоть до 1990 г. кардинальных изменений в участии Беларуси в союзной дипломатии не произошло. Белорусское руководство не осмеливалось даже поставить на международном уровне вопрос об оказании международной помощи в минимизации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Стать полноправным членом мирового сообщества с собственной профессиональной дипломатией Беларусь могла только при условии обретения реального суверенитета.

2. Одним из следствий политики перестройки в СССР, объявленного курса на демократизацию и «новое мышление» явилась острая общественно-политическая дискуссия на рубеже 80–90-х годов о путях государственного реформирования и границах суверенитета союзных республик. Хотя внешняя политика по-прежнему диктовалась Центром, в 1989 г. в Министерстве иностранных дел СССР был создан отдел по координации дипломатической деятельности союзных республик, призванный учитывать их национальные интересы и особенности. В самих республиках становятся популярными идеи национального возрождения, расширения прав во внутренней и внешней политике, проявляют активность общественные движения их провозглашающие. В марте 1990 г. Верховный Совет Литвы объявил «о восстановлении независимого литовского государства». В апреле 1990 г аналогичные заявления сделали парламенты Латвии и Эстонии. Процессы суверенизации охватили и другие республики, хотя поначалу они не сопровождались заявлениями о выходе из СССР. 12 июня 1990 г. Съезд народных депутатов Российской Федерации принял Декларацию о государственном суверенитете, 16 июля такой же документ утвердил Верховный Совет Украины. Данные обстоятельства оказывали существенное влияние на внутриполитические события в Беларуси, развитие которых, однако, имело свою специфику.

Консервативно толерантное белорусское руководство отличалось стремлением к мягкому реформированию власти и общества. Поэтому соседняя Польша, где политические перемены начались еще в начале 80-х гг., республики Прибалтики, которые всегда в рамках СССР выделялась своим сепаратизмом, Россия, в которой шел передел власти между политическими группировками, Украина, которую охватили мощные националистические настроения еще в конце 80-х гг. – все они воспринимались Минском как излишне радикальные. Правящая ПКБ, ратовавшая за сохранение СССР, изначально жестко оппонировала так называемым неформальным объединениям, выступавшим за создание независимого белорусского государства.

Тем не менее, это не помешало появлению в Республике новой оппозиционной политической организации – Белорусского народного фронта (БНФ), учредительный съезд которой, что показательно, прошел в Вильнюсе в июне 1989 г. В принятых на нем программных документах БНФ провозглашалось право белорусского народа «на суверенное государственное существование». Внешнеполитической задачей Республики была определена независимость в международных отношениях.

По итогам парламентских выборов БНФ получил незначительное число голосов в Верховном Совете БССР (8 процентов от общей численности депутатов). Важнее было другое, оппозиция обрела политическую трибуну, выдвигаемые ей предложения игнорировать стало невозможно.

Деятельность созданной парламентской фракции БНФ отличалась несвойственной большинству тогдашнего Верховного Совета активностью. Первым ее логическим итогом стало принятие белорусским парламентом 27 июня 1990 г. Декларации «О государственном суверенитете Белорусской Советской Социалистической Республики», включавшей базовые положения предвыборной платформы БНФ. В Декларации провозглашался полный суверенитет Белорусской ССР, независимость во внешних сношениях в качестве полноправного и самостоятельного субъекта мирового сообщества. Основной внешнеполитической целью БССР определялось превращение ее территории в безъядерную зону, а Республики в нейтральное государство.

Заявленная цель внешней политики основывалась на печальном прошлом опыте белорусского государства, всегда оказывавшегося в сфере чужих интересов. Как следствие – генеральной задачей внешнеполитического курса было не допустить утраты суверенитета, обеспечить необратимость строительства независимого государства.

Идея безъядерности имела как внутреннюю, так и внешнюю составляющие. Естественно, она стимулировалась постчернобыльским синдромом. Белорусы крайне негативно относились к возможной перспективе обретения страной ядерного статуса де-юре. С этим нельзя было не считаться. В свою очередь международное сообщество было также озабочено проблемой контроля за ядерным потенциалом, пораженного сепаратистскими настроениями СССР. «Югославия с ядерным оружием» – такое образное выражение использовал Государственный секретарь США Джеймс Бейкер, характеризуя возможные последствия в случае утраты Москвой полномочий на распоряжение ядерным оружием и контроля над ним.

Вместе с тем, единство в видении перспектив строительства независимого государства у политических элит отсутствовало. Двухдневные дебаты в парламенте по Декларации о суверенитете (26 – 27 июля) отразили весь драматизм ситуации. Противостояние сторонников КПБ и БНФ продолжалось. В документ была включена явно диссонирующая с заявленной идеей о нейтралитете и безъядерности установка на безотлагательную разработку договора о союзе суверенных социалистических государств. Большинство членов фракции БНФ в знак протеста покинули зал и в последующем не принимали участия в голосовании. Можно только предполагать, как развивались бы дальнейшие события, не случись в Москве августовский путч 1991 г, похоронивший идею союзного договора и запустивший цепную реакцию так называемого «парада суверенитетов».

Не меньшую остроту носила дискуссия вокруг терминов в преамбуле документа– «провозглашает» суверенитет или «подтверждает». Оппозиция считала, что термин «провозглашает» политически сиюминутно коньюктурен. «Подтверждение» суверенитета, по мнению сторонников БНФ, свидетельствовало бы об исторической преемственности обсуждаемой Декларации с имевшим уже место воплощением идей белорусского суверенитета в рамках БНР и БССР. Высказывалось даже опасение, что «провозглашение» суверенитета поставит под сомнение правосубьектность Беларуси в качестве члена ООН. Во время голосования ни один из вариантов не набирал большинства голосов. Согласие было достигнуто лишь после того, как депутат А. Вертинский предложил дополнить выражение «провозглашает суверенитет» существенным уточнением – «полный суверенитет».

Принятая Декларация о государственном суверенитете БССР заложила основу самоопределения белорусской нации, поступательного процесса восстановления ее государственности, принципиально иного содержания деятельности Беларуси на международной арене.

3. Августовские события 1991 г. в Москве придали процессу распада СССР необратимый характер. На 5-й внеочередной сессии Верховного Совета БССР 24 августа 1991 г. глава правительства В.Ф. Кебич признал, что союзный центр уже почти на протяжении года не имеет реальной власти на местах, а потому Республика должна стать полноправным хозяином на своей территории. На следующий день (26 августа 1991 г.) Верховный Совет БССР придал Декларации о государственном суверенитете статус конституционного закона, одновременно утвердив постановление «Об обеспечении политической и экономической стабильности Белорусской ССР». 19 сентября 1991 г. белорусский парламент принял Закон, в соответствии с которым БССР переименовывалась в Республику Беларусь. Одновременно была введена и новая государственная символика.

Реальный суверенитет, однако, зависел не только (а может быть и не столько) от намерений белорусских властей. Мировое сообщество не спешило с международным признанием Беларуси. В аналогичном положении оказались и другие республики СССР. В столицах ведущих мировых держав ждали результатов борьбы за власть в Кремле между союзным руководством и руководством России, которая должна была прояснить будущую судьбу СССР. Между тем центробежные тенденции в союзном государстве набирали силу. М. Горбачев вернулся в августе 1991 г. из Фороса уже не лидером мировой державы, а заложником воли политического руководства России. Осенью 1991 г. Б. Ельцином были приняты указы о национализации ряда объектов союзной собственности, в частности – Гохрана, Гознака и др. Союзный договор лишь по инерции формально просуществовал еще несколько месяцев.

В этой связи уместен вывод, что подписание 8 декабря 1991 г. подготовленного в Вискулях трехстороннего соглашения Беларуси, России и Украины о ликвидации СССР и создании Содружества Независимых Государств не было для Москвы политическим экспромтом, а явилось логической развязкой соперничества за власть. Для Беларуси и Украины события в Вискулях ознаменовали начало выхода из патовой ситуации внешнеполитической неопределенности. Соглашением Беларуси гарантировались независимость, территориальная целостность, неприкосновенность и открытость границ, уважение стремления к нейтралитету и безъядерности, участие подписавших документ стран в создании единого экономического пространства и др.

Верховным Советом Республики Беларусь 10 декабря 1991 г. Союзный договор был денонсирован.

21 декабря 1991 г. в столице Казахстана подписанием Алма-Атинской декларации, содержащей основные положения Минского соглашения от 8 декабря 1991 г., завершилось совещание глав 11 бывших союзных республик (за исключением Грузии и Прибалтийских государств). 25 декабря 1991 г. в Москве первый Президент СССР М. Горбачев заявил о своей отставке. Символической точкой в истории СССР стал демонстрируемый по телевизионным каналам спуск красного флага над Кремлевской башней.

Президиум Верховного Совета Республики Беларусь 27 декабря 1991 г. признал все государства, возникшие на территории бывшего СССР, и, в свою очередь, призвал их признать независимую Республику Беларусь и установить с ней всесторонние связи.

Таким образом, была подведена черта под первым чрезвычайно важным этапом в процессе обретения Республикой независимости. Выход Беларуси на международную арену в качестве полноправного субъекта международных отношений, реализующего самостоятельную внешнюю политику, требовал, однако, официального признания ее нового статуса мировым сообществом.

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРИЗНАНИЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Дата добавления: 2015-01-03