Объект познания – влияние устройства государства на систему государственного и муниципального управления

Особенности построения государственного и муниципального управления на основе разделения властей в унитарном и федеративном государствах порождают ряд проблем, связанных с развитием и регулирова­нием управленческих отношений.

Так, особенности государственного устройства России – асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов Фе­дерации, сложный, многоуровневый характер Федерации – оказывают суще­ственное влияние на формирование и функционирование органов государственного и муниципального управления.

Под формой государственного устройства, как известно, понимаются терри­ториальное его устройство (административно-территориальное или национально-территориальное) и характер взаимоотношений между его составными частями и центральной властью.

Основные формы государственного устройст­ва – унитарная, федеративная и конфедеративная. Унитарное (фр. unitaire – единое, составляющее одно целое) государство – простое по составу, имеет единые органы государственной власти, построенные по системе вертикального подчинения (Польша, Италия и др.) имеют административные образования, которые в составе такого государства не самостоятельны и подчиняются центральным органам власти.

В унитарном государстве с многонациональным составом населения возможно пре­образование отдельных административных единиц в автономии.

Автономия (гр. autonomia – сам + закон) означает право какой-либо части государства самостоятельно решать свои внутренние вопросы. Автономии порождены неодинаковым уровнем развития и численности народов, проживающих совместно в составе одного государства. Если в государстве, образованном одним многочис­ленным народом или народами, есть территория с компактно проживающим на ней населением иной национальности, то такой территории может быть предоставлена большая самостоятель­ность в решении вопросов местного значения путем передачи ее органам власти части полномочий вышестоящих органов. Это делается для защиты этнической целостности и создания больших гарантий и лучших условий для развития проживающего там народа. Причем, автономные образования могут создаваться в составе как унитарных, так и федеративных государств. (Пример – автономные области в унитарной Италии и автономии в фе­деративной России).

В отличие от автономии, федерации образуются путем пере­дачи полномочий не сверху вниз, а снизу вверх: от субъектов – федерации. Субъекты федерации, как правило, равноправны.

Федеративное (лат. foederatio – союз, объединение) государст­во – сложное образование, имеющее в своем составе администра­тивно-территориальные или национальные образования – члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью само­стоятельности (штаты – в США, земли – в ФРГ, области и края – в России) или даже суверенитетом (кантоны – в Швейцарии, до недавнего времени республики – в России). Наряду с высши­ми органами государственной власти федерации ее субъекты образуют самостоятельные органы государственной власти. Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламен­ты (США, Швейцария, Россия).

Бытует заблуждение, что унитарные госу­дарства – мононациональные, а федеративные – многонацио­нальные. В действительности это не так. Болгария – многонациональное, но унитарное государство, а США – мононациональное, но федеративное. В основе различия между унитарными и федера­тивными государствами лежит форма деления территорий и сис­тема организации органов государственной власти. Вместе с тем национальный состав населения оказывает определенное влияние на форму государственного устройства. Отсюда можно выде­лить административные федерации (США, ФРГ, Мексика, Брази­лия и др.) и национальные федерации (РФ). В административ­ных федерациях в основу деления территории положены объек­тивные критерии: рельеф местности, климатические условия, раз­мещение полезных ископаемых, плотность населения, сложив­шиеся хозяйственно-экономические связи, исторические тради­ции и т.д. В национальных федерациях в основу территориаль­ного деления положен субъективный фактор – национальный состав населения. Поэтому национальные федерации нередко оказываются непрочными формами государственного устройства (СФРЮ, ЧСФР, СССР).

Правовой основой большинства существующих в мире феде­раций является конституция (Основной Закон) страны. Вместе с тем существует и более редкая ситуация, когда в основу федерации положен договор (так называемые договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в большей самостоятельности ее субъектов. Конституционные федерации построены преимущественно в форме реализации воли «центра», закреп­ленной в принимаемых высшими органами государственной власти конституциях. Конечно, конституция в той или иной форме закрепляет определенную самостоятельность субъектов федерации, но изменение конституции – исключительное право феде­ральных органов государственной власти. Что же касается дого­ворных федераций, то основа их правового положения – резуль­тат сопряжения воли двух сторон (федерации и ее субъектов), в равной степени способных влиять на изменение содержания до­говора.

Россия в соответствии с Конституцией (ст. 5 и 11) отно­сится к числу федераций смешанного типа – конституционно-договорных, поскольку основа ее федеративного устройства зало­жена Конституцией. Но отдельные вопросы (разграничение вопросов ведения между центральными и региональными органа­ми государственной власти) могут решаться на основании Феде­ративного и иных договоров.

По внешним признакам договорные федерации близки к кон­федерациям. Но это лишь кажущаяся близость. Суть их принци­пиально различна.

Конфедерация – это союз суверенных государств, образован­ный для решения совместных политических, экономических или военных задач. Конфедерация в отличие от федерации не образует единого государства. Государства, образовавшие кон­федерацию, не утрачивают своего суверенитета. К тому же и цели образования конфедерации отличаются от федеративных. В Федерации ставится задача обеспечить наиболее эффективное управление территорией единого государства, мак­симально приблизить органы власти к управляемой территории и населению. Конфедерация – неустойчивое образование. Как правило, конфедерации либо распадаются после реализации целей, ради которых они создавались (так произошло с Египтом и Сирией, которые во время арабо-израильского кон­фликта образовали Объединенную Арабскую Республику (ОАР), распавшуюся после нормализации отношений на Ближнем Вос­токе), либо превращаются в федерацию (пример такого преобразования – Швейцарская федерация, существовавшая до 1848 г. в форме конфедерации).

Принципиальное отличие федерации от конфедерации состо­ит в юридической нерасторжимости федеративного государства.

Своеобразной формой конфедерации, в ограниченном смысле этого слова, является Содружество Независимых Государств (СНГ). Оно образовалось в результате распада некогда единого госу­дарства – СССР. В силу этого в основу объединения государств СНГ положены не только военные, экономические и политические цели, но и историческая, этническая и культурная их близость, не характерная для субъектов обычных конфедера­ций. СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций – стремления к суверенитету бывших союзных рес­публик СССР и их экономической взаимозависимости, явившейся результатом многолетнего совместного развития. И эти две тенденции – разделитель­ная и объединительная – делают этот союз непрочным, а его субъектов – незавер­шенными государствами. С одной стороны, ни одно из государств, образовавшихся на месте бывшего СССР, не может быть признано в полной мере самостоятельным, а с другой, СНГ не является конфеде­рацией в полном смысле этого слова, поскольку его договорно-правовая природа весьма неопределенна и находится лишь в стадии формирования.

Существует немало различных точек зрения на модели управления в уни­тарных и федеративных государствах.

Некоторые исследователи считают, что при сопоставлении современных унитарных и федеративных государств, на­пример, Испании, Германии, Франции, Великобритании, Италии, примерно равных по территории и численности населения, с точки зрения эффективности управления больших различий между ними нет. Сильная централизация управления свойственна лишь авторитарным режи­мам. В условиях демократии структуры гражданского общества, действую­щие на уровне регионов, вполне способны заставить считаться с их специфи­кой. Примером тому является положение регионов Шотландия и Уэльс в Beликобритании, Ломбардия – в Италии. Думается, это справедливо только для устойчивых демократических систем, так называемых старых демократий.

Существует тезис в пользу существенного отличия системы управления в условиях федерализма. В федеративном госу­дарстве действуют столько систем государственной власти, точнее столько систем государственной власти и местного самоуправления, сколько имеются субъектов феде­рации. В федеративном государстве задачи и полномочия распределяются ме­жду федеральными органами государственной власти и органами государст­венной власти субъектов федерации.

Поэтому к классической схеме разделе­ния властей по горизонтали добавляется «вертикальное» разделение властей между федеральными органами власти и органами власти субъектов федера­ции. В результате, если в унитарном государстве есть два уровня управле­ния – центральный и местный, то в федеративном государстве – три уров­ня: федеральный, региональный и местный, что создает проблему разделения объемов полномочий между тремя уровнями управления.

Россия представляет собой уникальный тип федерации, что сказывается на особенностях управления федеративными отношениями и требует выра­ботки особой региональной политики государства.

Современный федеративный характер российской государственности по­лучил законодательное закрепление в Конституции 1993 г. В гл. 3 «Феде­ративное устройство» закрепляются основные принципы федерализма, дается перечень наименований всех входящих в состав Российской Федерации субъ­ектов (ст. 65), определяется порядок регулирования их статусов и взаимоот­ношений между ними (ст. 66), говорится о распространении суверенитета и юрисдикции Российской Федерации (ст. 67), а также конкретизируются пред­меты ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов (ст. 72), устанавливаются нормы законода­тельного регулирования по предметам исключительного и совместного веде­ния (ст. 76).

Субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоя­тельно устанавливать систему органов государственной власти и местного самоуправления на своей терри­тории в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом. Правосубъектность и компетенция региональных органов власти определяются на основе положе­ний Конституции России, федеральными законами «Об общих принципах органи­зации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий ме­жду органами государственной власти Российской Федерации и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.

Однако общие конституционные принципы не отражают всей сложно­сти федеративного устройства и всего многообразия федеративных отношений в России, которые, тем не менее, необходимо учитывать при выработке стратегии процессуально-аналитического обеспечения государственного и муниципального управления.

Многие особенности и проблемы Российской Федерации коренятся в принципах и способах ее построения. Она создавалась не традиционным для федераций способом, т.е. не по воле субъектов, передающих часть полномочий центру, а «сверху». Центральные власти провозгласили части государства субъектами Федерации своими актами, хотя и по добровольному согласию субъектов. Поэтому в сознании многих руководителей и в политике официальных струк­тур сохраняется унитаристский тип управления.

Дата добавления: 2014-12-24