Организационный аспект принципа централизации и независимости прокуратуры в свете конституционных новелл 2014 года

Наибольший интерес на нынешнем этапе развития конституционно-правового статуса прокуратуры вызывают вопросы назначения на должность прокуроров. Острые научные теоретические дискуссии провоцирует именно роль Президента в организации деятельности системы органов прокуратуры, вопросы подчинения и соотношения с властью Президента.

Дискуссия о месте прокуратуры в системе разделения властей и структуре государственного аппарата ведется давно. Новые очертания ей дают новеллы в законодательстве, а именно внесенные по инициативе Президента РФ изменения в Конституцию Законом от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации". До внесения этих изменений, ФЗ «О прокуратуре» содержал положение о назначении заместителей Генерального прокурора по его представлению. Теперь же, представляет кандидатуры заместителей Президент РФ. Так же, Конституция в предыдущей редакции содержала положение о назначении прокуроров субъектов РФ непосредственно Генеральным прокурором, что в полной мере соответствовало принципу централизации и независимости прокуратуры. Новая редакция ст.129 Конституции РФ гласит, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что посредством изменения Конституции и ФЗ «О прокуратуре» законодатель отнял у Генерального прокурора полномочия по назначению прокурора субъекта РФ и по представлению кандидатуры заместителей Генерального прокурора и передал их Президенту. Такие новеллы свидетельствуют о стремлении законодателя к дальнейшей централизации власти и о возникновении контроля со стороны Президента за деятельностью прокуратуры.

Данная тенденция назревала уже давно на фоне неопределенности конституционно-правового статуса прокуратуры, и поэтому является более чем обоснованной. Обращаясь к истокам российской прокуратуры, ряд ученых вовсе выделяет президентскую власть в качестве самостоятельной четвертой ветви и предлагает трансформировать прокуратуру в орган, являющийся ее инструментом. Так, профессор Кулагин пишет о том, что необходимо реформировать органы прокуратуры таким образом, чтобы без потери основных функций по надзору за точным исполнением законов изменились место в системе органов государственной власти. Органы прокуратуры должны занять место «под крылом» у Президента, став органом Президентской власти»[756].

Прокуратура является независимым государственным органом, осуществляющим повсеместный надзор за исполнением закона широким кругом поднадзорных ей субъектов. Всегда возникал вопрос: кто же будет контролировать деятельность такого надзорного органа? В соответствии с законодательством РФ, Генеральный прокурор ежегодно выступает с докладом о состоянии законности в стране перед Президентом и Федеральным собранием. Такой доклад является одним из способов контроля высших органов государственной власти за деятельностью прокуратуры. Но ранее верховная власть могла лишь отстранить от должности Генерального прокурора, тогда как сейчас Президент сможет воздействовать напрямую и на заместителей Генерального прокурора, а так же на прокуроров субъектов РФ. Такие новеллы на первый взгляд нарушают главный принцип организации деятельности прокуратуры – принцип независимости, смысл которого конкретизирован в ст. 4 и 5 ФЗ «О прокуратуре»: никто не вправе вмешиваться в деятельность прокуратуры и осуществлять давление на должностных лиц прокуратуры с целью повлиять на решения. Изменение порядка назначения на должность соответствующих прокуроров не означает, что Президент получил полномочия по непосредственному руководству деятельностью прокуратуры.

Глава государства не относится ни к одной из классических ветвей власти. Немаловажное влияние в сфере назначения должностных лиц прокуратуры имеет и Совет Федерации. Таким образом, в системе разделения властей соблюдается необходимый баланс. В связи с этим хотелось бы подчеркнуть, что относительная зависимость одной ветви власти от другой, безусловно, должна быть. Иначе механизм сдерживания одной власти другой будет невозможен. Поэтому порядок назначения Генерального прокурора Советом Федерации, а прокуроров субъектов РФ Президентом не умаляет самостоятельного статуса прокуратуры, не свидетельствует о подчиненности прокуратуры президентской власти, а является механизмом сдержек и противовесов. Так, участие двух ветвей власти в процедуре формирования высших должностных лиц другой ветви власти свидетельствует о сдерживании полномочий одной ветви над другой.

В итоге прокуратура по-прежнему не находится в подчинении законодательной, судебной или исполнительной власти, но можно сказать, что Президент становится силой, которая следит за эффективностью и законностью деятельности прокуратуры. Прокуратура – многофункциональный орган, её деятельность направлена на обеспечение единого законодательного и единообразного правоприменительного пространства на всей территории страны[757]. Глава государства напрямую избирается российским народом, который является единственным источником власти в РФ. Исходя из этого, можно сказать, что прокуратура теперь находится под контролем воли многонационального российского народа и по-прежнему не подчинена существующим ветвям государственной власти.

К сказанному следует добавить, что "зависимость" и "подчинение" - это два разных термина, потому что "зависимость" не всегда вытекает из служебных обязанностей, тогда как "подчинение" выходит из службы[758]. Как у прокурора субъекта РФ, так и у Генерального прокурора нет прямого подчинения регионам, Президенту РФ или Совету Федерации. Вместе с тем у них имеется "зависимость", и она носит психологический характер, а именно "боязнь" неутверждения (несогласования) или освобождения от должности. Установление нарушений, например, Конституции в деятельности прокуратуры может послужить основанием для принятия Президентом решения об укреплении руководства Генеральной прокуратуры и нижестоящих прокуратур.

Так же стоит отметить факт внесения Президентом в ФС РФ 21.07.2014 проекта Федерального закона N 573510-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в котором предусматривается установление более текучей ротации руководителей прокуратур посредством установления срока их полномочий – 5 лет как на региональном, так и на местном уровне. Более того данный проект предлагает лишить Генерального прокурора полномочий по привлечению к таким мерам дисциплинарной ответственности как понижение в классном чине и увольнение прокурорских работников, которые назначены на должность Президентом.

Таким образом, возможность определять кадровую политику, решать вопросы, связанные с назначением и освобождением от должности заместителей Генерального прокурора, региональных прокуроров является стратегическим полномочием и ресурсом для реализации контрольной функции Президента РФ. Говорить о подчинении или вхождении прокуратуры в какую-либо ветвь власти, в том числе о подчинении прокуратуры Президенту преждевременно. Это не имеет под собой оснований, так как прокуратура – орган неполитический. Главное в работе органов прокуратуры – эффективное осуществление функций и обеспечение законности в стране, что требует наличие более эффективного легального контроля над органами прокуратуры в лице представителя народа и гаранта Конституции и законности в стране.

М.О. Тихомиров*

Дата добавления: 2014-12-24