Науки муніципального права

Функції науки муніципапьного права - це основні напрямки її впливу на певні сторони суспільної практики, які визначаються специфікою її предмета. Серед основних функцій можна виокре-мити такі:

- гносеологічну (пізнавальну) - з'ясування сутності, форм ре-алізації місцевого самоврядування, а також основних закономір-ностей виникнення й розвитку певних політико-правових явищ і процесів;

- загальноосвітню - знания щодо місцевого самоврядування є вагомим внеском в обсяг знань громадян загалом та працівників сфери управління зокрема, надання їм необхідних знань і навичок для ефективної участі в політико-правових відносинах;

- політичну - всебічне дослідження місця й ролі суб'єктів міс-цевого самоврядування в політичній системі суспільства, пошук оптимальних моделей взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого самоврядування з іншими політичними інститутами, аналіз правової основи державноїта місцевої політики у сфері міс-цевого самоврядування;

- ідеологічну (виховну) - формування світогляду особистості, вивчення ідей, конституційних та інших цінностей, які мають значний вплив на всі грані муніципального життя;.

- онтологічну - встановлення і вивчення основних характерис­тик і властивостей явищ, пов'язаних із місцевим самоврядуван-ням;

- евристичну - відкриття нових сутнісних ознак, властивостей і закономірностей розвитку місцевого самоврядування як сус-пільної реальності, виведення наукового знания на якісно новий рівень;

- методологічну - надання допомоги іншим юридичним наукам шляхом участі у створенні належної методологічної бази для галу-зевих досліджень (публічної служби, відповідальності, власності тощо), обгрунтування категорій, які стосуються місцевого самов­рядування і мають вихідне значения для всіх галузей національної система права;

Глава 1. Муніципапьне право України якгалузь права, наука І навчальна дисциплина

-системотворчу(інтегративну)—соціальнеуправлінняоб'єднує всі управлінські науки, в тому числі й муніципальне управління, наука муніципального права допомагає об'єднувати знания різних галузевих юридичних наук про окремі аспекти місцевого самовря-дування в цілісну систему;

- прикладну - забезгтечення практичней діяльності суб'єктів місцевого самоврядування необхідними теоретичними обґрунту-ваннями, висновками й пропозиціями щодо вдосконалення зако-нодавства та підвищенкя ефективності їх роботи, знаходження шляхів розв'язання проблем, з якими стикаються територіальні громади та їх органи в процесі вирішення питань місцевого зна­чения;

- прогностичну - з'ясування тенденцій, подальшої динаміки розвитку місцевого самоврядування, передбачення його стану в найближчій та відцаленій перспективі, надання органам та поса-довим особам публічної влади обґрунтованих рекомендацій щодо оптимального реагування на ті виклики, які очікують територіаль-ні громади, державу і суспільство в цілому.

Завдання науки муніципапьного права:

• розвиток належної теоретико-методологічної бази науки, яка дає можливість забезпечити самоврядну управлінську діяльність такого рівня, який дасть можливість реалізувати права й свободи людини в умовах оптимального функціонування й розвитку тери-торіальної громади;

• здійснення пошуку шляхів узгодження і взаєморозвитку фун-кціонування муніципальних і державних органів управління;

• вивчення особливостей функціонування територіальної гро­мади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, розробка й обґрунтування нових принципів, форм і методів діяльності ор-ганів місцевого самоврядування, які зможуть поліпшити в резуль­тат! їх застосування умови життєдіяльності громадян;

• розробка нормативних параметрів соціального середовища функціонування територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Загалом функції та завдання науки муніципального права зумо-влені її предметом і відображають її роль і місце в системі галузе­вих юридичних наук.

Муніципальне право України

^= §9. Навчальна дисципліна

«Муніципальне право України»

та ії значения для підготовки юристів

Навчальна дисципліна «Муніципальне право Украіни» - систем-не, логічно послідовне викладення знань про місцеве самовряду-вання, організацію та діяльність органів посадових осіб місцевого самоврядування. Навчальна дисципліна тісно пов'язана з наукою муніципального права, адже вона базується на досягненнях остан-ньої. Навчальна дисципліна має більш вузький зміст, ніж наука муніципального права. Якщо наука охоплює всю сукупність муні-ципально-правових знань, то навчальна дисципліна лише ту, яка необхідна для підготовки спеціалістів та магістрів.

Місцеве самоврядування вивчається в межах різних навчаль-них дисциплін (теорія держави і права, конституційне право, фінансове, господарське, адміністративне право). Але там воно вивчається побічно, тому й виникла необхідність упровадження в навчальний курс такої дисципліни, як «Муніципальне право України», предметом якоїє суспільні відносини, що виникають у сфері місцевого самоврядування, яке є багатогранним комплек-сним політико-правовим явищем. Зокрема, необхідно вивчити його сутність у таких аспектах, як (а) одного з фундаментальних принципів конституційного ладу, (б) однієї з форм народовлад-дя, (в) підсистеми публічної влади, (г) форми залучення грома-дян до участі у вирішення питань місцевого значения, (ґ) права територіальної громади, (д) системно')' організації, (е) різновиду суспільного управління.

Система навчальноїдисципліни муніципального права України включає загальну й особливу частини. Загальна частина навчаль-ного курсу охоплює три блоки питань: 1. Муніципальне право як галузь права, наука і навчальна дисципліна. 2. Світовий та євро-пейський досвід організації місцевого самоврядування. 3. Роль муніципального права в процесі становления та розвитку місцево-го самоврядування в Україні.

Особлива частина навчального курсу містить дві структурні складові. У першій вивчаються особливості правового регулюван-ня статусу суб'єктів муніципально-правових відносин, у другій

Гпава 1. Муніципальне право України як гапузь права, наука і навчальна дисципліиа

- повноваження органів та посадових осіб місцевого самовряду­вання.

Ця навчальна дисципліна дасть можливість студентам краще орієнтуватися в системі національного законодавства, підзакон-них актів (особливо локального характеру), знати міжнародно-правові стандарта, які регламентують вщносини у сфері місцевого самоврядування, дозволить правильно його інтерпретувати, тлу-мачити, застосовувати. Ознайомлення з національними особли-востями муніципального права зарубіжних країн сприяє розумін-ню специфіки його розвитку в окремих країнах, а також світових тенденщй розвитку місцевого самоврядування. Студенти повинні набути навичок використовувати здобутки науки муніципального права при вирішенні професійних завдань, розв'язувати питания з урахуванняы специфіки взаємовідносин органів і посадових осіб місцевого самоврядування з державними органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, організаціями та установами. Ово-лодіння цією навчальною дисципліною дозволить належним чи­ном сприяти реалізації прав та свобод людини і громадянина, в тому числі на місцевому рівні та за сприяння органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

М/ніципальне право України

Глава 2. ===== = =

Світовий та європейський досвід організації місцевого самоврядування

= §1. МЬкнародно-правове регулювання місцевого самоврядування

Міжнадщщо-правові стандарти у сфері місцевого самовряду­вання мають важливе значения для розвитку місцевої демократії, транскордонного економічного та соціального співробітництва територіальних громад та місцевої влади, інших аспектів функціо-нування цього інституту у світі. Вони закріплюються у відповід-них міжнародно-правових документах, серед яких насамперед і необхідно назвати Європейську хартію місцевого самоврядування (Страсбург, 15 жовтня 1985'року), Європейську рамкову конвен­цию про транскордонне співробітництво між територіальними об­щинами або властями (Мадрид, 21 травня 1980 року), Декларацію про принципи місцевого самоврядування в державах - учасниках Співдружності (29 жовтня 1994 року), Всесвітню декларацію міс-цевого самоврядування (Ріо-де-Жанейро, 23 -26. IX. 1985 року). Положения цих документів дають поштовх для розвитку місцевої демократії в Україні, пошуку найбільш оптимальних і результа-тивних форм місцевого самоврядування з урахуванням кращого європейського і світового досвіду.

У 1993 році Україна приєдналася до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіаль-ними общинами або властями (Мадрид, 21 травня 1980 р.). ЇЇ ос­новною метого~£ сприяння транскордонному співробітництву, роз-виток добросусідських відносин між територіальними громадами та укладання з огляду на це необхідних угод або домовленостей. Міжнародне співробітництво здійснюється в межах визначеної внутрішнім законодавством компетенції територіальних громад або їх органів./Приєднання до цієї Конвенції оформило вже запо-чатковані процеси становления транскордонного співробітництва із суміжними державами («Карпатський Єврорегіон») та послу-

Пава 2. Світовий а европейський досвід організації місцевого самоврядування

жило правовою підвалиною для активізації нових напрямків та­кси діяльності. Правові. економічні та організаційні засади транс­кордонного співробітництва визначаються Законом України «Про транскордонне співробітництво» 2004 р.

29 жовтня 1994 р. Україна підписала Декларацію про принци­пы місцевого самоврядування у державах — учасниках Співдруж-ності. Багато в чому вона перегукується з Європейською хартією, але є окремі відмінності. Зокрема, під місцевим^самоврядуванням розуміється система організаціїдіяльності населения (місцевихте-риторіальних співтовариств) для самостійного і під свою відпові-дальність розв'язання питань місцевого значения згідно із зако­нами держави (ст. 1)./Рішення органів місцевого самоврядування, що прийняті в межах їх компетенції, обов'язкові для виконання і підлягають державному захисту (ст. 2). Цим документом пере-дбачається право органів місцевого самоврядування за взаємною згодою передавати їх повноваження (ст. 3).

Європейська декларація міських прав, прийнята І^березня 1992 року Постійною конференцією місцевої і регіональної вла-ди Ради Європи, визначає завдання, які є загальними для всіх європейських місті У декларації закріплюється те, що жителі єв-ропейських міст, розуміючи свою відповідальність за стан міст, виявляють солідарність і беруть на себе зобов'язання домагатися забезпечення всім мешканцям міст рівних прав на: правову і еко-логічну безпеку, роботу, житло, безпечний рух, охорону здоров'я, спорт і дозвілля, культуру, якісну архітектуру, інтеграцію різних культур, гармонійне жиітя, економічний і гармонійний розвиток, політичне життя, послуги і товари, раціональне використання при-родних ресурсів, розвиток особистості, співробітництво між міс-тами, фінансову забезпеченість, рівноправність.

Міжнародні стандарти розвитку місцевого самоврядування за-кріплені й в інших міжнародно-правових документах, зокрема в таких, як Європейська хартія урбанізму 1993 p., Європейська хар-тія про участь молоді в муніципальному та регіональному житті 1994 p., Конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні 1992 р., Європейська конвенція про ландшафти 2000 р. Питания про приєднання до них бажано розглянути найб-лижчим часом, адже застосування положень зазначених докумен-

Мунщипапьне право України

тів могло б дати новий поштовх у розвитку місцевого самовряду­вання в Україні.

===== §2. Європейська хартія місцевого

самоврядування, відтворення її положень у Конституції та законодавстві України

У 1997 році Україна підписала й ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування (далі — Хартія). її значения для розвитку місцевого самоврядування і муніципального права в Україні полягає в такому: а) у Хартіі' узагальнено європейсь-кий досвід, який може бути плідно використаний в Україні; б) у Хартії підкреслюється роль місцевого самоврядування в управ-лінні державою і суспільством, у забезпеченні стабільності в суспільстві, в залученні громадян до вирішення місцевих про­блем; в) Хартія закріплює принципи організації місцевої влади і для України як члена Ради Європи. Значения цього факту поля-гає в тому, що муніципальні утворення отримали, окрім держав-них гарантій своїх прав, також і міжнародні гарантії; г) Хартія - це документ, який відображає цінності конституціоналізму, що об'єднують народи європейських держав. У Хартії закріп-лені загальноєвропейські стандарти щодо визначення і захисту прав територіальних громад і органів місцевого самоврядуван­ня, що забезпечує і'х активну участь у вирішенні питань місце-вого самоврядування. Зокрема, вона містить правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних громад та їх органів.

Хартія складається з преамбули і трьох частин. У преамбулі викладено принципи, на яких базується Хартія, вони значною мірою відповідають конституційним приписам, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування в Україні. Як показує аналіз преамбули Хартії, до визначених принципів належать такі: а) місцеве самоврядування - одна із засад будь-якого демократич­ного ладу; б) право громадян брати участь в управлінні державни-ми справами є загальним демократичним правом, яке може бути безпосередньо реалізоване на місцевому рівні; в) для забезпечення

Г/,ава 2. Світовий а європейський досвід організації місцевого самоврядування

ефективногой наближеного до громадянина управління необхідно створити органи місцевого самоврядування, які наділені реальною владою; г) місцеві органи влади, наділені правом прийняття влад-них рішень, мають створюватися демократичним шляхом, наділя-тися широкою автономією в межах своєї компетенції та порядку її здійснення; ґ) місцеві органи влади повинні мати необхідні ре-сурси для здійснення завдань та функцій місцевого самоврядуван­ня; д) права територіальних громад та органів місцевого самовря­дування повинні бути надійно захищені. Важливим є положения ст. 2 Хартії, згідно з яким принцип місцевого самоврядування мае бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в консти-туції країни.

Концепція місцевого самоврядування закріплена в ст. 3 Хар-тії, відповідно до якої місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою сус-пільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населения. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основ! прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні ЇМ виконавчі органи. Це положения ніяким чином не зава-жає громадянам проводи™ збори, референдуми або обирати фор-ми будь-якої іншої прямої участі, якщо це дозволяється законом.

Привертає увагу проведений фахівцями аналіз текстів Євро-пейської хартії про місцеве самоврядування (англійською і фран-цузькою мовами). Ураховуючи неоднозначність термінів, які в них використовуються, здійснений розгляд дозволяє стверджува-ти, що поняття «місцеве самоврядування» необхідно перекладати таким чином: «Місцеве самоврядування означає право і реальну спроможність місцевих співтовариств регламентувати значну час-тину справ громадянського суспільства й управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населения»¹. Таким чином, суспільство через державу (зокрема парламент) резервує собі обрану лінію розвитку. Не знаючи ще, в чому конкретно може виявитися реальне самоврядування людей

¹ Замотаев А. А. Местное самоуправление как элемент государственного ус­тройства [Текст] / А. А. Замотаев // Российская юстиция. - 1996. - № 6. - С. 17.

Мунщипальне право України

у територіальному аспекті, суспільство вже сьогодні формує таке юридичне розуміння, яке б не стримувало ініціативу людей, визна-чало саме їх, а не владні структури, що мають на місцевому рівні фактично державну природу, головним компонентом місцевого самовряду вання'.

У ст. 4 Хартії закріплено сферу компетенції місцевого самовря­дування. По-перше, головні повноваження і функції органів міс-цевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положения не перешкоджає наділенню органів місцево-го самоврядування повноваженнями й функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. По-друге, установлюється самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування, які в межах зако­ну мають повне право вільно вирішувати будь-яке питания, що не вилучене зі сфери їхньої компетенції і розв'язання якого не доруче-но жодному іншому органу. По-третє, закріплюється принцип суб-сидіарності, сутність якого полягає в тому, що муніципальні функ-ції, як правило, здійснюються переважно тими органами влади, які мають найтісніший контакт із громадянином. Наділяючи тією чи ін-шою функцією певний орган, необхідно враховувати обсяг і харак­тер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії. По-четверте, повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними й виключними, тобто не повинно бути конкурування компетенції, як це мае місце в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» і Законі України «Про місцеві державні адміністрації», де 16 повноважень збігається повністю і багато інших значною мірою тотожні. Хартія встановлює заборону щодо скасовування чи обмеження повнова­жень суб'єктів місцевого самоврядування іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом. По-п'яте, приділяється увага делегуванню повноважень, при цьому встанов-люється, якщо центральний чи регіональний орган делегують пов­новаження органам місцевого самоврядування, то останні мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов.

Хартія встановлює правило, згідно з яким у процесі плануван-ня і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо сто-

¹ Краснов М. А. Введение в муниципальное право [Текст] / М. А. Краснов. -М.:Юристь, 1993.-С. 8.

Гпава 2. Світовий та европейський досвід організації місцеіого самоврядування

суються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації по можливості вчасно й належним чи­ном. Реалізація цього правового припису в Україні здійснюється в порядку, визначеному ч. 3 ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де встановлюється те, що в разі роз-гляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядуван­ня. Аналогічна нормазакріпленав ч. 2 ст. 35 Закону України «Про місцеві державніадміністрації», а також визначено, що представ-ники цих органівта посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Згідно зі ст. 5 Хартії зміни територіальних кордонів місцево-го самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо, шляхом проведения референдуму, якщо це дозволяється законом. У націо-нальному законодавстві відповідні положения поки що належним чином не закріплені.

Принцип організаційної самостійності місцевого самовряду­вання, закріплений у ст. 6 Хартії, що встановлює правило, згідно з яким органи місцевого самоврядування, діючи відповідно до чинного законодавства. мають можливість визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих пот­реб і необхідності забезпечення ефективного управління. Цей при­нцип знайшов своє відображення в національному законодавстві. У ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлюється, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міськоїради вирішуються питания: а) утворення і лікві-дації постійних та інших комісій ради, затвердження та зміни їх складу, обрання голів комісій; б) утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонально­го складу; внесения змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; 4} затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та ЇЇ виконавчих органів; ^угворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших ви-

Муніципальне право України

конавчих органів ради. Разом із тим, слід зазначити, що Кабінет Міністрів України, затверджуючи типові штати органів місцевого самоврядування та розміри витрат на їх утримання, суттєво обме-жує організаційну самостійність місцевого самоврядування.

Ч. 2 ст. 6 Хартії встановлює, що умови служби співробітників органів місцевого самоврядування повинні дозволяти добирання висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якос-тей та компетентности для цього забезпечуються належні можли-вості професійної підготовки, винагороди та просування по служ-бі.

Зазначені положения знайшли відповідне закріплення в Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який установлює порядок прийняття на службу (ст. 10), кадровий ре­зерв служби в органах місцевого самоврядування (ст. 16), атеста-цію посадових осіб (ст. 17), оплату праці, відпустки та пенсійне забезпечення (ст. 21).

У ст. 7 Хартії викладено загальні підходи щодо регулювання статусу виборних осіб місцевого самоврядування та умови здій-снення функцій на місцевому рівні. Загалом, можна відзначити, що ці положения Хартії в основному закріплені в національному законодавстві України.

По-перше, Хартією встановлено те, що мандат місцевих обра-них представників передбачає вільне здійснення ними своїх фун-кцій. У національному законодавстві зберігається право виборців відкликати депутата місцевої ради, хоча фактично воно дуже рідко реалізується через надмірну складність процедури. Гарантії реалі-зації депутатських повноважень досить суттєві, що дозволяє депу­татам місцевих рад вільно здійснювати свої функції.

По-друге, у Хартії визначається те, що для виборних осіб має бути передбачено відповідне фінансове відшкодування витрат, здійснених під час виконання цього мандата, а також у разі не-обхідності відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідний захист соціального забезпечення. Зазначені положения знайшли своє досить детальне закріплення в Законі України «Про статус депутатів місцевих рад». Зокрема, на час сесії чи засідання постійної комісії місцевої ради, а також для здійснення депутатських повноважень в інших передбачених

пава 2. Світовии а європеиськии досвід організації місцевого самоврядування

законом випадках депутат місцевої ради звільняється від вико-нання виробничих або службових обов'язків. У разі здійснення депутатських повноважень у робочий час депутату місцевої ради за основним місцем роботи відшкодовуються середній заробіток та інші витраги, пов'язані з депутатською діяльністю, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету (ст. 32) Докладно регулю-ються питания забезпечення реалізації депутатських повноважень (ст. 30), охорони трудових та інших прав депутата місцевої ради (ст. 33). Разом із тим, слід констатувати, що Хартія в цій частині досить ліберальна, однак у більшості зарубіжних країн депутати працюють на громадських засадах, а також у багатьох країнах на-віть не відшкодовуються витрати.

По-третє, будь-які функції та діяльність, несумісні з мандатом місцевого обраного представника, визначаються законом або ос-новоположними правовими принципами. Відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю. Депутат місцевої ради, обраний секре­тарем сільської, селищної, міської ради або головою, заступником голови районної, обласної, районної в місті ради, працює у від-повідній раді на постійній основі й не може суміщати свою служ-бову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої в позаробо-чий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом. За рішенням обласної, Київської та Севастопольської міських рад депутат, об­раний головою постійної комісії з питань бюджету, може працю-вати в раді на постійній основі (ст. 6). Депутат місцевої ради, що перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституціїта за-конів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, се-лищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної в місті, районної, об-ласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, ЇХ виконавчих органах та апараті. Депутатський мандат не може використовуватися у своїх цілях, не пов'язаних із депутатською

Муніципальне право України

діяльністю. Депутат місцевої ради не може мати іншого представ-ницького мандата (ст. 7).

Європейські стандарги здійснення адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування закріплено в ст. 8 Хартії, відповідно до якої: а) за органами місцевого самоврядуван­ня будь-який адміністрагивний нагляд може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом; б) метою такого нагляду мае бути, як правило, тіль-ки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів; в) адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування повинен здійснюватися таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він мае намір охороняти. Окремо слід звернути увагу, що Хартія допускає здійснення адміністративного нагляду вищих інстанцій не лише за законністю, а й за вчасністю виконання завдань, доручених орга­нам місцевого самоврядування.

Національне законодавство деякою мірою відповідає вищевка-заним положениям Хартії. Так, у ч. 2 ст. 144 Конституції України закріплено те, що рішення органів місцевого самоврядування з мо-тивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиня-ються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Відповідно до положень Закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч. 10 ст. 59). Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питания, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випад­ках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71). Разом із тим, норматив них приписів, які б забезпечували домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти, на жаль, у чинному законодавстві України відсутні.

Особлива увага в Хартії приділяється фінансовим ресурсам ор-ганів місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 9 Хартії органи міс-

П ава 2. Світовий а європейський досвід організації місцввого самоврядування

цевого самоврядування мають право в рамках національної еконо-мічноїполітики на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинен відповідати функціям, які закріпленіза ними констигуцією або за­коном. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування мае формуватися за рахунок місцевих податківта зборів, розмір яких вони мають право встановлювати в межах за­кону. Фінансові системи, які становлять підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, повинні мати достатньо диверсифіко-ваний і підвищувальний характер та забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань. Органи місцевого самоврядування для здійснення позик інвестиційного капіталу в межах закону повинні мати доступ до національного ринку капіталу.

3 метою захисту більш слабких у фінансовому відношенні ор-ганів місцевого самоврядування Хартія передбачає можливість запровадження процедур бюджетного вирівнювання або ана-логічних заходів для подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони мають нести. Однак наголошується, що такі процедури або заходи не повинні завдавати шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах їхньої власної компетенції. Надання дотацій не скасовує основополож-ну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції. У зв'язку із цим дотації мають призначатися, по можливості, не для фінансування конк-ретних проектів.

В Україні на конституційному й законодавчому рівні багато із зазначених питань урегульовані. Відповідно до ст. 142 Конс-титуції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Держава бере участь у формуванні до-

Иуніципальне право України

ходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самовряду­вання, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою. Конституційні приписи деталізовані в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. ст. 61-70), Бюджетному кодексі України та інших нормативно-правових актах.

Разом із тим, слід відзначити, що в національному законо-давстві не закріплено правового припису щодо відповідності обсягу фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування функціям, які вони реалізують. Рівень фінансової забезпеченос-ті органів місцевого самоврядування невисокий, тому не можна стверджувати, що вони мають власні адекватні фінансові ресур-си. В Україні частина фінансових ресурсів, які надходять до міс-цевих бюджетів у вигляді місцевих податків і зборів вкрай мізер-на, за минулі роки зазвичай становила близько 1-2 % і лише у великих містах дещо більше, до 5-7%. Потребує вдосконалення й трансфертна політика держави, адже високий відсоток дотацій і субвенцій у місцевих бюджетах зводить нанівець свободу ор-ганів місцевого самоврядування проводити свою політику в ме­жах власної компетенції.

Європейські стандарти співробітництва органів місцевого са­моврядування закріплені в ст. 10 Хартії. Для виконання завдань, що становлять спільний інтерес, органи місцевого самоврядуван­ня мають право, здійснюючи свої повноваження, співробітнича-ти та в межах закону створювати консорціуми. Органи місцевого самоврядування мають право на умовах, які можуть бути перед-бачені законом, співробітничати з органами місцевого самовря­дування інших держав. Право органів місцевого самоврядування бути членом асоціації з метою захисту і заохочення їхніх спільних інтересів, а також бути членом міжнародної асоціації органів міс-цевого самоврядування визнається кожною державою. Указані по­ложения Хартії знайшли свое відображення в Законі України «Про асоціації органів місцевого самоврядування».

Стаття 11 Хартії присвячена правовому захисту місцевого са­моврядування. Відповідно до цієї статгі органи місцевого самовря­дування для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і

Пава 2. Світовий а європейський досвід органвації місцевого самоврядування

поважання принципів місцевого самоврядування, які втілені в кон-ституції чи національному законодавстві, мають право викорис-товувати засоби правового захисту. Це положения знайшло свое вщображення в Конституції України (ст. 145), а також у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих ор-ганів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права тери-торіальних громад, повноваження органів та посадових осіб міс-цевого самоврядування (ч. 4 ст. 71).

Приєднавшись до Європейської хартії місцевого самовряду­вання, наша держава взяла на себе зобов'язання дотримувати-ся встановлених у цьому документі принципів, які гарантують правову, адміністративну й фінансову автономність територіаль-них співтовариств та їх органів. При цьому Європейська хартія виходить із можливості адаптації її положень до особливостей організації влади країн-учасниць, що має принципово важливе значения для поєднання національних політико-правових тради-цій організації влади з міжнародно-правовими стандартами в цій сфері.

Підсумовуючи, можна констатувати, що більшість положень Європейської хартії місцевого самоврядування імплементовано в національне законодавство, однак багато з них не мають на-лежного механізму реалізації. Як і раніше, зберігається надмір-на централізація державної влади, яка негативно позначається на розвиткові регіонів, де пряме державне управління превалює над місцевим самоврядуванням. Намагання вбудувати самовряд-ні інституції в адміністративну державну вертикаль призвело до фактичної підпорядкованості й несамостійності органів місцевого самоврядування. Дублювання повноважень та конкуренція компе-тенції місцевих державних адміністрацій і місцевих рад, позбав-лених значної частини важелів управління, серйозної матеріаль-но-фінансової основи й ефективного механізму правового захисту вносить конфліктність, гальмує розвиток місцевого самоврядуван­ня в Україні.

Муніципапьне право України

Дата добавления: 2014-12-24