Экономическое регулирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Экономическое регулирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды представляет собой совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования. В отличие от организационного механизма, экономико-правовой механизм использует преимущественно экономические рычаги воздействия на экологические правоотношения.

Основные элементы экономико-правового механизма охраны окружающей среды и рационального природопользования заключаются в следующем:

- планирование природопользования и охраны окружающей среды;

- финансирование охраны окружающей среды;

- платежи за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды;

- экологическое страхование;

- налоговые, кредитные льготы и другие меры экономического поощрения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Выделяют две важнейшие функции экономико-правового механизма охраны окружающей среды и рационального природопользования:

- функцию экономического обеспечения, осуществляемую всеми экономическими мерами эколого-правового механизма;

- стимулирующую функцию, которая заключается в создании условий экономической заинтересованности в выполнении экологического законодательства. Эта функция выполняется не всеми мерами, а только некоторыми, такими как платежи за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей среды; налоговые, кредитные льготы и иные поощрительные меры в сфере охраны окружающей среды. В некоторой мере стимулирующую функцию выполняет и экологическое страхование.

Правовые требования, касающиеся экономических мер природопользования и охраны окружающей среды содержатся в обширном перечне законов и подзаконных актов, как экологического законодательства, так и других отраслей российского права. Основные требования в этой области установлены в Законе «Об охране окружающей среды», где сформулированы как общие требования той или иной экономической меры, так и некоторые конкретные предписания.

Требования к планированию природопользования и охраны окружающей среды в общей форме определены статьей 15 Закона «Об охране окружающей среды», согласно которой планирование, разработки и осуществление мероприятий по охране окружающей среды осуществляется в составе федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ субъектов Федерации. Порядок разработки, финансирования и реализации программ устанавливается в соответствии с законодательством РФ и её субъектов, с учетом предложений граждан и организаций. Согласно этой же статье (ст. 15.4), юридические лица и граждане-предприниматели, осуществляющие хозяйственную деятельность, связанную с негативным воздействием на окружающей среды, обязаны планировать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды.

Общие нормативные требования к планированию природопользования и охраны окружающей среды определены также Законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» (1995 г.). Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в природоресурсном законодательстве. Например, закон «О животном мире» требует, чтобы программы развития регионов и страны в целом содержали конкретные мероприятия, направленные на охрану животного мира и среды их обитания.

Важнейшее условие осуществления планов рационального природопользования и охраны окружающей среды – их адекватное финансирование. Закон «Об охране окружающей среды» прямо не указывает источники финансирования экологических программ, мониторинга, контроля и т. п. Но поскольку это все является государственной деятельностью, то финансирование идет за счет средств государства, субъектов РФ и муниципальных образований. Источники финансирования – это федеральный бюджет, бюджет субъектов РФ и органов местного самоуправления, средства предприятий, учреждений и организаций. В финансировании экологических программ могут принимать участие федеральные и региональные экологические фонды, фонды экологического страхования, могут использоваться банковский кредит, добровольные взносы граждан и юридических лиц, иностранных граждан. Финансирование экологических программ должны выделяться отдельной строкой в бюджетах и обеспечиваться материально-техническими ресурсами.

К сожалению, этот закон не выполняется, и финансирование экологических программ идет по остаточному принципу. В связи с этим рядом юристов предлагается, что оптимальная величина расходов бюджета на экологию должна быть определена законодательно, и ниже ее Правительство не вправе планировать бюджет.

Платежи за загрязнение окружающей среды. Одним из основных принципов природопользования является его платность. Введение платы за негативное воздействие на окружающую среду преследует несколько целей. Во-первых, это источник пополнения государственных и местных бюджетов и экологических фондов. Во-вторых, это стимулирование природопользователей к рациональному использованию ресурсов и повышению эффективности их природоохранной деятельности. Закон «Об охране окружающей среды» устанавливает виды негативного воздействия на окружающую среду, за которые природопользователь обязан возмещать ущерб.

Платежи за загрязнение окружающей среды – это один из важнейших экономических стимулов к уменьшению предприятиями негативного воздействия на окружающую среду. Эта плата стимулирует предприятия к усовершенствованию технологий, строительству очистных сооружений нового поколения и т. п. Порядок исчисления и взимания платы за загрязнение окружающей среды устанавливается законодательством РФ. Плата за загрязнение окружающей среды предусматривает два вида платежей:

- за загрязнение в пределах установленных лимитов;

- за загрязнение сверх установленных лимитов.

При этом под лимитами понимаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов (ПДВ, ПДС). В настоящее время при активном участии Росприроднадзора разрабатывается законопроект «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», в рамках которого предусматриваются серьезные изменения порядка взимания платы за загрязнение окружающей среды, расчета нормативов платы и т. п. Планируемый закон станет более совершенным орудием в борьбе за экологическую безопасность.

Структура платежей, порядок их исчисления и взимания регулируются природоресурсным законодательством и другими нормативными актами. Например, Земельный кодекс устанавливает принцип платности землевладения, постоянного и временного пользования земельными участками и их аренды. За земельные участки, находящиеся в собственности взимается земельный налог. За арендуемую землю – арендная плата. Размеры платежей взимаются с учетом кадастровой оценки участка земли. Внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения ущерба. Но главной проблемой платежей за использование природных ресурсов являются низкие ставки.

Экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц на случай экологических рисков. В Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное и добровольное экологическое страхование. Экологическое страхование это новая для РФ мера правовой охраны окружающей среды. Оно осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. Платежи в случае наступления страхового случая осуществляются за счет денежных фондов страхователя. Ежегодно в нашей стране складывается до 1,5 тысяч чрезвычайных ситуаций, от которых страдают люди, и гибнет природа. Ущерб природе не в состоянии возместить государство, тут на помощь приходит экологическое страхование. Цель его очевидна – сформировать финансовые резервы, способные возместить ущерб. Они формируются в страховых компаниях за счет средств страхователей с учетом величины возможного экологического ущерба. Страховщик составляет перечень событий, подлежащих страховке, разрабатывает методики оценки нанесенного ущерба, просчитывает размер тарифов. Их величина колеблется, как правило, в пределах от 0,3 до 2 % от страховой суммы. Таким образом, экологическое страхование помогает избежать или сократить издержки предприятий на возмещение ущерба и выплатить пострадавшим компенсацию, при этом плательщиком выступает страховая компания. Полноценного рынка экологических страховых услуг в нашей стране еще нет, поскольку еще нет соответствующей законодательной базы. Добровольное экологическое страхование осуществляется согласно Гражданскому Кодексу и ФЗ «Об организации страхового дела в РФ» а также правилам ЭС, разработанными страховыми компаниями, имеющими лицензию на этот вид деятельности от Минфина РФ.

Обязательное экологическое страхование предусмотрено в РФ Законом «Об использовании атомной энергии». Согласно этому закона определенный круг лиц подлежит обязательному бесплатному экологическому страхованию от риска радиационного воздействия. Кроме работников данных предприятий сюда включают командированных и военнослужащих, а также граждан, проживающих на данной территории. Кроме того, обязательное экологическое страхование предусмотрено ФЗ «О промышленной безопасности опасных промышленных объектов» (1997 г.). По этому закону предприятия обязаны страховать свою ответственность за причинение вреда, в том числе и окружающей среде. Разрешение на эксплуатацию выдается предприятию только при наличии договора страхования ответственности. Положения закона очень несовершенны, в нем не оговорены многие важные обстоятельства о создании перечня, о методике оценки ущерба и т. п. В страховой сфере оценщиками работает много несертифицированных предприятий, которые постоянно стремятся занизить сумму ущерба, что резко снижает эффективность страхования. Компенсация за нанесение ущерба происходит только по решению суда, и это приводит к дополнительным издержкам времени и денег. Страховые суммы по договорам обязательного страхования незначительны, поэтому почти все средства уходят на выплату по искам пострадавшим людям, а на природу денег уже не остается. В силу всего изложенного, практическое внедрение экологического страхования недостаточно. Исправить положение мог бы новый закон – «Об экологическом страховании», но его создание весьма проблематично. Против такого закона выступает Министерство финансов РФ, считая, и не без оснований, что экологические риски с помощью добровольного экологического страхования не покрываются. Если же ввести обязательное экологическое страхование, это приведет к повышению себестоимости продукции (куда будут закладывать отчисления по экологическому страхованию), и в итоге за все будет платить покупатель товаров. С другой стороны, опыт многих зарубежных стран показывает, что экологическое страхование может быть экономически привлекательным и для предприятий, и для страховых компаний, и для государства, на котором лежит ответственность за охрану окружающей среды.

В целом, экологическое страхование в РФ относится к категории страхования гражданской ответственности предприятий и организаций – владельцев источников повышенной опасности.

Нужно отметить, что самой природе безразлично, кто возместит ей ущерб, лишь бы вовремя и в полном размере, а об этом должно позаботиться государство. Во многих странах страховые компании занимают второе место после банков по объему инвестиций. В развитых странах, где экологическое страхование обеспечено нормами права и законодательства, в его сферу попадают следующие страховые случаи:

- постоянное загрязнение окружающей среды в пределах нормативов, залповых выбросов и сбросов, повлекшее ущерб у третьих лиц, который был юридически обоснован;

- крупные аварии и катастрофы с экологическими последствиями;

- природные катастрофы, непосредственно вызвавшие ущерб у объекта.

Страховые случаи возникают и в связи с долговременными последствиями загрязнения окружающей среды, например, с заболеваемостью населения из-за отложенного влияния загрязненной окружающей среды на организм человека.

Направление экологического страхования, связанное с катастрофами и авариями на объектах природопользования, часто рассматривается как особый вид. Это связано с тем, что в настоящее время освоение природных ресурсов связано с большими рисками, полностью исключить риск природопользования невозможно.

Риск природопользования с позиций страхования можно рассматривать в нескольких аспектах:

- риск наступления конкретного природного явления, носящего стихийный природный характер (наводнение, землетрясение и т.п.). это традиционный вид риска в страховании;

- риск при эксплуатации конкретного объекта природопользования, когда непредвиденные события соотносятся с этим объектом. Например, при разработке горного отвода, эксплуатации гидротехнических систем и т.п.;

- риск, сопряженный с вероятностью повреждения или гибели самого объекта природопользования. Например, риск утраты плодородия почв, уничтожения запасов полезных ископаемых, гибели ценных экосистем и пр.

Сейчас говорить о возможности страхования многих видов эколого-экономических рисков не представляется возможным. Страховые риски должны оцениваться с точки зрения вероятности наступления страхового случая и количественных размеров возможного ущерба. Наиболее реальным в настоящее время является страхование конкретных объектов природопользования.

Специфическая особенность экологического страхования заключается в том, что неблагоприятное событие может причинить ущерб как самой окружающей среде, так и населению (его здоровью и имуществу) из-за загрязнения окружающей среды. При этом обычно толкуют страховую ответственность предприятий – источников аварийного загрязнения окружающей среды за причинение ущерба как ответственность перед третьими лицами. В таком случае вред окружающей среде считается причиненным и подлежит компенсации только тогда, когда установлено конкретное лицо, понесшее реальный имущественный ущерб в результате данного вреда. Этот вопрос может быть разрешим, если ответственность страхователя за загрязнение окружающей среды будет распространяться не только на третьих лиц, но и на саму окружающую среду. В интересах защиты окружающей среды могут выступать территориальные органы контроля и управления в области охраны окружающей среды, экологические фонды и другие юридические лица, занимающиеся природоохранной деятельностью.

Необходимо заметить, что экологическое страхование не должно рассматриваться как альтернатива другим методам снижения риска для объекта. Например, поскольку размер страховой ставки прямо пропорционален уровню риска и обратно пропорционален числу страховщиков, то очевидно, что страхование может быть взаимовыгодно при наличии значительной потребности в этом виде услуг у народно-хозяйственных объектов и при разумных уровнях рисков. Размер страховой ставки на практике может достичь 30–40 % величины страхуемого ущерба (высокой вероятности наступления события).

Если эти условия не выполняются, страховая деятельность становится невыгодной, так как тарифные ставки для страховщика слишком увеличиваются. А для страхователя повышается вероятность разорения даже при незначительном повышении числа страховых случаев.

Из-за указанных экономических причин страхованию обычно не подлежат риски с большими вероятностями нанесения убытков или с запредельными уровнями ущербов (например, катастрофы). Страхователь при заключении страховых договоров измеряет и контролирует уровень рисков и меры безопасности на основе экологического аудита, мониторинга и других процедур, а при неприемлемых их уровнях договор просто не заключается. Так возникло понятие предстрахового экологического аудита. Под этим подразумевают деятельность по осуществлению независимой оценки информации о состоянии объекта-источника повышенной экологической опасности для определения степени этой опасности и величины возможного убытка

Таким образом, для развития в РФ системы экологического страхования требуется значительно расширить и усовершенствовать нормативно-правовое и методическое обеспечение рынка страховых услуг с учетом опыта мирового сообщества в этой сфере деятельности и специфических для нашей страны условий развития экономики.

Налоговые, кредитные льготы и другие меры экономического поощрения в сфере охраны окружающей среды и природопользования осуществляются в РФ с помощью следующих мероприятий:

- установление налоговых и иных льгот предприятиям, занимающимся природоохранной деятельностью, внедряющим малоотходные и безотходные технологии, использующим вторичные ресурсы;

- освобождение от налогообложения экологических фондов;

- предоставление экологическими фондами процентных займов предприятиям и предпринимателям для реализации мер по гарантированному снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

- установление повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов;

- применение поощрительных (для производителя) цен и надбавок на экологически чистую продукцию;

- введение специального налогообложения экологически вредной продукции и продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий;

- применение льготного кредитования предприятий, эффективно осуществляющих охрану окружающей среды.

Эти положения частично реализуются законодательными актами РФ: Законами «О налоге на имущество предприятий», «О налоге на прибыль предприятий и организаций», «Об инвестиционном налоговом кредите» (1991 г.), Указом Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в РФ и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» (1995).

Вопросы для самопроверки

1. Что представляет собой экономический механизм охраны окружающей среды?

2. В чем заключаются основные аспекты соотношения экономики и экологии?

3. В чем отличие организационного и экономического механизмов охраны окружающей среды?

4. Охарактеризуйте механизм планирования рационального природопользования и охраны окружающей среды.

5. Что представляет собой финансирование охраны окружающей среды?

6. Охарактеризуйте основные виды платежей за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды.

Дата добавления: 2015-04-24