Нормативные акты местного самоуправления

Устав муниципального образования, как своеобразная малая конституция, фиксирующая статус муниципального образования, предметы ведения, права, обязанности, имеет ряд особенностей. Важнейшими являются следующие.

• Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав — население муниципального образования. Оно может непосредственно принимать устав или представительным органом. Способ принятия выражается в Преамбуле.

• Учредительный характер. Устав придает юридическую, правовую базу всем сложившимся или формирующимся отношениям, институтам, учреждениям власти или местного сообщества.

• Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового Р^егулирования, норм устава. Нормы затрагивают все сферы жизнедеятельности местного сообщества, все вопросы местного значения. Детальная регламентация осуществляется иными нормативными актами.

• Высшая юридическая сила в массиве норм, принимаемых в муниципальном образовании властью или сообществом непосредственно. Нормам устава должны следовать и соответствовать все субъекты права на территории муниципального образования.

• Особый порядок принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе и может предполагать: квалифицированное большинство депутатов (но всегда больше голосов, чем для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании, сходе граждан; голосование непосредственно населением (референдум).

• Устав должен быть самодостаточным, т.е. включать все необходимые в местном самоуправлении нормы. Нормы устава обычно четырех типов:

1) нормы-понятия, помогающие максимально сблизить представления всех, кто руководствуется уставом;

2) нормы, определяющие структуры представительных и исполнительных органов местного самоуправления, функциональные обязанности и полномочия основных должностных лиц, взаимодействие друг с другом, с населением, предприятиями, организациями, органами государственной власти;

3) нормы процедурного характера, описывающие технологию найма и смещения должностных лиц и служащих аппарата управления, разрешения споров, обращений граждан и т.д.;

4) нормы, ограничивающие деятельность должностных лиц, общественных организаций, получение дополнительных прибылей и т.д.

• Стабильность — обязательное требование к уставу, чтобы обеспечить стабильность и правопорядок на территории.

• Наличие в уставе механизма реализации положений и норм, заложенных в федеральном законодательстве, законах субъектов РФ, относящихся к местному самоуправлению. Должны содержаться четкие нормы прямого действия.

• Устав подлежит обязательной государственной регистрации в порядке, устанавливаемом законом субъекта Федерации (Минюстом России и его территориальными органами регистрация не предусматривается).

Другие нормативные акты местного самоуправления обладают специфическими чертами:

• содержат корпоративные нормы, т.е. исходящие от определенного сообщества или его органов;

• являются нормативно-правовыми актами, исходящими из властных структур местного самоуправления;

• отражают санкционированное (делегированное) государством право местного самоуправления на нормотворчество, ибо сами органы местного самоуправления не могут присвоить себе эту функцию. Государство определяет круг вопросов, решения по которым становятся нормативно-правовыми (вопросы местного значения обозначены в п. 2 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления...»

• содержат только регулятивные нормы. Охранительные предписания и меры государственного принуждения за правонарушения, меры ответственности сами муниципальные органы устанавливать, как правило, не могут;

• гарантированы правом на судебную защиту. Именно суд определяет меру ответственности нарушителя правовых предписаний органов местного самоуправления в случае их обращения в суд.

В то же время п. 3 ст. 44 того же Закона не исключается возможность передачи права определять меры юридической ответственности за нарушение нормативных актов местного самоуправления самим органам местного самоуправления. Однако такая передача должна быть четко и недвусмысленно предусмотрена законами — федеральным или субъекта РФ, исходя из того, в чьей компетенции находятся вопросы установления мер соответствующего вида юридической ответственности.

У муниципального правотворчества, как и у правотворчества вообще, можно выделить три основные функции:

1) обновление нормативно-правового материала;

2) восполнение пробелов в праве;

3) упорядочение действующих нормативно-правовых актов или кодификация.

Кодификация как способ системного развития всего нормативного материала предполагает изучение и обобщение всех нормативных актов муниципалитета и издание на их базе одного акта, состоящего из разделов, охватывающих разные стороны деятельности органов местного самоуправления.

Эта работа трудоемкая и может осуществляться только профессионалами на основе определенной методики, состоящей из нескольких этапов.

1. Получение от местных властей всех актов и механическое их разделение на нормативные и индивидуальные. Кодифицированию подлежат только нормативные акты.

2. Разработка классификатора, позволяющего весь массив обрабатываемого материала делить по определенным признакам.

3. Проверка разобранных актов на их соответствие вышестоящим нормативным актам.

4. Так как акт может содержать нормы, относящиеся к разным разделам, он делится на тематические части (фрагменты).

5. Далее работа ведется с определенным разделом — на предмет выявления и устранения внутренних противоречий.

Особо обращается внимание на то, есть ли необходимость переструктурирования акта, уточнения содержания и приемов юридической техники, стилистической обработки языка документа.

6. После подготовки каждого раздела формируется муниципальный кодекс.

7. Выявленные противоречия, пробелы и несоответствия доводятся до городских и муниципальных властей, согласуются и устраняются.

8. Кодифицированный документ выносится на обсуждение и утверждение муниципального образования (по процедуре, установленной в уставе).

9. Кодекс утверждается и публикуется.

В указанной методике огромную роль играет разработка классификатора, его разделов, глав, ибо очень важно избежать смешения вопросов и сделать кодекс удобным для пользователей. Можно предложить модельный классификатор, структура которого соответствует обозначенным в ст. 6 ФЗ вопросам местного значения:

1. Территория, административно-территориальное деление.

2. Глава местного самоуправления.

3. Представительный орган местного самоуправления.

4. Местная администрация, муниципальная служба.

5. Непосредственное участие населения в местном самоуправлении.

6. Избирательная система, муниципальные выборы.

7. Местный референдум.

8. Территориальное общественное самоуправление населения.

9. Муниципальная собственность.

10. Муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения. И. Местные финансы, бюджет, налоги и сборы.

12. Муниципальные образовательные учреждения.

13. Муниципальные учреждения здравоохранения.

14. Охрана общественного порядка, муниципальная милиция.

15. Планировка и застройка территории.

16. Использование земель и природных ресурсов, охрана окружающей среды.

17. Коммунальные службы.

18. Муниципальное дорожное строительство, транспорт и связь.

19. Утилизация и переработка бытовых отходов.

20. Ритуальные услуги и места захоронения.

21. Муниципальные архивы.

22. Торговля, общественное питание и бытовое обслуживание.

23. Культура, физическая культура и спорт.

24. Муниципальная информационная служба, средства массовой информации.

25. Социальная поддержка и занятость населения.

26. Противопожарная безопасность.

Безусловно, муниципальные образования могут позволить себе разработку собственной модели местного кодекса, который позволит населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, повышать эффективность их применения и контролировать работу органов и должностных лиц местного самоуправления.

В целом, «горизонтальная» кодификация преследует те же цели, что и «вертикальная» — обработать и обобщить определенным образом нормативные акты. Только здесь обработке подлежат акты, регулирующие не какую-либо конкретную сферу (семейный кодекс, гражданский и т.д.), а все нормативные акты одного территориального уровня.

Эта кодификация имеет значение не только в местном, но и в государственном масштабе, ибо муниципальное нормотворчество порой опережает федеральное и региональное, как мобильная реакция на потребности людей, и создает прецеденты правового регулирования, которые могут быть учтены и использованы повсеместно.

Итак, широкомасштабная нормотворческая деятельность исполнительной власти приобретет устойчиво правовой характер при соблюдении ряда условий.

• Подзаконный акт не может содержать отклонений от содержания закона, ибо издается во исполнение закона, а не для его модернизации.

• Уполномочие на издание подзаконных актов должно формулироваться конкретно и точно.

• Отсутствие в законе указания о делегировании по данному вопросу должно быть понято как непредоставление уполномочия на издание подзаконного акта по этому вопросу.

• Законодательная делегация может уполномочить исполнительный орган на отклонения от закона, но только тогда, когда будут точно определены пределы таких отклонений.

• Недопустимо предоставление последующих уполномочий (субделегаций) на издание подзаконного акта, за исключением случаев, когда это разрешено самой делегацией (уполномочием) закона.

• Принцип отсутствия обратной силы правовых актов является директивой поведения, направленной не только органам, применяющим право, но и органам, устанавливающим право.

• Предстоит преодолеть и излишнюю увлеченность ведомственными актами. Приказы, инструкции порой захлестывают государственные учреждения, порождая бумаготворчество вместо конкретной работы. (Так, в 1996 г. Комитет по вопросам развития Севера выпустил 8135 ведомственных актов, Государственный антимонопольный комитет РФ — 5843, Министерство науки и технологии — 3513. Цифры, конечно, впечатляющие).

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Дайте определение административному акту, охарактеризуйте его отличительные признаки.

2. Что такое правовой режим административного акта?

3. Административный договор: в чем его суть и роль в системе правового регулирования?

4. В чем специфика нормативных правовых актов местного самоуправления?

Дата добавления: 2015-04-29