Материалы к теме «Теории бюрократии»

Думается, нет необходимости специально обосновывать важность данной проблематики для общества, государственного управления. В любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах. В то же время словам «чиновничество» и «бюрократия» обычно придают лишь негативный смысл. Часто справедливо, но далеко не всегда. Итак, что есть бюрократия - добро или зло? Одно из главных условий нормальной жизни, эффективности и развития или же угроза человеческой свободе? Что такое бюрократия в контексте реалий XXI века?

Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии: общественная жизнь устроена так, что без нее она просто остановится. Не случайно так называемую «рациональную бюрократию» относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт не подвергается такой критике, как бюрократия. У данного парадокса много причин - социальных, политических, психологических... Многое здесь (как и во многих других случаях) объясняется просто незнанием, непониманием существа предмета. Например, очень часто смешивают три семантически близкие, но разные вещи - универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм - присущую управленцам социальную болезнь.

Но поскольку эффективность государственного управления напрямую зависит от эффективности бюрократии, постольку проблематика бюрократии занимает особое место в рамках ТГУ.

Вопрос 1. Концепция М.Вебера-В.Вильсона.

В начале ХХ века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену организации патриархальной (по Веберу - патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное - во всем господствовал произвол, личное усмотрение решающего вопрос со своими непременными спутниками - взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи следующие черты:

1) чиновники лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;

4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;

5) кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

7) должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;

8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

Основными характеристиками бюрократии по Веберу являются:

1)компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

2)иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3)вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, отдание приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4)все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентны не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.)

В другом случае Вебер определил бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру».

Рассматривая взаимоотношения между бюрократией и политикой, Вебер отмечал, что бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого качеств лидера. По мнению Вебера, выбор политического курса не должен был осуществляться чиновниками. Присвоение бюрократией функции принятия политических решений расценивалось им как злоупотребление властью.

Однако бюрократия, которая формально была подчинена политическому лидеру, тем не менее, могла влиять на процесс принятия решений исходя из собственных групповых интересов. Интересы чиновников выходили за рамки тех функций, которые им предписывала идеально-типическая модель рациональной бюрократии. Чиновников отличает также заинтересованность в уменьшении власти и значения любых неподконтрольных бюрократии социальных сил и, напротив, расширении сферы влияния самого управленческого аппарата. Как считал Вебер, бюрократия обладала немалыми возможностями успешно отстаивать свои интересы. Решающую роль при этом играла та власть, которой пользовался бюрократический аппарат.

С точки зрения Вебера, власть административного аппарата основывается, прежде всего, на знании, которым он обладает. Это знание включает, во-первых, специальные навыки в самом широком смысле слова, полученные в ходе профессиональной подготовки. Кроме того, чиновник владеет официальной информацией, которая может быть получена только по административным каналам. Эффективный контроль за деятельностью чиновников возможен в таком случае лишь при наличии источников информации, независимых от бюрократического аппарата.

Превенцией против господства бюрократии должны стать: правовые нормы, эффективно работающий парламент, политические лидеры, назначающие на посты руководителей административных органов.

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность дефиниций и вел анализ на уровне так называемых «идеальных типов» (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Ведущую ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий Президент США В.Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) – «Изучение администрации» («Study of Administration») - был опубликован даже раньше основных трудов Вебера - в 1887г.

Основные посылки теории Вильсона - наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия для него - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Вопрос 2. Теоретико-методологические основы современных теорий бюрократии.

Одной из теоретико - методологических основ выступает теория рационального выбора, в основе которой 3 интеллектуальные традиции:

1. шотландская философия нравственности, предложившая индивидуалистическую концепцию рацио­нального поведения, и обратившая внимание на ее полезность при объяснении общественных явлений;

2. утилитаризм, в рамках которого было уделено внимание на последствия наших действий, поскольку только тогда мы можем оце­нить «плохими» или «хорошими» они являются

3. Отказ от проблемы межиндивидуальной оценки наслаждений и страданий. На передний план – процесс «взаимного обмена»: если отдельный индивидуум получает выгоды от того или иного закона, института или другого фактора, налагающего определенные ограничения на наши действия, и к тому же способен компенсировать потери другим, нет причин утверждать, что обмен нечестен, противоре­чит нормам морали или чему-либо еще.

Наиболее яркими представителями теории рационального выбора (ТРВ) являются: Э. Даунс, У. Рай­керт, Т. Ордешук, Дж. Бьюкенен, Д. Норт и др.

Обратите внимание на основополагающие аспекты ТРВ.

1. Аксиоматическая трактовка рациональности в противоположность гипотетической:

Субъект (1) никогда не выберет альтернативу Х, если в то же время (2) доступна альтернатива У, которая с его точки зрения (3) предпочтительнее Х.

Из этого определения «вытекают» 3 главные характеристики рациональности: индивидуальный характер (субъект), ограниченность (время), субъективность (предпочтения).

1. Целый спектр видов рациональности в зависимости от выбранного критерия:

- (1) специфическое поведение действующего лица: оппортунистическое, ограничено эгоистическое, ограничено альтруистическое, полностью альтруистическое (для практических целей последнее ма­ло приемлемо, хотя теоретически вполне допустимо).

- (2) выполняемые задачи: четкие, одномерные, неопределенные, многомерные.

- виды ограничений: (3) материальные, (4) временные, (5)формальные, (6) не формальные.

Таким образом, выделяется 6 видов рациональности.

3. ТРВ проводит различие между человеком экономическим (1. всегда ограничен решением 1 задачи – максимизации прибыли и минимизации затрат; 2. неохотно включает в анализ психологиче­ские и социальные переменные) и человеком социологическим = социальным (1. задачи сложные (многомерные); 2. включает различные переменные (престиж, сплоченность, власть, любовь и пр.).

4. Широкий спектр концепций: от атомизированного эгоизма до теории социальных ролей.

5. Характеристики рациональности.

- Субъективность. Рациональностей столько, сколько людей.

- Ограниченность. У неоклассической теории 2 недостатка: 1. предполагается, что издержки по­лучения информации = 0; 2. Пренебрегает трансакционными издержками, связанными с (1) поиском и оценкой потенциальных партнеров, (2) заключением контрактов, (3) контролем за их исполнением, (4) возмещением потерь.

ТРВ учитывает трансакционные издержки: 1. ограничение решений. 2. мы имеем дело с первосте­пенными и второстепенными решениями.

- Индивидуализм. «Структуры (группы) никогда ничего не делают, в реальных ситуациях дейст­вуют только индивиды». Таким образом, делается заключение, что выбор всегда индивидуален. И это предопределено био­логически: «общественное сознание» не существует иначе, как в и через сознание индивидов. Отсюда и ло­гика коллективной организации сведена к логике индивидуального расчета. Можно говорить об индивидуальном выборе (в сфере сугубо личного), двустороннем (где требуется согласование предпочтений участников), коллективном выборе: когда решение принимается в группе (но нужно учи­тывать два типа групп: олигополистические (где участники взаимозависимы) и латентные (незави­симы).

ОБЩЕСТВЕННЫЙ ВЫБОР (ТОВ) представляет собой одно из ответвлений теории рационального выбора. Общественный характер теории определяется ее заинтересованностью, прежде всего, проблемой общественных благ – благ, которые предоставляются преимущественно государством, а не рынком, потому что от пользования ими нельзя отстранить индивида, решившего участвовать в их оплате.

Логику рассуждений представителей этого направления (ТОВ) можно представить следующим об­разом: в обыденной и деловой жизни доминирует модель поведения человека экономического (мак­симизирующего прибыль и минимизирующего затраты).? Меняется ли поведение человека при пере­ходе из частного сектора в государственный?

Таллок, Бьюкенен, Даунс и др. считали, что меняются условия деятельности, но глубинные мотивы остаются не­изменными: к таковым ТОВ относит эгоизм и рационализм (основа мотивации – эгоистический инте­рес; кратчайший путь удовлетворения эгоистического интереса – рациональность). Т.е. экономический интерес – малосимпатичен, но наиболее реальное основание для изучения поведения индивида (а в государственном управлении – бюрократа).

И естественно возникает вопрос, на которые даются разные (но не противоречивые) ответы, ЧТО МАКСИМИЗИРУЕТ БЮРОКРАТИЯ? Ответ на него – основание для возникновения современных экономических теорий бюрокра­тии.

Вопрос 3. Экономические теория бюрократии У. А. Нисканена.

Экономика бюрократии – (с точки зрения ТОВ) – это система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям: во-1, она не производит экономические блага, имеющие ценно­стную оценку; во-2, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.

Бюрократия, понимаемая как корпус профессиональных государственных служащих, работников гос­аппарата – один из приоритетных сюжетов теоретических конструкций представителей Обществен­ного выбора. Позитивистские авторы не уступают марксистам по силе и обоснованности критических оценок бюрократии и олицетворяемого ею “большого государства”. Ими категорически отвергается предположение о каких бы то ни было высоких мотивах деятельности бюрократии – потребности слу­жения обществу, обеспечения стабильности, преемственности управления, чувстве долга, патрио­тизме и т.д. – питающих традиционную для западного общества веберианскую трактовку бюрократии. В соответствии с классическими методологическими установками Общественного выбора исследова­тели нацелены на изучение интересов и мотивации самих бюрократов, которые априорно рассматри­ваются как рациональные эгоисты, стремящиеся к максимизации собственной пользы – увеличению заработной платы, привилегий, удовлетворению личных амбиций.

Одно из наиболее ярких проявлений провалов государства и соответственно порождаемую им неэф­фективность может демонстрировать поведение бюрократии. Бюрократия представлена через сис­тему бюро, т. е. органов (учреждений) исполнительной власти, ответственных за поставки услуг обще­ственного сектора конечному потребителю. Бюро есть неприбыльная государственная организация, финансируемая непосредственно из бюджета. Его принципиальное отличие от фирмы (в том числе и государственной), во-первых, в том, что оно не получает доход с продаж, поскольку поставляет пре­имущественно общественные блага, а во-вторых, в том, что его предложение зависит не от цены, а от выделенного бюджета.

Существенным признаком бюрократии является тот факт, что она не избирается, а назначается. Дол­гое время понимание бюрократии определяла разработанная немецким социологом XIX в. М. Вебе­ром концепция, изображавшая ее как лишенную собственных амбиций верную служанку своих поли­тических хозяев (избираемых народом представителей власти). Отсюда часто о такой идеализиро­ванной бюрократии говорят как о "веберовской бюрократии". Она снабжает объективной информа­цией выбираемых политиков, применяет существующее законодательство и гарантирует эффектив­ную доставку товаров и услуг общественного сектора избирателям (потребителям).

В современных представлениях, особенно в ТОВ, бюрократия, подобно из­бирателям и политикам, имеет свой собственный интерес, а, следовательно, ищет пути максимизации собственной полезности. Основной вклад в новую теорию бюрократии внес американский экономист Нисканен. В соответствии с его позицией аргументами функции полезности бюрократа являются жа­лованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус.

Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от вели­чины бюджета, то отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизи­ровать бюджет. Поэтому бюрократ отнюдь не нейтральная фигура в процессе разработки и принятии бюджета.

Каким образом бюрократ принимает решения о выпуске?

Подобно монополисту, бюро защищено от конкуренции; бюро безвозмездно получает бюджетные средства от органа власти более высокого уровня (который часто именуют спонсором), такого как, на­пример, законодательное собрание, в обмен на обещание обеспечивать на эти средства определен­ное количество продукции (услуг). В свою очередь в целях упрощения стоит предположить, что спон­сор действует от лица налогоплательщиков, адекватно выражает их интересы (спонсор = политик).

Размер бюджета является одним из двух определяющих выпуск бюро факторов; вторым являются издержки производства. Нисканен доказывает, что уровень выпуска бюро превосходит уровни вы­пуска неприбыльной фирмы, не говоря уже о монополисте. При этом видно, что объем продукции бюро превышает тот, который хотел бы иметь средний избиратель: в отличие от частного максимизи­рующего прибыль монополиста, который недопроизводит блага, бюро их перепроизводит. В обоих случаях имеются потери общественного благосостояния.

Наибольший интерес представляет следующий вопрос: будет ли реально существующий бюджет больше или меньше оптимального?

Максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет; спонсор = политик, который, по предположению Нисканена, выражает интересы избирателей, будет стремиться, чтобы бюджет отвечал их запросам.

Отношения между бюрократией и спонсором напоминают двустороннюю монополию в том отношении, что конечный результат зависит от распределения власти и влияния между двумя сторонами. С одной стороны, спонсор часто обладает законодательной властью, ему принадлежит право принимать окон­чательные решения о бюджете, но, с другой стороны, всегда нуждается для реализации этого права в предоставляемой бюрократией информации. Именно бюрократия располагает детальной информа­цией, относящейся к поставке услуг, ценам на ресурсы и прочим немаловажным вещам, необходимым для разработки бюджета. При отсутствии всесторонней экспертизы со стороны спонсор испытывает острый дефицит информации, складывается асимметрия информации в пользу бюрократии.

Представленный избираемыми политиками спонсор заинтересован в предоставлении избирателям такого бюджета, который обеспечит оптимальное количество услуг общественного сектора при дан­ном уровне их качества. Это максимизирует число голосов и помогает добиваться переизбрания. В то же время бюрократ стремится увеличить размер выделенного ему бюджета.

Если бюрократу удается добиться превышения бюджетом оптимальных размеров, то в чем бы это конкретно не выражалось, данное превышение означает отвлечение реальных ресурсов от альтерна­тивных, более высоко оцениваемых потребителями, способов их использования.

В результате здесь мы сталкиваемся с потерями благосостояния потребителей услуг бюро и дополни­тельными приобретениями благосостояния поставщиками этих услуг (извлечением так называемой бюрократической ренты).

Большой интерес представляет вопрос о том, в какой степени неэффективна бюрократия. В модели Нисканена избиратели выбирают политиков (законодательную власть), которые представляют их предпочтения в отношении общественных благ. Законодательная власть наделяет ценностью опре­деленные уровни выпуска этих благ, при этом она отражает оценки среднего избирателя. Таким обра­зом, со стороны законодательной власти бюрократии предлагается бюджет, расходы которого доста­точны для покупки количеств общественных благ, удовлетворяющих избирателя. Со своей стороны бюрократия требует бюджет, который удовлетворяет не только производственной функции и функции издержек, связанных с поставкой общественных благ, но также и ее собственной функции полезности.

Иначе говоря, бюрократ трансформировал потребительский излишек в бюрократическую ренту. Формы проявления бюрократической ренты многообразны, это и мало услуг по высоким ценам; не­четко определенные контракты или когда контракты недвусмысленно определены, но возникают технические трудности с установлением выполнения условий контрактов - отсюда дополнительная степень свободы в исполнении бюджета, результат - снижение выпуска бюро при данном бюджете; + «номенклатурные блага» - не находящиеся в собственности бюрократа, но безвозмездно используе­мые им служебные офисы, средства связи, легковые автомобили, командировки; затраты на ремонт и капитальное строительство, создание дополнительных рабочих мест и т. п.

Во многих случаях бюрократ обеспечен этими благами сверх всякой необходимой меры и использует их не в служебных целях, а в целях увеличения личного потребления за счет налогоплательщиков.

Таким образом, бюрократия максимизирует бюджет. Бюрократия не дисциплинирована мотивом при­были. Если расходы государства превышают его доходы, то образовавшуюся брешь заполняет нало­гоплательщик. Управление государством – монополия чиновничества, которому в этом деле не страшна никакая конкуренция и который практически не испытывает давления рынка. В результате бюрократия (вместе со всеми занятыми в государственном секторе работниками) изначально отме­чена печатью затратности и неэффективности. Более того, производимые ею услуги неизбежно явля­ются низкокачественными и не отвечают запросам и потребностям граждан.

Следовательно, отношение Общественного выбора к бюрократии определяется по формуле: «что ча­стное, то – хорошо; что государственное, то – плохо». Эта философия побуждает неоконсервативные правительства наносить чувствительные удары по корпусу государственных чиновников. Поскольку полная ликвидация последних не представляется возможной, в практику государственного управле­ния интенсивно внедряются технологии, присущие частнопредпринимательской деятельности.

Вопрос 4. Модели интеракции политической и административной элит.

Проблемы артикулирования и продвижения групповых интересов бюрократии, политические послед­ствия разрастания аппарата управления в условиях функционирования социального государства – одна из приоритетных тем исследований. Представителями различных течений и школ создано не­мало интересных моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чи­новничества и общества.

4.1. Одной из первых явилась модель С. Эйзенштадта, создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия “бюрократов” и “политиков” в условиях традиционного, современного и пе­реходного обществ:

1) традиционная модель – «бюрократия, ориентированная на правительство» – характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемым его же произволом в от­ношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гаран­тий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персони­фицируемого;

2) модернизационная модель – «бюрократия, ориентированная на общество» – характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти органи­зацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством контроля за бюджетом государственных учреждений), демократическим контролем «снизу»;

3) транзиторная модель – «бюрократия, ориентированная на саму себя» – характеризуется поли­тико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государ­ства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семействен­ный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.

Хотя модели Эйзенштадта имеют существенный недостаток (гетерогенность критериев классифика­ции), они представляют немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленно­сти характером политической системы, уровнем социального развития.

4.2. Модель Дж. Эбербаха, Р. Патнема, Б. Рокмана.

Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься между собой бюрократия и политическая власть, дан Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Б. Рокманом.

Типы работников сферы управления

Базовый имидж	Типология	Пример
ИМИДЖ 1. Самый простой, но модель не просто идеальна, но идеали­стична.	Полное разделение между политикой и управлением (совпадающая в целом с концепцией М.Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют). Эта модель не только идеальна, но и идеалистична.   ПОЛИТИКА – АДМИНИСТРАЦИЯ	Проект Тревельяна о государствен­ной службе (1850). Тип управленцев, при котором они полностью отгорожены от поли­тики; имеет место четкое разделе­ние: политики осуществляют кон­троль над политикой, управленцы – над сферой управления. Но с ростом сложности современ­ного управления такое упрощенное деление стало невозможным.
Имидж 2 (реаль­ная модель)	Карьерные чиновники вовлечены в поли­тику, НО ограничиваются информирова­нием.     ИНФОРМАЦИЯ – ИНТЕРЕСЫ	Взаимоотношения министров и чи­новников (чиновники – информиро­вание). Хотя управленцы соответст­вующие имиджу 2 и существуют, их самоотождествление с политикой может происходить на индивидуаль­ной (или) учрежденческой основе.
Имидж 3. Конвер­ги­рующая мо­дель: и поли­тики, и чи­новники уча­ствуют в про­цессе приня­тия политиче­ских реше­ний.	Любое участие в политике требует опреде­ленного уровня политического расчета, НО управленцы воздерживаются от каких-либо политических пристрастий.     ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ – РАВНОВЕСИЕ	Чиновники отождествляют себя с той или иной политической линией, НО главное для них положения конститу­ции. Но при этом предполагается, что управленцы движимы определенными политическими расчетами и в своих отношениях с политиками, и в практи­ческой работе. При это политики агре­гируют интересы разрозненные, неорганизованные, а чиновники – организованных клиентелл.
Имидж 4. Гибридная модель	4.1. чиновники занимают оборонительно-бюрократическую и обструкционистскую позицию. 4.2 А. Чиновник участвует в полезной ис­полнительно-бюрократической работе, де­тально разбирается в политике. 4.2 Б. Чиновник полностью отождествляет себя с судьбой конкретной политической партии. ГИБРИД	4.1. Чиновники делают вид, что го­товы выполнять распоряжения мини­стров (политиков). 4.2.А. Чиновники высокой квалифика­ции различных сфер управления. 4.2 Б. Члены кабинета, советники и пр.

4.3. Модель К. Сикстона.

Своеобразную типологию взаимоотношений политиков и чиновников предлагает исследова­тель из Великобритании К. Сикстон. Проанализировав отечественный опыт, он насчитал четыре разных модели функционирования поли­тико-административных связей.

Первая модель обозначена им как «формально-конституционная», существующая в британской конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии: высшая исполнительная власть в государстве принадлежит не чиновникам, а политикам, ответственным перед парламентом и общест­вом; долг чиновника – ввести политика в курс дела, обрисовать проблему, условия и возможные спо­собы ее решения, а затем наилучшим образом реализовать решение, ответственность за которое не­сет политик. Официальный дискурс подчинен правилам именно этой игры.

Вторая модель выступает контр-образцом официальной версии: речь идет о вытекающей из объективно обусловленного позиционирования чиновничества в политической системе, его неограни­ченного доступа к информации и документации, вменяемой в его обязанности экспертно-консультаци­онной функции и т.д. всевластия бюрократии, подчиняющей себе законно избранных политиков.

Третья модель названа автором политико-административной: никаких конфликтов, а тем более войны между элитами нет; отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, однако чаще всего они находят способ договориться. Суть договора: госслужащие предпочитают не «сла­бых», а «сильных» министров, добывающих достойное бюджетное финансирование; министры же, в свою очередь предпочитают сильных «замов», избавляющих их от бюрократической текучки. Одни дают профессиональные советы, другие придают решению определенную политическую «чувстви­тельность». В результате процесс принятия решений предстает в виде конструктивного взаимодейст­вия политиков и чиновников.

В качестве четвертой модели К. Сикстон приводит теоретическое построение У. Нисканена, ценность которого он усматривает не столько в критике реальной власти бюрократии, сколько в выявлении по­следствий употребления этой власти. Существенным элементом экономической теории бюрократии является при этом детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т.д.

Таким образом, на основе ТОВ появляются многообразные и разнообразные теории бюрократии, ра­ционального поведения бюрократии. При всей своей категоричности подход экономистов-неокласси­ков к бюрократии как к эгоистически действующим в своих интересах индивидам способствовал ста­новлению господствующего в современной политической науке взгляда, согласно которому чиновни­чество является важным политическим актором, выступающим – иногда в коалиции, иногда самостоя­тельно – на политическом рынке.

Выявление явных и скрытых возможностей участия бюрократии в политическом процессе, что ведет к искажению целей, официально заявленных политиками и легитимизированных в ходе всеобщих вы­боров, предопределяет весьма критическое отношение теоретиков Общественного выбора к деятель­ности правительств в сфере предоставления общественных благ, к государственному регулированию экономики. В то же время ими признается, что государственный интервенционизм зачастую вызыва­ется такими объективными причинами, как необходимость борьбы с бедностью, социальной несправедливостью, загрязнением окружающей среды, нецивилизованным предпринимательством. Обеспе­чение эффективности государственного регулирования социально-экономических процессов, по мне­нию экономистов-неоклассиков, ничего не имеет общего с раздуванием бюрократического аппарата.

Предотвратить разрастание государственной бюрократии, по мнению теоретиков Общественного вы­бора, можно двумя способами. Первый – ограничение численности госаппарата с помощью конститу­ционных установлений, предотвращающих разбухание государства, подминающего под себя общест­венные структуры, что, однако, совершенно недостаточно для блокирования тенденции перерождения демократического государства в интервенционистское. Второй – использование моральных факторов, налагающих определенные обязательства и на политиков, и на управленцев.

Встраивание этических императивов в парадигму Общественного выбора происходит без отказа по­следнего от своих методологических принципов: этика должна стать составной частью эгоистического индивидуального интереса.

В последнее время теоретики Общественного выбора (как и рационального выбора в целом) все больше обращаются к проблемам ценностного обоснования индивидуального решения, а также важ­ности существования конституционных установлений, юридических, организационных и других огра­ничителей для нормального функционирования экономических и политических процессов.

5. Современные политические теории бюрократии.

Современное общество - это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граж­дане, и законодатели, не смущаясь, критикуют государственную администрацию, призывают создавать комиссии по расследова­нию для объяснения действий высокопоставленных государствен­ных служащих. Сегодня государственные чиновники на высоких политиче­ских постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Они не посту­пают - да в действительности и не могут поступать - только на основании прецедента или бумажных процедур. Следовательно, к административно-государственному управлению необходим новый подход.

Помимо этого структура государственных служб претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основной упор в административно-госу­дарственном управлении делался на деловые качества професси­ональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должно­сти. Однако с конца 70-х годов важное значение стало отводить­ся политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю переста­новку в рядах старших администраторов и придание политиче­ского характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция, РФ и др.) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами¹.

Немецкие политологи Г. Шмидт и Х. Трайбер разработали иде­альный тип современной «политической бюрократии». Они сопо­ставили основные характеристики современной административно-государствен­ной деятельности с деятельностью бюрократии «классического типа». Вот предложенная ими схема:

Деятельность «классической бюрократии»	Деятельность «политической бюрократии»
- Ориентация на «общее благо», «общественные интересы» и т.п.	- Ориентация на различные политические группы, интересы и цели.
- Убеждение в том, что проблемы должны решаться на чисто деловой основе, политически нейтрально.	- Убеждение в том, что проблемы должны решаться в процессе политических переговоров путем достижения компромиссов.
- Плюралистическая политическая полоса обеспечения (парламент, партии, группы интересов и т.д.) в принципе рассматривается как излишняя и даже опасная.	- Плюралистическая политическая полоса обеспечения признается необходимой для проведения в жизнь политических и государственных решений.
- Отвергается участие масс в политике и управлении.	- В принципе одобряется политическая активность масс.
- Равенство как политическая цель.	- В принципе одобряется равенство как политическая цель.
- Слабое взаимодействие между бюрократами и политиками.	- Относительно интенсивное взаимодействие между бюрократами и политиками.
- Элитная солидарность (убежденность в том, что чиновники госаппарата должны представлять собой элиту в моральном и интеллектуальном отношении).	- Незначительная элитная солидарность.
- ориентация на процедурные способы деятельности.	- Ориентация на программные и проблемные методы деятельности (участие в разработке и оценке государственных программ, принятие решений).

Комментируя схему немецких политологов, следует под­черкнуть, что тезисы об ориентации бюрократии на различные политические группы и партии и даже об определенной политиче­ской самостоятельности высшего чиновничества в принятии реше­ний сегодня практически не оспариваются. Расширяющаяся масштабность и техническая комплексность государственного управления предполагают, что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое значение.

2. Дайте характеристику теоретических и методологических основ современных теорий бюрократии?

3. Что собой представляет «идеальный тип» государственного служащего по Веберу.

4. Основные теоретические трактовки бюрократии ХХ – начала ХХ1 века.

5. Что Вы можете сказать о модернизации принципа аполитичности государственного служащего (бюрократа)?

6. В чем специфика модели Эйзенштадта, и чем она отличается от модели Эбербаха, Патнема и Рокмана.

7. Бюрократия – это «монстр» или «рациональная машина»? Насколько оправданно высказывание О. Бисмарка: «С плохими законами и хорошей бюрократией управление еще возможно, но с плохой бюрократией не помогут никакие законы»? Какова роль бюрократии в модернизационных процессах?

[1] Классическое описание важнейших свойств государства в современных обществах было дано М.Вебером: «Исходные формальные характеристики государства таковы. Оно обладает административным и правовым порядком, изменяемым посредством законодательства, в соответствии с которым осуществляется организованная корпоративная деятельность административного персонала, также регулируемая законом. М. Вебер: «Эта система порядка претендует на принудительную власть не только над членами государства, гражданами, большинство которых обрело свое членство по рождению, но и в весьма значительной степени над всеми действиями, происходящими на контролируемой ею территории. Таким образом, это - обязательная ассоциация с территориальной основой. Более того, в настоящее время применение насилия считается легитимным, только пока дозволено государством или предписано им... Претензия современного государства на монополию применения насилия столь же сущностно важна для него, как и свойства принудительной юрисдикции и непрерывности организации».

[2] В прошлом существовала и такая близкая к федеративной форма государственного устройства как конфедерация. Различие между конфедерацией и федерацией заключается в том, что федерация предполагает наличие центра, уполномоченного принимать решения от имени всех участников союза и осуществляющего по отношению к ним властные полномочия. Конфедерация же представляла собой более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления, федерацию независимых государств. Каждый ее член, объединялся с другими в союз, в компетенцию которого передавалось ограниченное число вопросов (оборона и внешнее представительство). В то же время, некоторые черты уже постконфедеративного устройства приобретает Европейский Союз.

[3] Обратите внимание на данный подход, так как одно из положений когнитивистов «ляжет» в основу интерпретационной рациональности в неоинституциональной теории государственного управления.

[4] Более подробно данная дихотомическая модель рассмотрена в теме «Теории бюрократии».

[5]Вспомните, пожалуйста, теорию рационального выбора, раскрывающую сущность поведения человека экономического (рациональным считается поведение, максимизирующее выгоду и минимизирующее затраты). Более подробно теория рассмотрена в лекции «Теории бюрократии».

[6] институты как определенные правила игры (Д. Норт).

[7] Экономисты акцент делали на поведении человека экономического, институционалисты – социального.

[8] Не существует такого улучшения положения кого-либо без ухудшения положения другого.

[9] В 1 лекции нами обращалось внимание на различные подходы к формированию моделей государства, одним из которых был когнитивный подход. В ланом случае концепция интерпретативной рациональности соответствует (а вернее и есть) позиции когнитивистов.

[10] Дилемма заключенного – это одна из социальных дилемм. Социальные дилеммы воз­никают тогда, когда в ситуациях взаимозависимости индивиды стал­киваются с выбором, при котором максимизация каждым из них сво­его краткосрочного интереса приводит к результатам, оставляющим всех в худшем положении, чем это было бы при иных возможных ва­риантах поведения. Социальными дилеммами пронизаны все стороны жизни человеческих сообществ; в обществен­ных науках они фигурируют под множеством различных названий – «проблема общественных благ», «проблема безбилетника», «трагедия общедоступности», «дилемма заключенных», «проблема коллектив­ного действия», «проблема морального риска», «проблема заслужи­вающих доверия обязательств», «генерализованный социальный об­мен» и др.

Социальные дилеммы предполагают, что индивиды принимают решения независимо друг от друга, но при этом решения каждого из них так или иначе отражаются на всех остальных. Взаимодействия такого типа имеют как минимум два альтернативных исхода: равно­весный (но не оптимальный) и оптимальный (но неравновесный). Иными словами, в них возможен хотя бы один исход, от достижения которого выигрывают все участники, но которого они не в состоя­нии достичь, пока действуют изолированно, каждый на свой страх и риск. В подобных условиях избежать субоптимальных результатов можно только за счет коллективных (согласованных) действий. Ког­да это удается, участники получают кооперативный дивиденд сверх того, что они имели бы, оставаясь в «плохом» равновесии.

[11] Обратите внимание на этот аспект – в основе взаимодействия доверие – поскольку он является одним из определяющих в сетевой теории государственного управления. Там речь пойдет о персонифицированном, деперсонифицированном и вынужденном доверии. Что касается последнего, то его характеристика близка (тождественна?) субстантивной рациональности Вебера.

[12] Принципы как основополагающие начала.

[13] Анализируя принципы синергетики, мы обратили внимание на то, что синергетики определяют энтропию как меру хаоса, т.е. она в соотношении с информацией означает степень «предсказуемости - непредсказуемости» поведения систем. Каждая система содержит определенное количество структурной информации, ее количество позволяет предсказывать поведение систем, НО вероятность тех или иных путей развития говорит о количестве энтропии – непредсказуемой информации.

Дата добавления: 2015-04-29