Государственной политики

Понятие государственной политики. Процесс формирования государственной

политики. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию

Российской Федерации. Нормотворческий процесс. Основные направления

1. Государственная политика – система принципов и

ценностей, формирующих цели государственного управления в определенной сфере,

а также норм, управленческих мер, решений и действий, направленных на их

достижение.

2. Формирование государственной политики –

провозглашение принципов и ценностей, постановка целей государственной

политики, разработка и принятие решений по их достижению, определение

управленческих мер и действий, направленных на их достижение.

3. Реализация государственной политики – принятие и

выполнение управленческих мер, решений и действий для достижения целей

государственной политики, контроль их исполнения, оценка полученного эффекта

и корректировка государственной политики в режиме обратной связи.

4. Системность государственной политики – качество

государственной политики, характеризующее высокую степень учета

многогранности взаимосвязей и взаимозависимостей общественных отношений при

формировании и реализации политики.

5. Устойчивое развитие – постоянное улучшение значимых

характеристик объекта управления в долгосрочной перспективе.

6. Прозрачность государственной политики – качество

государственной политики, при наличии которого стороннему наблюдателю

очевидны порядок учета различных интересов при формировании и реализации

государственной политики, процедуры принятия и реализации решений и

результаты их исполнения.

7. Предсказуемость и устойчивость государственной

политики – качество государственной политики, характеризующее степень защиты

процессов ее формирования и реализации от произвольного и неправового

вмешательства.

8. Эффективность государственной политики –

способность таким образом задать и организовать управленческую практику

государственной власти, чтобы в результате ее деятельности были бы

достигнуты провозглашенные государственной политикой цели.

Одним из условий развития правового государства в Российской Федерации

является необходимость формирования целостного политико-правового

пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых

институтов власти. Существенным условием его формирования является

согласованность и непротиворечивость издаваемых в стране правовых актов,

иерархия которых организует весь массив последних при всем их многообразии и

динамике в стройную систему.

Одной из ключевых проблем создания целостного политико-правового пространства

в России является неурегулированность системы формирования и реализации

государственных политик. Нормативное обеспечение (источники и основания)

государственной политики на концептуальном уровне строится посредством

издания документов программного характера (различных посланий, концепций,

доктрин, стратегий и т.п.), которые принимаются Президентом Российской

Федерации, Правительством Российской Федерации и другими органами

государственной власти. Однако какого-либо установленного порядка и системы

принятия подобных актов, нормативных конструкций, в виде которых должны

находить воплощение подобные документы, в действующем законодательстве

Российской Федерации не закреплено.

Решающая роль в системе формирования и реализации государственных политик

принадлежит Президенту РФ как главе государства. В силу нормы статьи 80

Конституции Российской Федерации в его полномочия входит обеспечение

согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной

власти, а также определение основных направлений внутренней и внешней

политики государства. В соответствии с пунктом «е» статьи 84 и другими

положениями Конституции РФ, Президент РФ определяет приоритетные направления

развития страны и указывает их в своем послании к Федеральному Собранию

Российской Федерации, в бюджетном послании, а также в других программных

документах, юридическая сила которых, однако, в соответствии с действующим

законодательством, представляется не вполне ясной.

Несмотря на это, в последнее время именно в посланиях Президента РФ определяются

основные направления развития российского государства, намечается тенденция

усиления их роли в формировании государственных политик. Причем в политических

кругах данный вид документа рассматривается как конституционно-правовое

основание формирования стратегии правового развития Российской Федерации

.

В современном законодательном процессе посланиям Президента РФ придается

первостепенное значение. Законодательная деятельность Федерального Собрания

РФ строится в соответствии с приоритетными задачами, поставленными в

ежегодных посланиях Президента РФ. Законопроекты, которые вносятся

Президентом РФ и Правительством РФ в целях реализации посланий Президента РФ,

рассматриваются в первоочередном порядке.

В последнее время с каждым годом данная тенденция только усиливается: Главное

контрольное управление Президента РФ ежегодно готовит доклад об итогах

реализации послания главы государства Федеральному Собранию РФ на

предшествующий год, отмечая полноту реализации положений послания и указывая

направления, которые не получили законодательного закрепления.

Кроме того, в Конституции РФ упоминается еще один программный документ -

доктрина. Этот термин используется при перечислении полномочий Президента РФ в

пункте «з» статьи 83 Конституции РФ, предусматривающем утверждение им военной

доктрины Российской Федерации. Правовое толкование данной нормы было дано

Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 31 июля 1995 г.,

в котором он пришел к выводу, что «основные положения военной доктрины

Российской Федерации (.) являются составной частью концепции безопасности

Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в

государстве взглядов по военным вопросам (.) Основные положения военной

доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний».

Следовательно, доктринальные документы в качестве нормативных правовых актов

оказались непризнанными судебными органами. Тем не менее, «правотворческая»

деятельность демонстрирует распространение практики принятия доктринальных

документов.

Ряд судей Конституционного Суда Российской Федерации выразили свое несогласие

с данной позицией, аргументировав это следующим образом.

1. В Основных положениях военной доктрины преобладают

нормы-принципы, нормы-цели и нормы-программы и это само по себе характерно

для актов конституционного права.

2. Этот акт имеет нормативный характер, который ему придает

реализация Президентом РФ полномочия, предусмотренного статьей 83 (пункт «з»)

Конституции РФ. То есть утверждение

указом Президента РФ того или иного документа (доктрины, положения, программы и

т.п.) означает признание его официальным общеобязательным актом.

3. Основные положения военной доктрины содержат различные,

в том числе и нормативные, предписания, поскольку они обращены к

неперсонифицированным субъектам, подлежат многократному применению и

предусматривают тот или иной вид ответственности за их несоблюдение.

Однако, в соответствии с приведенной правовой позицией Конституционного Суда

Российской Федерации, суды могут отказать в правовой защите актам, содержащим

основные направления государственной политики, обосновав свое решение не

только и не столько тем, что по юридической силе такие акты (нормативный

правовой акт – указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, приказ

федерального министерства; или ненормативный правовой акт – распоряжение

Правительства РФ) находятся ниже федеральных законов и не должны им

противоречить, но и простым отсутствием общеобязательного нормативного

характера данных актов. В силу такого подхода к политико-правовым

доктринальным документам суды могут отказать в рассмотрении дел об

установлении соответствия им признанных видов нормативных правовых актов.

Здесь очевидно возникает разрыв в цепочке формирования государственных

политик, отталкивающихся от соответствующей доктрины. Роль доктрин для

обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за

этого существенно снижается, как снижается и сама прозрачность и

предсказуемость государственной политики.

Данная группа актов напрямую адресована только исполнительным органам власти

на федеральном, региональном и отчасти муниципальном уровне. Иные, не

исполнительные, органы государственной власти формально не связаны

обязанностью совершенствовать порядок осуществления своих функций в

соответствии с направлениями развития, определенными политико-правовыми

документами, несмотря на то, что последние иногда прямо касаются их

деятельности.

Выстраиванию системной (стройной) и непротиворечивой государственной политики

препятствует также несбалансированность отражения федеральных и региональных

интересов при разработке концептуальных документов. В законодательстве

Российской Федерации не предусмотрена обязанность ни Российской Федерации, ни

субъектов Федерации по согласованию стратегий регионального развития и при их

разработке и для уже внедряемых региональных программ с общефедеральными

программами модернизации и развития.

Кроме того, для создания системы управления экономическим и социальным

развитием страны необходимо осуществление долгосрочного государственного

прогнозирования, правовые основы которого заложены в Федеральном законе от 20

июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах

социально-экономического развития Российской Федерации» (далее – Закон).

Закон определяет, что первое после вступления в должность Президента РФ

послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию РФ, должно

содержать специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического

развития России на среднесрочную перспективу. В данном разделе

характеризуется состояние экономики страны, формулируются и обосновываются

стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики

государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи,

подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые

макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое

развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. При этом, в

соответствии с Законом, Правительство РФ при разработке программ социально-

экономического развития на среднесрочную перспективу ориентируется на

положения, содержащиеся в послании Президента РФ.

Кроме того, Правительство РФ должно обеспечивать разработку государственных

прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на

долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы

разрабатываются по стране в целом, по регионам, по народно-хозяйственным

комплексам и отраслям экономики. На основе прогноза социально-экономического

развития на долгосрочную перспективу Правительство РФ организует разработку

концепции социально-экономического развития Российской Федерации на

долгосрочную перспективу.

Однако, в нарушение требований данного Закона так и не была разработана и

утверждена концепция социально-экономического развития на долгосрочный

период. Возможно, это вызвано тем, что положения Закона не закрепляют порядок

разработки и требования к содержанию долгосрочных программ (в отличие от

краткосрочных и среднесрочных), а лишь содержат отсылку к постановлениям

Правительства РФ. Такая бланкетная норма является одним из ключевых

препятствий для формирования и реализации данного направления государственной

политики, а также еще и создает предпосылки для неисполнения Закона

федеральными органами исполнительной власти.

В результате, в настоящее время в России осуществляется только краткосрочное и

среднесрочное прогнозирование и программирование, долгосрочного прогнозирования

и программирования в стране фактически нет. Но это особенно актуально на этапе

смены социально-экономической формации, коренной перестройки экономики страны.

Регулирующая роль государства объективно необходима.

Полномасштабная и ответственная реализация государством своих функций

по долгосрочному прогнозированию не означает возврата к плановой экономике, она

необходима для системного построения комплексной государственной политики в том

числе на длительную перспективу. Долгосрочная перспектива, перекрывающая во

временной глубине электоральные циклы федеральных органов государственной

власти и определенная в виде нормативного акта, могла бы снизить субъективный

фактор приходящих и уходящих руководящих персон или партий, привнести искомую

предсказуемость и устойчивость государственных политик России.

Закон не лишен и иных недостатков, присущих, впрочем, всей системе

формирования и реализации государственных политик. Так, он недостаточно ясно

закрепляет правовой статус концепций социально-экономического развития,

содержит некоторые коллизии с бюджетным законодательством.

В конечном итоге, неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам

формирования и реализации государственной политики, отсутствие комплексного

подхода в государственном прогнозировании не позволяют обеспечить проведение

предсказуемой и прозрачной государственной политики.

Для решения указанных проблем необходимо определение статуса политико-

правовых актов, повышение ответственности органов исполнительной власти за их

разработку, согласование и реализацию. Помимо этого, необходимо закрепление

статуса концептуальных и доктринальных документов в качестве актов более

высокого уровня для придания им большей юридической силы, что обеспечит

государственному прогнозированию и планированию и государственной политике в

целом большую устойчивость и будет способствовать созданию стабильной системы

принятия управленческих решений. На сегодня статус российских доктрин не

определен.

Анализ действующих в России документов политического характера (доктрины,

концепции, стратегии и т.п.) показывает с управленческой точки зрения их

несистемность. Во-первых, бесспорно, что с государственной и политической

точки зрения именно это их качество позволяет активно опираться в управлении

государством не на норму (пусть даже и перспективно-долгосрочную), а на

идеологию (в случае с Россией, например, либеральную экономическую

догматику). Опора на идеологический, а не на нормативно-управленческий формат

решения проблем дает большую свободу для институтов государственной власти в

идеологических дискуссиях и научных подходах, но не стимулирует поиск

оптимальных и рефлексивных к практике управленческих решений, ориентированных

на развитие российского общества и государства, на достижение провозглашенных

целей.

Во-вторых, неясный формат документов делает их малопригодными для применения ни

в качестве стратегического ориентира, ни в качестве руководства к действию.

Более того, как указано выше, в настоящее время эти документы находятся вне

системы нормативных правовых актов. Формирование политической практики,

основанной на доктринальных документах, в российской политической системе в

должной мере не развито. Институты законодательной власти не раз предпринимали

попытки создать доктринальные документы путём процедуры публичного обсуждения,

например, в областях энергетики и транспорта, но лоббистская ангажированность

так и не позволила им стать руководством к деятельности институтов

государственной власти. Хотя формально процедура согласования интересов при

разработке этих документов и была соблюдена.

В-третьих, результаты социологических исследований показывают разрастание

ценностного конфликта между основными группами интересов в политической

системе и бюрократически ориентированным аппаратом государственного

управления. Результатом этого конфликта становится отчуждение групп интересов

от управления государством. Причём этот процесс постепенно выходит за рамки

аксиологической плоскости, перетекая в плоскость понятийную. Политические

процессы, происходящие в государственном управлении, перестают быть

доступными отдельным акторам политического процесса уже и на понятийном

уровне. Электорат перестаёт чувствовать реальный политический дискурс,

«заматываемый» всё более пустеющими бюрократическими формулами программ,

концепций и доктрин.

Таким образом, основной интегративной проблемой государственных политик в

России является отсутствие прозрачного и признанного механизма их

формирования и отчетливой формы выражения. Распределение полномочий между

институтами исполнительной власти способствует «расщеплению» единой

целенаправленной государственной политики на отдельные фрагменты, что делает

возможным «растворение» полномочий и ответственности за принятые решения.

2.1.14. Административная реформа в Российской Федерации

Понятие административной реформы. Этапы административной реформы. Результаты

первого этапа административной реформы. Цели, задачи, основные направления

второго этапа административной реформы. Показатели достижения целей

административной реформы.

Ответ:

Администрати́вная рефо́рма в Российской Федерации — реформа системы

государственного управления.

Дата добавления: 2015-04-29