Правотворческая управленческая деятельность

Это процесс создания, изменения, отмены и усовершенствования правовых норм, т. е. издание правовых актов.

16.2.1. Что такое правовой акт?

Если все действия органов государственного (муниципального) управления и должностных лиц принято называть актами управления в широком смысле этого слова, то правовой акт — это письменный документ, в тексте которого есть правовое предписание, т. е. прямо сформулированное положение, содержащее обязательное для других органов, организаций и лиц решение публичной власти.

В одном акте могут содержаться несколько правовых предписаний.

Правовые акты обусловливают юридические последствия в виде установления, изменения, отмены правовых норм или установления, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере управления.

По характеру сфокусированных в акте предписаний акты управле­ния делятся на нормативные и индивидуальные.

Нормативными актами управления считаются акты, устанавливаю­щие общие правила поведения — нормы. Обычно говорят о двух ос­новных признаках нормативности: об отсутствии конкретного адреса­та и о возможности неоднократного применения предписания.

Индивидуальными актами управления считаются акты, которые с момента их издания порождают, изменяют или прекращают право­вые отношения между точно определенными субъектами права.

Особая группа актов управления — директивные предписания. Эти акты органов государственной власти из-за специфики их юридиче­ских свойств не могут быть отнесены ни к нормативным, так как не устанавливают новых норм права, ни к индивидуальным актам управ­ления, так как не предназначены для решения конкретных дел. И все же директивные предписания во многом близки к нормативным ак­там управления, так как содержат императив (настоятельное требование), команду для тех органов, должностных лиц административного управления, кому они адресованы.

Директивные предписания были характеры для советской админист­ративной системы управления. Практически они издавались с первых лет советской власти. По отдельным направлениям, 'к примеру по ру­ководству исполнительными комитетами (исполкомами) местных со­ветов, директивные предписания составляли до 40% всех предписаний Советов министров республик, адресованных исполкомам местных советов[69].

Чрезмерное увлечение директивными предписаниями, императив­ными методами управляющего воздействия стало основанием для рез­кой критики и отторжения советской административной системы управления, характеристики ее как «командно-административной».

И все же целесообразно признать роль директивных предписаний для общего оперативного, иногда даже стратегического управления (руководства) во всех областях административно-политического, соци­ально-культурного, военно-политического строительства. В наше вре­мя директивные предписания приняли форму Поручений Президента РФ, Правительства РФ, мэра... Новое название (форма) не изменило сущность такого рода актов управления. Поручения оказывают значи­тельное влияние на деятельность многих органов управления одновре­менно, иногда обусловливают необходимость издания новых или от­мены некоторых ранее изданных норм, принятие большого числа ин­дивидуальных актов. Учитывая устойчивую практику издания директивных предписаний в отечественной системе административ­но-политического управления, важно не игнорировать их, а всесто­ронне изучать эти предписания (Поручения, Распоряжения) и на этой базе разработать научно-практические рекомендации по совершенст­вованию их содержания, порядка издания. Поручения, Распоряжения часто адресуются большому числу государственных органов и общест­венных организаций, рассчитаны на определенное, порой длительное время и многократное применение. Это сближает их с нормативными актами и поэтому относиться к их подготовке следует с таким же вниманием, как и подготовке нормативных актов. Процедуры дирек­тивной деятельности органов (должностных лиц) управления во мно­гом схожи с процедурой подготовки ими нормативных актов.

Процедуры в сфере право(нормо)творческой и директивной деятельности — это порядок создания нормативных и директивных актов органами управления, различаются в зависимости от того, кем и как готовятся и издаются акты.

Нормативные правовые акты принимаются правомочными коллеги­альными органами управления. Нередко издаются совместные акты управления — двумя или несколькими органами управления в целях объединения усилий для решения вопросов, представляющих общий интерес для этих органов. Акты управления могут приниматься со­вместно с органами общественных организаций, совместным решени­ем государственного и муниципального органов управления и т. д.

В настоящее время процесс принятия и действия правовых актов управления нормативного характера в определенной мере урегулиро­ван. Действуют: Указ Президента РФ, изданный в мае 1996 г., «О по­рядке опубликования и вступления в силу актов Президента Россий­ской Федерации, Правительства Российской Федерации и норматив­ных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» с дополнениями[70]; Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с измене­ниями), изданное в августе 1997 г.[71]; приказ Министерства юстиции РФ «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», изданный в апреле 1998 г.[72] Государственной Думой в ноябре 1996 г. принят в первом чтении про­ект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который должен стать юридической базой для принятия и реализации других нормативных актов, регулирующих процедуры правотворчества.

16.2.2. Процедура издания нормативных актов

Процедура издания нормативных актов включает следующие ста­дии:

1) установление необходимости издания такого акта;

2) подготовка проекта;

3) внесение проекта акта на рассмотрение компетентного органа
управления;

4) обсуждение проекта и принятие решения по проекту;

5) опубликование принятого акта.

По нашему мнению, такие же стадии имеет и процедура издания директивных актов — Поручений, Распоряжений и других предписа­ний публичного характера.

1. На стадии установления необходимости издания нормативного (или директивного) акта осуществляется:

• сбор информации о положении дел в рассматриваемой (подле­жащей регулированию) области общественной жизни;

• анализ этой информации с применением современных научных методов и технологий;

• выявление проблемных ситуаций, требующих издания норма­тивных и директивных (оперативных) актов управления;

• информирование руководящих должностных лиц органа управ­ления о наличии проблемных ситуаций и обоснование необходимо­сти правового акта, регулирующего новые общественные отношения;

• направление по указанию руководства материалов о выявлен­ных проблемных ситуациях для разработки соответствующих проек­тов актов управления.

2. Стадия подготовки проекта акта начинается с получения зада­ния составителями проекта. В задании указывается:

• цель издания нормативного или директивного акта;

• основные средства ее достижения, которыми располагает систе­ма управления;

• круг лиц (органов, организаций), участвующих в разработке проекта такого акта;

• сроки подготовки проекта;

• основные источники получения информации, необходимой для разработки проекта.

Эта стадия представляет комплекс различных процедур. Первосте­пенное и первоочередное значение имеют действия по сбору и обра­ботке информации. В задании указаны основные источники информа­ции, однако этот перечень может быть расширен за счет таких источ­ников, которые полезны при подготовке данного проекта и отвечают требованиям, предъявляемым к объему и качеству нужной в данном случае информации. Конечно, цели издания акта предопределяют со­держание сведений, которые потребуются для подготовки проекта. Источником информации для субъектов подготовки нормативных (ди­рективных) актов служат статистические данные государственных ор­ганов, результаты социологических исследований, заключения экс­пертных комиссий, сведения разведывательных и других оперативных компетентных органов, письма и обращения граждан и др.

Очень важно определить конкретных исполнителей по сбору нуж­ных сведений, четко сформулировать их задачи, связанные со сбором информации, установить, кто и с какой периодичностью должен представлять эту информацию, с помощью каких средств (способов) обеспечить ее достоверность.

Важнейшим условием эффективности решения является то, чтобы информация, на основе которой составляется проект, была полной, объективной, достаточной и своевременной. Вот почему при сборе информации важно преодолеть разного рода влияния, деформирующие качество информации. Получению объективной информации могут помешать ценностные и идеологические установки, политические цели субъектов подготовки (принятия) публично значимых актов управле­ния, а также сознательное ограничение поступления информации об­ществу или искажение ее с целью манипулирования общественным сознанием.

Во избежание этого не стоит пренебрегать сведениями, которые используют политические и идеологические противники. Зачастую в этих сведениях можно найти информацию, раскрывающую причины собственных ошибок или выявить слабые стороны позиции оппонен­тов (альтернативный источник информации).

Важной процедурой на стадии подготовки проекта акта является его согласование с заинтересованными организациями и лицами.

Согласование подтверждается визированием проекта акта руководи­телями указанных органов и организаций (или заместителями, уполно­моченными на это). Они обязаны в срок, установленный головным ис­полнителем, а если срок не установлен или проект вносится в порядке инициативы — не более чем в десятидневный срок завизировать посту­пившие проекты актов или завизировать с замечаниями.

При наличии разногласий по проекту акта руководитель органа власти, готовящего данный акт, обеспечивает обсуждение его с заин­тересованными органами и организациями с целью поиска взаимо­приемлемого решения. В случае если такое решение не найдено, проект может быть представлен на рассмотрение с приложением протокола согласительного совещания, перечня разногласий с моти­вировками и подлинниками замечаний, подписанных руководителя­ми соответствующих органов и организаций (или уполномоченных ими заместителей).

В целом проект нормативного (директивного) акта управления подготавливается соответствующим подразделением -органа управле­ния либо специально созданными для этого межведомственными и ведомственными комиссиями, отдельными служащими. Резервы со­вершенствования этой стадии — в углублении научной обоснованно­сти проекта, в правильном выборе формы будущего акта.

3. Стадия внесения проекта акта на рассмотрение во многом пре­допределена подготовкой такого рода актов. Вопросы могут быть под­готовлены во исполнение решений вышестоящих органов или по их поручениям и указанию Правительства, или по указанию руководства министерств, или по инициативе их структурных подразделений. По­этому внесение проекта акта на рассмотрение органа управления, оп­ределение конкретного срока внесения проекта зависят от самого ор­гана управления, принимающего такой акт.

Рассмотрим это на примере деятельности Правительства РФ. По­рядок внесения в Правительство и рассмотрение проектов актов уста новлен Регламентом Правительства Российской Федерации (утв. в ре­дакции постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760).

Подготовка и внесение проектов решений Правительства во испол­нение законов РФ, решений Парламента РФ, поручений Президента РФ поручается членам Правительства.

Проекты собственно решений Правительства вносятся в Прави­тельство его членами, руководителями федеральных органов исполни­тельной власти, главами исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации.

Проекты решений вносятся с приложением — Пояснительной запис­кой, содержащей необходимые обоснования и прогнозы ожидаемых со­циально-экономических, политических и иных последствий их реализа­ции. Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинте­ресованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями.

После согласования проекты решений визируются руководителями указанных органов и организаций.

При наличии разногласий по проекту руководитель, готовящий проект для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если такое решение не найдено, к письму в Правительство прилагаются перечень разногласий и подлинники замечаний, подпи­санные соответствующими руководителями.

Проекты решений Правительства нормативного характера в обяза­тельном порядке согласовываются с Министерством юстиции РФ.

Предложения, требующие решения вопросов о бюджетных ассиг­нованиях или поставках продукции для государственных нужд, вно­сятся в процессе составления бюджета или формирования и размеще­ния объемов поставок продукции для этих целей. После утверждения бюджета такие предложения могут рассматриваться при указании ис­точников финансирования, наличии необходимых обоснований и со­гласовании с Министерством финансов РФ, Министерством эконо­мического развития и торговли РФ и другими заинтересованными ор­ганами федеральной исполнительной власти. Выделение средств из резервного фонда Правительства может предусматриваться, только в случае возникновения чрезвычайного обстоятельства и при отсутст­вии другого источника финансирования.

При внесении в Правительство предложений, требующих приня­тия Закона или решения Президента, одновременно с предложением представляются также проекты соответствующих актов и необходимые документы к ним.

Отдел или департамент Аппарата Правительства РФ, которому по­ручена проработка внесенного проекта решения, проводит анализ и экспертизу проекта и обоснований к нему, редакторскую доработку _текста, согласование с другими подразделениями Аппарата Прави-_тельства и государственно-правовым управлением Президента РФ, _а также визирование проекта у руководителей этих подразделений.

К проекту решения прилагается Справка, в которой коротко _и четко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами.

Срок на подготовку проекта решения Правительства устанавлива­ется, как правило, в пределах до 10 дней,

Неурегулированные разногласия между министерствами и ведом­ствами, другими органами и организациями по проекту рассматрива­ются заместителем председателя Правительства (в соответствии с рас­пределением обязанностей), который принимает решение по этим разногласиям. При этом он вправе принять решение о внесении на заседание Правительства проекта с разногласиями. В этом случае к проекту прилагается справка с изложением мнения руководителей, имеющих возражения.

Если в процессе доработки в проект вносятся существенные изме­нения, он подлежит повторному визированию руководителями заин­тересованных министерств и ведомств, других органов и организаций. Подготовленный проект решения виаируется заместителем Пред­седателя Правительства и передается руководителю Аппарата Прави­тельства для доклада Председателю Правительства.

4. Стадия рассмотрения проекта нормативного (директивного) акта выявляет положительное значение акта. Орган управления обсуждает и учитывает возможные последствия реализации той или иной альтер­нативы проекта, может выбрать оптимальный вариант решения из предлагаемых для обсуждения, внести дополнения, уточнения или иные изменения в проект, признать проект неприемлемым из-за явных его недостатков или ненайденного консенсуса.

Стадия рассмотрения (обсуждения) проекта состоит из трех эта­пов. Первый — вспомогательный — это подготовка к обсуждению, обеспечивающая качество второго этапа. Руководители коллегиально­го органа своевременно оповещаются о времени проведения обсужде­ния. Одновременно всем участникам вручается для ознакомления
проект акта и другие материалы, связанные с его содержанием. Толь­ко при этом условии можно обеспечить всестороннее обсуждение сло­жившейся проблемной ситуации и проекта соответствующего акта.
Поэтому общепризнанно, что нуждаются в четком определении права и обязанности лиц, непосредственно связанных с организацией и обеспечением обсуждения проекта. В их обязанности входит свое­
временное размножение проекта, рассылка его членам коллегиального органа управления..

В ходе обсуждения его участники дают общую оценку проекта (его идеологию, социальную значимость), его отдельных частей (разделов, статей) или элементов (дефинитивного, стилистического, юри­дически технического характера). В ходе-дискуссии могут быть сдела­ны поправки к проекту, которые признаются принятыми, если за них подано большинство голосов полномочных участников обсуждения.

5. Принятие решения — завершающий этап официального прохож­дения проекта. Именно здесь проект становится юридически значи­мым документом.

Порядок рассмотрения проектов актов в Правительстве, установ­ленный его Регламентом, может быть принят как типовой.

Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по ко­торым требуется решение Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства.

При подготовке указанных проектов к рассмотрению в Правитель­стве Аппарат Правительства руководствуется федеральным законода­тельством, настоящим Регламентом, Положением об Аппарате Прави­тельства Российской Федерации, а также Инструкцией по делопроиз­водству в Аппарате Правительства Российской Федерации.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, внесенные в ус­тановленном порядке без разногласий, докладываются Председателю Правительства или его заместителю.

Аппарат Правительства проводит экспертизу проекта и его обос­нований, а также необходимую проработку и редактирование текста. Подготовка проекта к рассмотрению осуществляется, как правило, в срок до 15 календарных дней, в том числе в течение 3 рабочих дней — предварительная экспертиза для решения вопроса о дальней­шей работе над проектом.

Если в процессе экспертизы проекта выявляется необходимость внесения в него существенных изменений, он подлежит возвращению в соответствии с п. 65 настоящего Регламента представившему его ор­гану государственной власти для доработки и повторного визирования руководителями заинтересованных федеральных органов исполнитель­ной власти, других органов и организаций.

Проекты, внесенные с разногласиями, докладываются Председате­лю Правительства или его заместителю (в соответствии с распределе­нием обязанностей) с предложениями о порядке дальнейшей работы с ними.

Неурегулированные разногласия по проекту рассматриваются За­местителем Председателя Правительства (в соответствии с распределе­нием обязанностей), который принимает по ним соответствующее решение. При этом Заместитель Председателя Правительства мож^ет внести Председателю Правительства предложение о рассмотрении на заседании Правительства проекта акта с разногласиями. В этом случае _к проекту прилагается справка с изложением имеющихся возражений.

Проекты актов Правительства, которые принимаются в пределах _его полномочий по вопросам, отнесенным Конституцией Российской федерации к ведению Президента Российской Федерации, принятие которых предусмотрено актами Президента Российской Федерации _или которые рассмотрены на заседаниях Правительства под председа­тельством Президента Российской Федерации, направляются Аппара­том Правительства в Администрацию Президента Российской Федера­ции в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.

Проекты актов Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации, подлежат согласованию в порядке, установленном Президентом Российской Федерации:

Законопроекты, вносимые Правительством в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее именует­ся — Государственная Дума) и затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Президента Российской Федерации, в соответствии с порядком, установленным Президентом Российской Федерации, на­правляются Аппаратом Правительства для согласования в Админист­рацию Президента Российской Федерации не позднее чем за 2 недели до внесения их в Государственную Думу.

Поступающие на согласование в Правительство с поручением Президента Российской Федерации или с письмом Руководителя Ад­министрации Президента Российской Федерации проекты актов Пре­зидента Российской Федерации, затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Правительства, согласованные в установленном по­рядке с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, подлежат рассмотрению в Правительстве в порядке, установ­ленном Президентом Российской Федерации, не позднее чем в 5-дневный срок со дня их получения.

С письменного согласия Руководителя Администрации Президен­та Российской Федерации и Руководителя Аппарата Правительства срок согласования проектов актов Президента российской Федерации может быть увеличен до 15 дней.

Подготовленный проект постановления или распоряжения Прави­тельства, иного акта, по которому требуется решение Правительства, визируется Заместителем Председателя Правительства и передается Руководителю Аппарата Правительства для доклада Председателю Правительства.

Руководитель Аппарата Правительства (лицо, его замещающее) проставляет дату в подписанных Председателем Правительства поста­новлениях и распоряжениях Правительства, подтверждает их подлин­ность своей визой и организует их выпуск. При выявлении обстоя тельств, препятствующих выпуску, Руководитель Аппарата докладыва­ет о них Председателю Правительства и действует в соответствии с принятым Председателем Правительства решением.

Опубликование принятого акта управления обеспечивает вступле­ние его в юридическую силу в соответствии с принципом гласности в работе органов власти и управления. В этих целях используются официальные СМИ и специальные издания для публикации актов управления.

Изложенный материал можно представить следующей схемой.

Правотворческая управленческая деятельность - создание, изменение, отмена и усовершенствование правовых норм, т.е. издание нормативных актов

Коллегиальных органов управления

Единоначальных органов управления

Дата добавления: 2015-04-29