ВВЕДЕНИЕ 8 страница

В основе инновационной методологии познания и управления устойчивым развитием муниципального образования лежит интегральное знание, основанное на достижениях разных наук (экономики, биологии, химии, психологии и др.), и целостное воздействие субъектов управления на происходящие здесь процессы с учетом долгосрочной перспективы. О разработке и реализации концепции устойчивого развития принято говорить в глобальном масштабе, когда ее субъектами выступают международные организации, отдельные страны. Однако в этот процесс должны быть включены регионы, местные сообщества, гражданские институты, особенно такие, как семья, школа, и каждый человек.

Процесс этот уже идет. Например, ряд регионов объявил о своем намерении (на уровне программ и концепций) обеспечить устойчивое развитие своих территорий, по крайней мере — внести свой вклад в решение данных проблем. С крупной инициативой выступило, например, правительство Московской области, приняв Постановление от 23 мая 2000 года «О корректировке Концепции социально-экономического развития Московской области на 1997-2005 годы», в котором отмечается, что переход к устойчивому развитию является приоритетной задачей, а все процессы должны рассматриваться и планироваться в системе Природа - Общество - Человек. Готовится и другая крупная инициатива — принятие программ совместного устойчивого развития Москвы и Московской области как единого региона. В ряде районов Московской области, например в Одинцовском, идея эта получает поддержку и программно-целевое закрепление. Хотя, скажем откровенно, во многих регионах России (около 50%), в том числе районах Московской области, целостного документального оформления направлений долгосрочного развития пока не наблюдается.

Между тем такого рода документы представляются весьма значительными. Как правило, они открывают дополнительные стимулы к развитию территорий, определяя приоритеты их антикризисного управления. Тенденция стратегического управления на уровне муниципальных образований в XXI веке должна получить более полную реализацию. Мир идет к новой практике раскрытия жизненных сил человека через местные сообщества, которые как субъекты управления вынуждены будут внедрять методы прогнозирования и программно-целевого управления. Их эволюция развивается от естественных границ, традиционных общин к открытым производственным ассоциациям нового типа, которые способны обеспечить все в большей мере каждому проживающему в пределах микротерритории полную свободу личной инициативы, доступ к современным знаниям, удовлетворение основных человеческих потребностей.

Сегодня появление территориальных сообществ на основе информационных технологий, более полного использования местных ресурсов и новых видов энергии может быть связано не только с местными культурными ценностями, но и мировыми. Поэтому силы саморазвития неправительственных организаций, гражданских институтов общества находят дополнительные источники самоорганизации и все более способны к свободной и добровольной деятельности, направленной на раскрепощение своих потенциалов, запасы которых неисчерпаемы, как и запасы личностей, объединенных в этих ассоциациях.

Изменение объекта управления муниципального сообщества должно привести к коренным изменениям его как субъекта деятельности, как гражданского института общества, развивающегося на основах подлинного местного самоуправления. Последнему предстоит в XXI в. освоение новой стратегии, современной парадигмы муниципального управления:

а) социально-экономического наполнения местного сообщества и его органов местного самоуправления на основе широкого делегирования прав и полномочий, свободного использования имеющихся местных ресурсов (финансовых, интеллектуальных, информационных и т. п.);

б) широкого применения информационно-аналитических систем, комплексных целевых программ и других научных методов управления;

в) современных норм права, в т. ч. и муниципального правотворчества.

Таково генеральное развитие местных сообществ и его властных начал — местного самоуправления. Но это только тенденция, которая может быть реализована при двух условиях:

1) принятии ноосферно-корпоративной идеологии как государственной;

2) ускоренном формировании инновационной управленческой культуры в самих муниципальных образованиях.

Выскажем несколько предварительных суждений на этот счет, которые, конечно, требуют дальнейшего осмысления, но представляются нам конструктивными как раз в этом дискуссионном аспекте. Усиливающемуся росту социального и психологического напряжения, прессу конкуренции, страху безработицы и другим внешним факторам разрушения местные сообщества и проживающие в них люди должны противопоставить огромные внутренние силы как местной организации, так и каждой личности.

В современных условиях утраты многими людьми социально значимых целей необходим иной уровень самоорганизации личности, которая является во многом самодостаточной, способна противостоять разрушающим внешним воздействиям. Речь идет о том, что человек может рационально использовать свои физические и духовные силы (энергетические, двигательные, чувства, разум, волю) в условиях саморегуляции для достижения высших целей: творческого развития, духовного самосовершенствования, укрепления здоровья и т. п.

Сегодня необходим качественно иной уровень человеческой субъективности, можно сказать, что назрел ее «взрыв», когда каждая личность, защищая свои жизненные силы, станет субъектом управления, ответственным за все происходящее вокруг. Каждый человек, являясь носителем идеальных сил жизни, коллективного интеллекта, социальных идей, чувств, настроений в своей жизненной программе, «я-концепции», способен активизировать их обратное воздействие на гармонизацию ситуации, вносить свой вклад в ее прогнозирование и способствовать преодолению состояния экокатастрофы на основе утверждения социальной гармонии, состоящей в конечном итоге из «я-гармоний» многих. Словом, потребность в осмысленной самореализации своих жизненных сил является коренной потребностью каждого человека. Всем известно изречение великого философа Иммануила Канта, высеченное на его могиле: «Две вещи поражали меня: звездное небо надо мною и нравственный закон во мне».

Возможно, решение проблем самоорганизации, развития субъективности для каждого человека может начинаться с так называемых врожденных идей, существующих в подсознании человека и заложенных в космическом нравственном кодексе. «Врожденные идеи» человека как части Космоса, как Божественного творения помогают ему сделать правильный выбор в решении сложнейших проблем личной и гражданской жизни1 [1 См. Тоненкова М.М. Услышь мой зов. О тайнах энергоинформационного

обмена в природе. Н. Новгород. 1996. С. 126.].

Поэтому современная парадигма управления, муниципального в том числе, которая должна утвердиться в XXI веке, — это управление духовно-творческих индивидуальностей, которых становится все больше в каждом местном сообществе, призванном защитить и развивать жизненные силы каждого своего члена. Именно они возьмут весь груз ответственности в принятии судьбоносных решений, найдут эффективные пути их реализации. «Мы неизбежно должны перейти к обсуждению проблем эволюции внутреннего мира человека, — подчеркивал Н.Н. Моисеев, — найти способы такого воздействия на него, чтобы внутренний мир человека превратился в его основную ценность».

XX век подготовил для этого необходимые предпосылки:

а) ноосферное мировоззрение стало достоянием многих;

б) интеллектуально-творческий потенциал общества неизмеримо вырос;

в) силы гражданского общества, его отдельных институтов, прежде всего местного сообщества, которые во многом определяют внедрение передовых идей в сферу политики и управления, серьезно окрепли.

Для становления новой парадигмы управления складываются благоприятные научные предпосылки: формируется современное научное знание, которое позволит не только измерять творческий потенциал людей, но и создать инновационные технологии его эффективного выявления и использования. Словом, создав социальные средства творческого саморазвития, человек получает возможность превращать себя в духовно-творческую индивидуальность — творца ноосферного образа жизни2 [2 См.: Маслова Н.В. Ноосферное образование. - М., 2002. С. 81-103 и др.], что снимает угрозу экокатастрофы и способствует достижению устойчивого, затем и гармоничного развития общества на основе адекватной ему системы государственного и муниципального управления.

И наконец, идея самоуправления и саморазвития должна получить в XXI веке свою полную реализацию. Можно сказать, что если XX век был эпохой управленческой революции, то XXI век должен стать следующим этапом ее развертывания, а возможно, и ее нового качества — самоуправленческой революции, которую российское общество не должно просмотреть, как оно просмотрело управленческую в XX веке.

Инновационное развитие муниципальных образований невозможно без развертывания современных видов социального управления, муниципального в том числе, муниципального менеджмента.

Процесс этот происходит в массовом масштабе и меняет всю систему управления на местах, делает ее более целостной: население — акционеры — совет — менеджмент. В результате менеджеры не только получают широкие полномочия, но и несут ответственность за делегированные полномочия перед населением. Как показал мировой опыт, это единственно эффективный механизм формирования ответственной и профессиональной команды менеджеров и местной администрации, которая в противном случае становится деспотическим чиновничьим аппаратом. Население определяет цели развития местного сообщества, администрация и менеджеры, соблюдая принципы корпоратизма и менеджмента, обеспечивают подотчетность менеджеров и администрации органам представительной власти на местах. Системность выступает не только как важнейший принцип организации корпоративного управления, но и как механизм формирования современной управленческой культуры, предпринимательской в том числе. В этих условиях государственный чиновник будет заинтересован в создании условий для развития малого предпринимательства, будет выстраивать государственную систему поддержки малого бизнеса.

В ее основе призваны быть региональные и местные программы развития малого бизнеса в качестве органических элементов

концепции возрождения регионов, муниципальных образований, сельских округов.

Это, в свою очередь, укрепляет материально-финансовую и правовую базу органов местного самоуправления, которые все более активно влияют на лучшее использование ресурсов территорий (социальных, духовно-культурных, управленческих и т. п.), а не только природных, позволяет освобождать верхние этажи власти и управления от несвойственных им функций и дает возможность сосредоточиться на современных методах управления (стратегических, программно-целевых, информационно-аналитических и т. п.). Очень важно подчеркнуть, что эти последние функции управления перестают быть привилегией только центральной власти и становятся достоянием всех субъектов управления (регионов, городов, местных сообществ). Они в соответствии с требованиями управленческой революции, ростом управленческой культуры менеджеров становятся все в большей мере достоянием мест. Теперь уже и местные сообщества, отдельно взятое предприятие или фирма на основе информационных технологий, банков данных разрабатывают стратегии своего развития, положив в их основу корпоративные цели — результаты, поэтому в обществе осуществляется ускоренный процесс становления управленческой культуры, формируется концептуальное мышление снизу доверху. Программно-целевые и прогностические методы управления, проверенные жизнью, становятся нормой управленческой деятельности на всех ее уровнях. Постепенно прагматические и спонтанные действия непрофессионалов воспринимаются как анахронизм, тупиковый путь управленческого поведения на федеральном, региональном и местном уровнях власти.

Концепция устойчивого развития и соответствующий ей хозяйственный способ производства — корпоративный, приближают российское общество к народным истокам, собственным культурным традициям, особенностям хозяйственной жизни и связывают его с понятием «община», заставляют искать такие формы организационно-управленческого и правового регулирования общинной жизни, которые не разрушали бы ее жизненные силы, а способствовали их расширенному воспроизводству, что требует изменений и в самом механизме управления, в том числе и правовом: от запрещающего к прогнозирующему, стимулирующему инновации, развивающему, а не тормозящему возрождение местных сообществ.

Идеи соборности и корпоративности российской жизни, не только хозяйственной, но и социальной, духовно-культурной всю свою сознательную жизнь защищал Лев Александрович Велихов, крупный русский ученый, идеи которого опережали свое время, однако остались незаслуженно забытыми, не востребованы они и сегодня1 [1 См.: Велихов Л.А. Основы народного хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М—Л., 1928 и др.]. Работой, восполняющей пробел нашей истории в части муниципальной науки, является книга Т.М. Говоренковой, где обстоятельно анализируются труды Л.А. Велихова2 [2 Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999.].

Между тем, как показывают наши исследования, в современной российской действительности местные органы власти практически не обладают способностью управлять частью общественных дел в интересах населения в рамках закона и под свою ответственность. Для этого отсутствует не только материально-финансовая база, гарантирующая минимальные социальные стандарты, но и современная методология развития местных сообществ.

Концепция устойчивого развития является основой развертывания стратегического управления на местном уровне, особенно для тех местных сообществ, которые выбирают наступательную, стратегическую модель муниципального управления. Что означает стратегическое управление, в чем его новизна? Каков алгоритм запуска такого типа управления? Давая ответы на эти вопросы, следует подчеркнуть, что эта проблема для теории муниципального управления новая. Стратегическое управление более характерно и активно разрабатывается для производственных организаций в условиях конкурентной среды1 [1 См.: Ансоф И. Стратегическое управление. М., Экономика. 1989; Кофлоор Б. Деловая стратегия. М., Экономика. 1991 и др.]. Что касается муниципального управления, то во всем мире оно более традиционно, консервативно. Вместе с тем идут активные поиски методов максимального использования опыта стратегического управления фирмами, компаниями и корпорациями в сфере муниципального управления. На повестку дня поставлена задача обоснования современной модели стратегического муниципального управления, органически сочетающего традиционный и инновационный факторы. Такой методологический подход, на наш взгляд, наиболее приемлем для совершенствования системы муниципального управления сегодня.

Концепция развития местных сообществ исходит из следующих посылок2 [2 Более подробно концепция развития местных сообществ излагается в учебнике Филиппова Ю.В., Авдеевой Т.Т. «Основы развития местного хозяйства». - М., 2000. Тема 4.]:

каждое местное сообщество уникально в экономическом отношении (следовательно, оно должно иметь свою собственную стратегию развития, основанную на использовании тех ресурсов, которые дают возможность удовлетворять социально-экономические потребности местных жителей с наименьшими затратами);

каждое местное сообщество испытывает воздействие как внешних, так и внутренних факторов;

местные сообщества находятся на разных уровнях развития;

местное сообщество — это принимающая решения социальная организация, способная в экономическом смысле обеспечить достаточный «продукт» местного хозяйства, реальный доход своим жителям и полную занятость.

Однако только при экономическом подходе развитие местного сообщества во многом сводится преимущественно к развитию местного хозяйства, между тем генеральной целью его развития является улучшение качества жизни местного населения (через создание «продукта/услуги», обеспечение занятости, благоустройство территории). При этом социальные и экономические потребности соотносятся как цель и средство.

При такой постановке вопроса местное правительство является лишь одним из равноправных участников в разработке и реализации стратегии развития.

Можно выделить четыре основных стратегических подхода.

1. Стратегии развития территории:

природоохранительные программы;

создание хороших условий проживания для работающих за пределами местного сообщества (программа использования преимуществ «спальных районов»);

развитие транспортной сети;

развитие коммунальной инфраструктуры;

развитие жилищного фонда.

2. Стратегии развития человеческих ресурсов:

развитие социальной структуры;

устранение безработицы и нищеты;

развитие социального страхования жителей;

кадровое обеспечение городской администрации и важнейших муниципальных предприятий и т. д.

3. Стратегии развития культуры и туризма:

развитие туристического бизнеса;

развитие организационной культуры, науки, искусства;

развитие народных промыслов и ремесел;

сохранение историко-культурного наследия местного сообщества.

4. Стратегии развития предпринимательского потенциала местного сообщества:

привлечение новых предпринимателей (внешних);

развитие деловой активности и расширение производственной деятельности существующих предприятий;

развитие или оживление коммерческой деятельности и розничной торговли (банковской, кредитной, оптовой торговли);

возвращение предприятий, перемещенных за пределы местного сообщества;

открытие новых видов бизнеса;

повышение эффективности действующих предприятий и т. д.

Выбор стратегии развития местного сообщества зависит в первую очередь от тех стратегических ресурсов развития, которыми оно обладает.

Роль местного правительства может сводиться к поддержке «хороших» предпринимателей (например, через введение системы льгот, информационную поддержку и т. п.) Здесь речь не идет о каком-либо жестком контроле или планах, «спущенных сверху», хотя местное правительство может действовать и более активно через унитарные предприятия.

Другое очень важное отличие концепции развития местных сообществ от планов комплексного социально-экономического развития — гибкое стратегическое управление, т. е. управление изменениями. В любой программе развития должны быть предусмотрены возможности их изменения в зависимости от ситуации, вплоть до отказа от данной программы и перехода к другой (т. е., возможно, следует предусмотреть несколько вариантов).

В целом очень важно понять, что именно с концептуального освоения муниципального мира и начинается целесообразное стратегическое управление. В основе формирования концепции лежат определенные принципы, которые используют все местные сообщества, хотя содержание будет разным. В каждом из них обязательно будет своя концепция, полученная в результате всестороннего анализа собственной обстановки, которая везде особая. К числу таких принципов относятся:

всесторонний статистический и социологический анализ обстановки в местном сообществе, характера протекающих процессов, выявление ведущих и определяющих тенденций;

многосторонний анализ имеющихся ресурсов территории (не только природных, но и интеллектуальных, управленческих, кадровых, демографических, климатических, прежде всего социальных, социального здоровья, кадровых и образовательных);

особое значение приобретает изучение состояния и тенденций развития местной экономики: муниципальной собственности, финансовой базы, хозяйственного комплекса.

Только такой предварительный анализ, всесторонняя коллективная информационно-аналитическая работа позволят сформулировать основную идею концепции развития, характерную для данного местного сообщества с учетом всех его особенностей и ресурсных возможностей.

Например, для Одинцовского района она была сформулирована так — создание инновационно-экспериментального непрерывно

и самостоятельно развивающегося местного сообщества в целях достижения высокого качества жизни граждан, укрепления их социального здоровья, создания благоприятной среды обитания, в том числе экологической; повышения качества образовательных услуг и т. п.

Под инновационно-экспериментальным развитием понималась экспериментальная работа в различных сферах жизнедеятельности — социальной, культурной, экологической, производственно-экономической, финансовой, управленческой и других. В ходе этой работы отрабатываются различные нововведения, позволяющие получать более значительные результаты, чем прежде. Результаты этой инновационной работы широко используются в различных сферах жизни, позволяя решать все более масштабные задачи по реализации генеральной цели местного сообщества — повышение качества жизни своих граждан.

Для сбора, разработки и реализации нововведений создаются соответствующая организационная система, прежде всего научный центр, включая органы власти и другие организации, а также система финансового, материального, информационного и кадрового обеспечения, что способствует непрерывности развития местного сообщества.

Под самостоятельностью развития района понимается его относительная автономия от вышестоящих органов власти в плане обеспечения недотационности его экономики и перевода полномочий, необходимых для развития, на уровень местного самоуправления. Кроме того, речь идет о повышении устойчивости экономики местного сообщества к политическим, экономическим, финансовым и другим катаклизмам на уровне страны1 [1 См. подробнее в кн.: Развитие Одинцовского района на 1998-2005 годы. Целевая комплексная программа. М., 1999. С. 9-25 и др.]. На основе концепции разрабатывается ряд стратегий, в каждой из которых обычно формулируются основные принципы реализации концепции. Так, в качестве одного из важных принципов, который позволит создать благоприятную для развития местного сообщества внешнюю среду, был принят принцип баланса интересов. Развитие местного сообщества в условиях эксперимента позволяет обеспечить баланс интересов муниципального образования (Одинцовского района), субъекта Российской Федерации (Московской области) и Российской Федерации. Прочная материальная, финансово-экономическая база местного сообщества будет способствовать стабильному поступлению налогов в бюджеты более высокого уровня. Район сможет развиваться исключительно за счет собственных финансовых источников и не будет создавать проблем вышестоящим органам. При этом будут соблюдены интересы местного сообщества — социальная, экологическая и экономическая стабильность, высокий уровень и комфортность жизни населения, его социальная защищенность, а также возможность обмена опытом с другими местными сообществами.

Второй важный принцип, который лежит в основе реализации концепции — приоритет социально-культурной сферы. Именно эта сфера определяет смысл производственно-экономической деятельности, о чем обычно забывают при составлении программ развития городов и регионов. Этот принцип позволяет отказаться от принципа «остаточности» социально-культурной сферы, переместить ее на первое место на шкале приоритетов. Качество жизни населения как интегральный показатель, отражающий все наиболее значимые для жизни населения факторы, — самый важный и конечный показатель развитости всего района.

Третий принцип — интеграция инновационных проектов с традиционными методами работы, обеспечивающая преемственность и инновационность всей деятельности по развитию местного сообщества.

И четвертый принцип — рассмотрение экономики как жизнеобеспечивающего, а не самодавлеющего фактора. Этот принцип позволит изменить направление зависимости между социальной и экономической сферами, поставив последнюю на место обеспечивающей.

На этом, собственно, концептуальная проработка муниципального управления заканчивается и открывается следующий его этап — разработка технологий стратегического управления, стратегического и текущего планирования, призванных задать не только общие идеи, на основе которых формируются стратегические цели, но и обеспечить механизм их реализации, осуществить на практике выработанные стратегии.

Например, генеральная цель стратегического развития Одинцовского района — превратить район в регион с высоким качеством жизни населения; с современным высокоразвитым санаторно-курортным и спортивно-туристским комплексом; с устойчивой многоукладной экономикой.

Для достижения данной цели в соответствии со стратегией необходимо решить следующие задачи района:

обеспечение благополучия и социальной защищенности жителей;

сохранение и умножение экологических ценностей;

создание единого подмосковного центра международного туризма и отдыха;

налаживание эффективной бюджетно-финансовой системы;

создание единой транспортной системы;

формирование продовольственной базы и наращивание потенциала агропромышленного, промышленного и строительного комплексов;

эффективное управление муниципальной собственностью и ее приращение;

строительство новых и реконструкция имеющихся санаторно-курортных и туристско-спортивных сооружений;

бесперебойное жилищно-коммунальное обеспечение;

обеспечение благоприятных условий для развития предпринимательской и инвестиционной деятельности;

реорганизация системы местного самоуправления с позиций намеченной стратегии;

формирование современной информационной системы.

Для достижения генеральной стратегической цели выделены следующие приоритетные направления работы:

а) социально-культурная сфера:

здравоохранение;

образование;

культура;

физическая культура и спорт;

молодежная политика;

социальное обеспечение;

б) обеспечение правопорядка;

в) жилищно-коммунальное хозяйство;

г) экология:

использование ресурсосберегающих технологий;

использование передовых технологий уменьшения вредных выбросов в окружающую среду;

использование современных технологий сбора и переработки бытовых и промышленных отходов;

д) экономика:

поддержка и развитие предпринимательской деятельности;

развитие инвестиционной и внешнеэкономической деятельности;

развитие сферы услуг;

приращение муниципальной собственности и ее эффективное использование;

создание индустрии туризма и отдыха.

В качестве критериев эффективности реализации стратегии рассматриваются следующие показатели качества жизни населения:

доход семьи на одного человека;

демографические показатели — рождаемость, смертность, естественный прирост населения, продолжительность жизни;

уровень правонарушений;

инвестиционная привлекательность района;

уровень занятости населения;

доверие населения к органам местного самоуправления.

В соответствии с генеральной стратегией были разработаны несколько частных стратегических направлений ее реализации:

стратегия развития экономики;

стратегия развития социальной сферы;

стратегия улучшения экологической ситуации;

стратегия обеспечения правопорядка.

Все стратегии объединены в рамках целевой комплексной программы развития Одинцовского района на 1998—2005 годы1 [1 См.: Развитие Одинцовского района на 1998-2005 годы. Целевая комплексная программа. М. 1999.]. Для реализации данных стратегических направлений, объединенных в рамках целевой комплексной программы, разработан механизм ее реализации, который служит средством

запуска и реализации стратегий, достижения поставленных стратегических целей развития местного сообщества.

Этот механизм включает в себя:

научно-методическое и кадровое обеспечение;

нормативно-правовое;

материально-финансовое.

В рамках каждого стратегического направления в районе приняты конкретные целевые программы, каждая из которых представляет частные технологии реализации концепции в целом или той или иной стратегии развития, которые обозначены выше. Обычно выделяется также ряд направлений местной политики (социально-культурная, экологическая, экономическая, развитие жилищно-коммунального хозяйства, местного самоуправления), что позволяет сконцентрировать ресурсы, еще более четко определить приоритеты, прежде чем переходить к решению более частных вопросов, предусмотренных стратегическими программами. Последние предусматривают еще более конкретный механизм реализации — целевые программы.

Схема целевой комплексной программы «Развитие Одинцовского района на 1998—2005 годы» представлена на рис. 4.

Таковы принципиальные пути решения социально-экономических проблем местного сообщества, позволяющие решать ряд частных вопросов строительства социального дома, проект которого создан, утвержден и определена ответственность разных структур за реализацию его отдельных частей.

Осуществление стратегических программ, объединенных в рамках местной политики, возлагается на разработчиков, специалистов, в том числе руководителей учебных и практических семинаров, сотрудников администрации местного сообщества, депутатов, руководителей разного уровня, организаций, каждая из которых затем разрабатывает целый ряд инновационных социально-технологических решений — целевых программ, имеющих уже более четкое организационно-управленческое наполнение (сроки, ресурсы, последовательность мер) и являющихся четким механизмом (не ориентиром) в решении конкретных задач.

Механизм конкретного технологического решения выявленных стратегических направлений, политики и стратегических программ представляется наименее изученным, его более обстоятельному раскрытию будет посвящена самостоятельная глава.

Дата добавления: 2015-04-29