ВВЕДЕНИЕ 23 страница

В качестве другой задачи Совет ставил перед собой формирование нормативной базы, регулирующей отношения в бюджетной, финансово-экономической и налоговой сферах. С этой целью тщательно прорабатывались и своевременно принимались нормативные акты о местном бюджете, местных налогах и сборах на очередной финансовый год. Среди принятых нормативных актов следует отметить Положение о бюджетном процессе, которое регламентирует права и обязанности органов местного самоуправления, устанавливает порядок составления, сроки представления территориальному Совету депутатов проекта местного бюджета, а также порядок его рассмотрения, утверждения и исполнения.

Другое не менее важное направление — правовое регулирование управления и распоряжения муниципальной собственностью. В этих целях территориальный Совет депутатов принял следующие нормативные акты:

Положение о порядке ведения Реестра муниципальной собственности города Губкина и Губкинского района;

Положение о порядке сдачи в аренду нежилого муниципального фонда и движимого имущества города Губкина и Губкинского района;

Положение о порядке управления муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями;

Положение о порядке приватизации муниципальной собственности города Губкина и Губкинского района.

Расширилась норморегулирующая деятельность в экономике и социальной сфере, то есть там, где ее необходимость диктуется самой жизнью.

Переход к рыночным отношениям в области землепользования влечет за собой многообразные последствия принципиального характера для всех сторон социальной, административно-хозяйственной и градостроительной деятельности на территории города и района. Поэтому начата работа по сложному направлению, охватывающему земельные, градостроительные, экономические и правовые стороны одной проблемы — экономического регулирования градостроительной деятельности, которая позволит не только пополнить местный бюджет на развитие инфраструктуры, но и в длительной перспективе сформировать новый облик города и района. В результате нормотворческой деятельности по урегулированию вопросов земельных отношений и градостроительства территориальным Советом депутатов принят Градостроительный устав города Губкина и Губкинского района с правилами землепользования и застройки и Программа повышения эффективности использования земельных ресурсов в городе Губкине.

Характеризуя законодательную базу местного самоуправления в Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что система конституционно-правового регулирования местного самоуправления в нашей стране формируется под непосредственным влиянием международных правовых актов и включает три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Основу этой системы составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, устанавливающие принципиальные положения функционирования местного самоуправления. Законы субъектов Российской Федерации конкретизируют эти положения применительно к своим социально-экономическим условиям и являются базой для принятия правовых актов на местном уровне, с учетом специфики и особенностей муниципальных образований.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его предназначения как института в общей системе управления.

Поэтому совершенствование механизма конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации следует строить, исходя из принципов: обеспечения системного единства законодательства с учетом того, что в иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является основополагающим; определения оптимальных пределов и объема нормативно-правового регулирования различных сторон функционирования местного самоуправления на всех уровнях; позитивности развития правотворческого процесса на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.

Такой подход будет способствовать необходимому единству правовой системы Российской Федерации и демократизации правотворческого процесса на всех уровнях, оптимизации муниципальных отношений, обеспечению дееспособности органов местного самоуправления в достижении социальных целей, повышении качества жизни населения.

Целесообразна «деконцентрация» властных полномочий, как действенный механизм демократизации системы управления обществом и государством в тех пределах и объеме, которые способствовали бы, с одной стороны, развитию институтов гражданского общества, с другой - утверждению конституционных принципов федерализма и укреплению государственности.

В целом муниципальная реформа идет противоречиво и неравномерно не только в финансово-экономической, но и социально-политической плоскости по регионам страны, а также по общим результатам. Не случайно о последствиях проводимой и планируемой реформаторской деятельности высказываются различные точки зрения. Одни утверждают, что местное самоуправление является одним из источников демократизации и, как следствие, условием экономического и общественно-политического саморазвития муниципальных образований. Другие полагают, что в условиях экономической депрессии форсированное развитие местного самоуправления может оказать негативное и дезинтегрирующее воздействие как на отдельные регионы, так и на российское государство в целом.

Правовой нигилизм, низкий профессионализм в области муниципального управления порождает и другие пороки современного управления - безответственность и безнравственность. Поэтому богатейшие местные ресурсы, в том числе природные, земельные, потенциал местной промышленности используются неудовлетворительно, а зачастую просто разбазариваются.

Учитывая современные реалии, местное самоуправление без определенных гарантий и государственной поддержки обречено на дискредитацию. На местах нужны обновленные муниципальные органы, вобравшие в себя не только все полезное, что сложилось в мировой практике, но и позитивный опыт собственного развития.

Чтобы изменить ситуацию к лучшему, необходимо существенно оживить практическую работу органов местного самоуправления. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность бюджета), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры и многих прежних социальных связей, резкое снижение уровня жизни населения и т. д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) препятствий. В этих целях предстоит в качестве приоритетных определить следующие направления:

1) преодолеть социальную отчужденность населения от местной власти;

2) четко разграничить полномочия между органами местного самоуправления и территориальными госорганами;

3) изменить вектор муниципальных реформ от административного к публично-правовому, проводимых не «сверху», а по инициативе населения;

4) завершить кодификацию федерального законодательства в области муниципального права и строго упорядочить правоотношения финансово-бюджетной сферы;

5) разработать организационно-правовые механизмы, гарантирующие компенсацию дополнительных расходов муниципальных образований, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

6) дифференцировать компетенцию органов местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципальных образований, размеров и экономического потенциала;

7) развивать различные формы коллективного сотрудничества органов местного самоуправления в рамках одного субъекта Российской Федерации, а также на межрегиональной основе (например, в виде Ассоциации представительных органов местного самоуправления, Союза российских городов и др.);

8) дополнить формы государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в части расходования государственных финансов и обеспечения прав и свобод граждан;

9) разнообразить формы контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Вопросы для повторения

1. Конституционное регулирование муниципальных отношений в различных странах.

2. Сущность современной концепции местного самоуправления в Российской Федерации.

3. Муниципальное правотворчество.

Вопросы для обсуждения

1. Каковы общие принципы организации местного самоуправления?

2. В чем противоречивый характер формирования правовой системы местного самоуправления?

3. Каковы пути совершенствования механизма конституционно-правового регулирования муниципальных отношений?

Глава 20. Органы местного

самоуправления

В процессе реформирования российской государственности можно выделить несколько, на наш взгляд, ключевых моментов, которые оказали и продолжают оказывать существенное влияние на характер становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Первое. В июле 1991 года принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». На его основе стали формироваться новые Советы народных депутатов как местные выборные органы власти и местные администрации — органы управления (исполнительные органы). Закон четко разграничил их. Предусматривалась подотчетность местной администрации вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Позднее эта вертикальная подчиненность была еще более усилена Указом Президента Российской Федерации № 239 от 25 ноября 1995 года «О порядке назначения глав администраций».

Вторым поворотным моментом в процессе становления местного самоуправления стали события конца 1993 года. Деятельность Советов народных депутатов всех уровней, как представительных органов, была прекращена. Указ Президента Российской Федерации № 1760 от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и утвержденное им «Положение об основах организации местного самоуправления» формально признавали право населения на самоуправление, но фактически, передав функции выборных органов назначаемым главам администраций городов и районов, еще более укрепляли единовластие. По сути, на местном уровне складывался режим единоначалия, так как вся власть была сосредоточена в руках одного человека — главы администрации.

Третьим принципиально важным моментом является принятие в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федерации, в которой одной из центральных норм, составляющих основы конституционного строя, является положение о том, что в России, как в демократическом государстве, «власть осуществляет народ непосредственно или через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2, ст. 3).

Новая Конституция РФ заложила основы для формирования местного самоуправления (статьи 12, 130-133), но режим единовластия в городах и районах сохранялся еще довольно длительное время. Правовой основой для этого был, в частности, Указ Президента РФ № 1969 от 4 октября 1994 года «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации».

Однако принятие Конституции РФ открыло возможность начать в субъектах Федерации работу по реформированию местного самоуправления. Во многих из них были утверждены «Временное положение о местном самоуправлении» и «Временное положение о выборах органов местного самоуправления», на базе которых в городах и поселках избирались представительные органы — собрания выборных.

Устав Московской области, например, вступивший в действие в декабре 1994 года, и областной Закон «О местном самоуправлении в Московской области» (апрель 1995 года) дали возможность на достаточно прочной правовой основе вести дальше реформирование местного самоуправления. Уставом Московской области (ч. 2, ст. 89) устанавливалось, что «субъектами местного самоуправления являются местные сообщества — объединения граждан, проживающих в городских и сельских поселениях и на иных территориях».

Самоуправление могло формироваться не только по поселенческому принципу, но и в границах прежних административных районов или на основе объединения нескольких поселений. На этой правовой базе в городах и районах области приступили к разработке уставов местных сообществ и к подготовке выборов в органы местного самоуправления. Поэтому к моменту вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (сентябрь 1995 года) область практически была готова к тому, чтобы активно начать реформирование местного самоуправления на принципах, сформулированных в Конституции РФ и федеральном законе.

Уже в конце 1995 года во многих городах и районах Московской области были проведены референдумы и сходы граждан по определению состава и территориальных границ муниципальных образований. После этого началась работа над уставами муниципальных образований. В 1996 году в большинстве муниципальных образований прошли выборы представительных органов, а в некоторых — глав местного самоуправления. К концу 1996 года организационная работа по формированию органов местного самоуправления была в основном завершена, однако это было только началом становления сложного гражданского института общества.

Следует подчеркнуть, что местное управление лишь тогда становится самоуправлением, когда субъектами принятия всех решений, касающихся сфер, отнесенных законодательством к местному уровню, являются исключительно или сами жители, или органы, подотчетные только жителям данной территории. Одним из свойств местного самоуправления является то, что здесь нет разделения на субъект и объект управления и не должно быть разделения местной власти на исполнительную и представительную в том виде, как это свойственно государственной власти.

Главная цель самоорганизации жителей на местном уровне состоит в том, чтобы, объединившись, решать общие проблемы и создавать условия для возможно более полного удовлетворения общих интересов и потребностей на основе эффективного использования местных и иных ресурсов. Задачи органов местного самоуправления многообразны. Успешное осуществление этих задач предполагает формирование работоспособных местных органов власти, уполномоченных населением для решения вопросов местного значения.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ч. 6 ст. 14) устанавливают, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Рассматривая эту норму, обратим внимание на следующие элементы. Говоря о самостоятельности населения в выборе того, как будет управляться местное сообщество, законодатель еще раз подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, формируются населением самостоятельно. Что же касается участия населения в определении структуры органов, то в этом случае точней было бы говорить не о структуре, а о системе органов, создаваемых гражданами для управления общими делами.

Под системой органов местного самоуправления понимается единство сформированных по воле жителей, наделенных законом и уставом муниципального образования собственной компетенцией представительных и исполнительных органов.

Базовыми понятиями являются «организационно-правовая форма местного самоуправления» и «организационная модель местного самоуправления», которые в дальнейшем будут использоваться как равнозначные.

Система органов местного самоуправления может быть внесена на обсуждение местного сообщества и приниматься на референдуме, затем она вносится в соответствующий раздел устава муниципального образования. Это один из путей участия населения в определении того, как будет управляться местное сообщество. Второй путь — устав в полном объеме принимается на референдуме. По этому пути пошли в Одинцовском районе Московской области. Третий путь характерен тем, что проект устава или отдельно проект раздела, где определяется система органов местного самоуправления, всенародно обсуждается, а затем с учетом мнения населения принимается представительным органом.

Организационная структура самих органов местного самоуправления в общих чертах намечается уже в уставе, а в деталях закрепляется положениями об этих органах или соответствующими распоряжениями руководителей с учетом многих параметров.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривает (ч. 2 ст. 14) обязательное наличие в муниципальном образовании выборного органа местного самоуправления.

Это положение следует отметить особо, так как оно, а также ч. 3 ст. 15, устанавливающая исключительную компетенцию выборного органа в решении важнейших вопросов жизнедеятельности местного сообщества, определяют ведущее место представительного органа в управлении муниципальным образованием.

Что касается других органов, то в их выборе Федеральный закон дает гражданам муниципального образования большую свободу: глава муниципального образования как выборное должностное лицо может быть, а может и не быть (ч. 1 ст. 16);

глава муниципального образования может избираться всем населением или представительным органом (ч. 2 ст. 16); наличие других органов определяется уставом (ч. 1 ст. 17).

В Московской области, например, в процессе реформирования местного самоуправления строго следовали конституционному принципу самостоятельности.

В результате в 79 муниципальных образованиях сформировались различные системы самоорганизации населения, которые можно свести в две большие группы.

1. Наибольшее распространение получила организационная модель, которая в мировой практике классифицируется как «сильный мэр — слабый совет» (рис. 15).

Рис. 15. Организационная модель самоуправления

«сильный мэр — слабый совет»

Глава муниципального образования избирается населением и по уставу наделяется следующими полномочиями:

возглавляет представительный орган и председательствует на его заседаниях;

подписывает решения, принятые представительным органом;

имеет право «отлагательного вето»;

осуществляет подбор и назначение муниципальных служащих как в представительном, так и в исполнительном органе;

на принципах единоначалия возглавляет исполнительный орган — администрацию муниципального образования.

Представительный орган избирается населением по мажоритарной системе в соответствии с Областным Законом «О выборах органов местного самоуправления в Московской области». Количественный состав депутатов определяется уставами муниципальных образований.

В представительном органе из числа депутатов избирается заместитель председателя, который в отсутствие главы муниципального образования — председателя представительного органа — организует его работу и председательствует на заседаниях.

Представительный орган принимает решения по всем вопросам, включенным в его компетенцию. Глава муниципального образования подписывает решение, после чего оно вступает в силу, или, при несоответствии его законодательству, а также недостаточной финансовой и экономической обеспеченности, используя право «вето», возвращает его на доработку. Представительный орган может квалифицированным большинством преодолеть «вето», после чего глава должен подписать документ, а при несогласии решать вопрос в судебном порядке.

Этот механизм подробно описывается в уставе. Но следует обратить внимание на одно, довольно часто встречающееся несоответствие. Периодичность проведения заседаний представительного органа определяется категорично: 1 раз в квартал.

Если строго соблюдать этот порядок, то при отклонении главой того или иного решения может быть утрачена оперативность в управлении муниципальным образованием.

Система «сильный мэр — слабый совет» имеет бесспорное преимущество в том, что исключает противостояние представительных и исполнительных органов. Глава муниципального образования, обладая большими полномочиями, обеспечивает единство действий всех элементов системы. Но в этом кроются и серьезные минусы: во-первых, большая власть сосредотачивается в руках одного лица — главы муниципального образования и возможны факты бесконтрольности и самоуправства, во-вторых представительный орган ставится в зависимое положение от исполнительного, особенно в тех муниципальных образованиях, где организационная, правовая, материально-техническая стороны деятельности выборного органа обеспечиваются аппаратом администрации. В уставе ряда муниципальных образований, например, записано: «Администрация муниципального образования обеспечивает созыв и проведение заседания Совета». При такой схеме взаимоотношений самостоятельность представительного органа во многом утрачивается.

Другую, также получившую довольно широкое распространение организационно-правовую форму местного самоуправления, можно условно классифицировать как «сильный совет — слабый мэр». Условно потому, что в мировой практике при этой организационной модели мэр, как правило, избирается представительным органом и обладает значительно меньшим, нежели в первом варианте, объемом полномочий (рис. 16).

Рис. 16. Организационная модель местного самоуправления

«сильный совет — слабый мэр»

Представительный орган, как и в рассмотренной ранее модели, избирается населением. В представительном органе избираются из числа депутатов председатель и его заместитель.

Председатель может работать на освобожденной (профессиональной) основе или на общественных началах. Председатель возглавляет представительный орган, ведет его заседания, подписывает принятые им решения. Для правового, организационного и материально-технического обеспечения создается аппарат представительного органа.

Глава муниципального образования избирается населением, но его полномочия значительно ограничены. За ним сохраняется:

право «отлагательного вето»;

право подбора и назначения кадров в администрации;

руководство администрацией на принципах единоначалия.

В некоторых муниципальных образованиях за главой сохраняется право подписи решений, принимаемых представительным органом.

К плюсам данной системы можно отнести то, что представительный орган обладает самостоятельностью в определении своей позиции по всем вопросам местного значения. Глава также занимает довольно независимое от представительного органа положение и, действуя в рамках законодательных актов, принятых представительным органом, имеет возможность сосредоточиться на исполнительской деятельности.

В случае применения этой модели в уставе муниципального образования должен быть четко определен механизм разрешения противоречий между представительным органом и избранным населением главой местного самоуправления, в том случае, когда один из них не исполняет свои функции, не использует свои права и полномочия.

Следует обратить внимание еще на два варианта организации местного самоуправления, которые не получили широкого распространения, но могут послужить средством дальнейшего совершенствования организационно-правовых форм жизнедеятельности местного сообщества.

Речь идет о довольно сложной системе органов местного самоуправления, которая в мировой практике определяется как комбинированная. Суть ее состоит в том, что здесь, наряду с всенародно избранным представительным органом и главой муниципального образования, появляется еще одна важная фигура — профессиональный управляющий (рис. 17).

Рис. 17. Комбинированная организационная модель местного

самоуправления, включающая профессиональных

управляющих – менеджеров

Глава муниципального образования возглавляет Совет депутатов и обладает почти теми же полномочиями, как и в первом рассмотренном варианте. Кроме этого, глава подбирает кандидатуру управляющего и вносит ее на утверждение Совета. Назначение на должность управляющего, а также утверждение структуры и штатов администрации производит собрание депутатов. Должностные лица администрации назначаются и освобождаются управляющим.

Каковы положительные стороны данного варианта?

1. Глава муниципального образования избирается населением и, возглавляя собрание депутатов, наделен значительными полномочиями. При этом он освобожден от непосредственно исполнительских функций, что дает возможность сосредоточиться на решении перспективных и стратегических вопросов.

2. Исполнительный орган возглавляет профессиональный управляющий, который работает на основе контракта. Он сам комплектует управленческий персонал и в пределах, установленных уставом и другими нормативными актами муниципального образования, является относительно самостоятельным лицом.

Это очень перспективная форма организации местного самоуправления, т. к. к управлению привлекаются лучшие специалисты муниципального менеджмента. Муниципальный менеджмент становится профессиональным и, лишенный политических пристрастий, лучше обеспечивает устойчивость развития муниципальных образований как самоорганизующихся систем.

В ряде районов и городов главы муниципальных образований избираются представительными органами из числа депутатов. Глава возглавляет представительный орган и руководит исполнительным — администрацией — на принципах единоначалия. В этом варианте, в отличие от предыдущего, нет профессионального управляющего.

В представительном органе из числа депутатов избирается заместитель председателя, а в администрации назначается первый заместитель руководителя администрации, которые в отсутствие главы района осуществляют оперативное руководство соответствующими органами местного самоуправления. Эта система также обладает радом преимуществ, которые заслуживают внимания:

1. Глава муниципального образования, несмотря на то, что он избирается не населением, а представительным органом, имеет довольно сильные позиции. Он может оказывать влияние как на работу местного Совета, так и на исполнительскую деятельность всех органов местного самоуправления.

2. Упрощается процедура принятия и вступления в силу решений местного Совета, доведения их до исполнителей, возникает больше возможностей наладить действенный контроль за исполнением принятых решений.

3. При данной системе правовые, организационные и материально-технические функции представительного и исполнительного органов местной власти могут осуществляться одним аппаратом. За счет этого можно упростить организационную структуру и сократить расходы на содержание управленческого персонала.

4. Сокращаются расходы, связанные с проведением выборов, так как глава избирается представительным органом.

Итак, рассмотрены наиболее характерные и применяемые на практике модели. Опыт их использования позволит более объективно оценить положительные и отрицательные стороны различных организационных систем местного самоуправления и найти более оптимальный вариант для каждой конкретной территории, тем более что застывших форм организации местного самоуправления в мире нет. Жизнь меняется, изменяются условия, реформируется и система местного самоуправления. Как правило, решающее значение в изменении системы местного самоуправления имеет экономическое состояние местного сообщества.

В Российской Федерации основными структурообразующими факторами являются функции органов местного самоуправления.

Главные функции органов местного самоуправления определяются на основании:

а) перечня вопросов местного значения, который дан в ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1 [1 Компетенция представительного и исполнительного органов местного самоуправления более полно определена в ст.ст. 55—76 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (июль 1991 года), которые применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».];

б) вопросов государственного значения, отдельные полномочия по решению которых возложены на органы местного самоуправления законами Российской Федерации, в частности, ведение воинского учета, запись актов гражданского состояния, отдельные нотариальные действия и др.;

в) вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления законами субъекта Федерации;

г) вопросов, принятых муниципальными образованиями в соответствии с действующим законодательством к своему ведению самостоятельно.

К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

Дата добавления: 2015-04-29