ТЕМА 2.1. Муниципальная собственность как объект управления. 2 страница

При этом процесс приватизации (продажи) нерентабельных муниципальных объектов, способных привлечь частный бизнес, должен идти параллельно с созданием новой доходообразующей муниципальной собственности. Не обязательно, что расходы по созданию таких объектов муниципалитеты нести самостоятельно. Современное законодательство предоставляет органам местного самоуправления возможность участвовать в качестве соучредителя при создании предприятий с долевой собственностью. Помимо органов местного самоуправления участие в создании таких предприятий принимают и немуниципальные хозяйствующие субъекты (частные предприятия, некоммерческие организации, государственные органы управления). Подобные предприятия могут иметь различные организационно-правовые формы: товарищества, общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества (со 100% муниципальным капиталом, с контрольным пакетом акций у муниципалитета, с «золотой» акцией у местных органов власти). При этом муниципалитет, наряду с другими партнерами, получает полное право на участие в прибылях такого предприятия и в управлении его деятельностью.

Данная хозяйственная практика имеет место во многих муниципальных образованиях России. Например, в г. Ростов-на-Дону городская администрация за несколько последних лет участвовала в создании 50 таких предприятий, в г. Каменск-Шахтинском – 42, в Таганроге – 13, что позволило этим муниципалитетам в определенной степени укрепить доходную часть своих бюджетов, сократив контроль за соответствующими сферами муниципальной экономики.

Важным направлением муниципального предпринимательства является инвестиционная деятельность органов местного самоуправления. Практика показывает, что для превращения инвестиционных ресурсов в действенный инструмент решения местных социально-экономических проблем муниципалитетам требуется, во-первых, четкая детально проработанная программа действий, и, во-вторых, серьезное содействие по ее реализации со стороны органов государственной власти субъектов РФ. При этом сам инвестиционный процесс в муниципальных образованиях целесообразнее разбить на два последовательных этапа.

На перовом этапе основной задачей местных властей должно стать привлечение внешних инвестиций на свою территорию, что позволит увеличить налоговый потенциал муниципальных образований и, соответственно, укрепить доходную часть местных бюджетов. Помимо чисто экономического эффекта это создаст базовые предпосылки для осуществления второго этапа рассматриваемого процесса, на котором уже всерьез можно будет задуматься и о собственной инвестиционной деятельности муниципалитетов, т.е. вложении относительно свободных местных средств в наиболее выгодные инвестиционные проекты.

Наряду с рассмотренными механизмами укрепления муниципальной собственности можно выделить ряд направлений финансово-хозяйственной деятельности муниципалитетов, которые в условиях переходного периода малоэффективны, но представляют стратегический интерес для местного самоуправления. К таким направления можно отнести размещение муниципальных займов, создание муниципальных банков и т.п.

Достоинства использования муниципальных займов для развития городских и сельских поселений отмечались отечественными исследователями еще в ранних публикациях советского периода.

К 1995 году муниципальные облигации, предназначенные для погашения текущих расходов (дефицита) местных бюджетов и или финансирования собственных программ и капиталоемких проектов муниципалитетов, имели хождение на территории 60% субъектов РФ.

Интерес органов местного самоуправления к системе заимствований объясняется, прежде всего тем, что выходя на рынок капиталов муниципальными долговыми обязательствами, они путем формирования долгосрочной задолженности получают возможность решать свои текущие проблемы. Это экономическое свойство муниципальных займов обусловило их широкое распространение на Западе. Внутренние займы (под строительство дорог, благоустройство территории, обновление парка муниципального транспорта и т.д.) составляют неотъемлемый элемент финансовой системы местных сообществ США, Германии, Франции и др. В Российской муниципальной практике их применение также потенциально возможно. Однако для этого, прежде всего, необходима стабильность, которой отечественные муниципалитеты пока не имеют.

Схема облигационного финансирования отдельных направлений социально-экономического развития территорий потеряла жизнеспособность в России в период финансового кризиса 1998 г. И ощутимых тенденций к возрождению до сих пор не обнаружила. Падение инвестиционной привлекательности государственных ценных бумаг (ГКО, ОФЗ), изначально являвшихся в нашей стране основным источником обеспечения муниципальных займов, послужило причиной практически полного замораживания рынка муниципальных облигаций в первые послекризисные годы.

Муниципальный заем, как и любой, заем в принципе, должен быть обеспечен экономически. Ранее основной формой такого обеспечения выступали доходы от государственных ценных бумаг. В нынешних условиях, когда рынок государственных ценных бумаг находится в неопределенном состоянии, единственно надежными источниками обеспечения муниципального займа могут являться сильный (бездефицитный) бюджет и (или) рентабельные объекты муниципальной собственности. Поскольку такой экономической базы большинство муниципальных образований России не имеет, возможность эмиссии муниципальных облигаций напрямую зависит от реализации других направлений финансово-хозяйственной деятельности местных администраций.

Таким образом, для выработки реальных предложений по размещению муниципальных займов, должны быть созданы соответствующие стартовые условия. Их создание связано с активным использованием технологий, отнесенных к первой выделенной нами группе направлений укрепления муниципальной собственности.

ТЕМА 2.4. Современные технологии управления убыточными объектами муниципальной собственности.

В составе муниципальной собственности доминирующие позиции принадлежат муниципальным предприятиям и учреждениям.

В зависимости от степени доходности и характера предоставляемых товаров и услуг муниципальные организации могут быть поделены на две основные категории:

1) организации, деятельность которых изначально и неизбежно убыточна. К этой категории относятся унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. На муниципальном уровне они выступают в форме учреждений и создаются для предоставления общественных товаров и услуг в отраслях социальной сферы муниципального образования (школы, больницы, детские сады и пр.). Как правило, эти организации доминируют в составе муниципальной собственности. Например, в г. Ростов-на-Дону в 2002 г. К разряду объектов социальной сферы принадлежала 471 муниципальная организация из 559, в г. Волгодонск – 117 из 141, в Аксайском районе Ростовской области – 73 из 86.

2) предприятия, учреждаемые в расчете на коммерческий успех, а также предприятия, действующие на основе частичной или полной самоокупаемости. Данные хозяйствующие субъекты создаются в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Направления их деятельности – предоставление квазиобщественных и «рыночных» товаров и услуг (предприятия ЖКХ, общественного транспорта, связи, торговли, общественного питания и т.п.). Определенная часть доходов подобных предприятий может выступать в качестве источника финансирования местных бюджетов. Однако практика показывает, что зачастую и эта категория муниципальных предприятий, обладая потенциальной прибыльностью, не приносит должного экономического эффекта местным сообществам, что актуализирует потребность в совершенствовании механизма управления данными элементами муниципальной собственности.

Стратегической целью в вопросе совершенствования структуры муниципальной собственности должен стать поиск возможностей увеличения состава прибыльных муниципальных предприятий, соответствующих природе муниципальной экономики, при одновременном сокращении количества убыточных объектов собственности, способных найти применение в частном секторе.

Нерентабельные муниципальные предприятия должны самостоятельно искать пути выхода из кризиса, как и любые другие субъекты хозяйственной деятельности. Продолжение дотирования расходов данных предприятий ведет к снижению качества предоставляемых ими услуг, росту издержек, и как следствие, дефициту самих этих услуг.

В то же время и создание заведомо прибыльных (полностью коммерческих) муниципальных предприятий, если их деятельность не является социально значимой, не должно быть основной задачей органов местного самоуправления. Для этого с этой существует частный сектор.

В этой связи ключевым условием формирования эффективной муниципальной собственности и развития конкурентного рынка в нашей стране является приватизация убыточного муниципального имущества.

Приватизация на муниципальном уровне преследует две основные цели, которые в некоторых условиях могут оказаться взаимоисключающими.

Одна из целей – максимизация доходов местных органов власти в краткосрочном периоде. Распродажа муниципальной собственности является одной из возможностей пополнить местную казну (как за счет поступлений от самой распродажи, так и за счет снятия с местного бюджета нагрузки по дотированию малорентабельных предприятий). В то же время, полученные таким образом средства на погашение текущих затрат, органы местного самоуправления фактически осуществляют не выгодный для них обмен долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Эта стратегия приватизации муниципальной собственности наиболее активно использовалась в России в первой половине 90 – х г.г. прошлого века.

Вторая цель приватизации – укрепление экономической базы местного самоуправления посредством стимулирования предпринимательской активности. В данном случае основная задача приватизации состоит в распространении прав собственности на более широкие слои населения. Выбор подобной стратегии в краткосрочном периоде менее благоприятен для местного бюджета, чем упомянутый выше альтернативный вариант, поскольку требует со стороны местных властей определенных финансовых затрат на развитие предпринимательства. Источником средств в этом случае могут стать все те же доходы от приватизации, но целью их расходования должны выступать не текущие затраты бюджета, а льготное кредитование приватизированных предприятий, находящихся в сложном финансовом положении. Подобная практика управления муниципальной собственностью несколько ограничивает возможности органов местного самоуправления в решении их тактических задач. Однако в перспективе этот путь способен принести более существенный экономический эффект.

Передача права по оказанию услуг муниципальных предприятий в частные руки имеет большую результативность с точки зрения социально-экономического развития территорий. В муниципальной экономической системе сегодня немало таких сфер и направлений финансово-хозяйственной деятельности, которые являются нерентабельными в «традиционных» условиях, но обретают эффективность в частном секторе.

Такими сферами за рубежом являются уборка мусора, освещение улиц, асфальтирование территорий, услуги ЖКХ и т.п. например, в Великобритании водохозяйственная компания по контракту предоставляет населению и предприятиям услуги по водоснабжению, канализации и очистке воды. Деятельность компании контролируется по 29 показателям, включая предельные уровни тарифов на услуги. В основном капитале компании нет доли муниципалитетов и графства, тем не менее она находится под постоянным контролем со стороны местных властей. Успех ее деятельности определяется тем, что в случае нарушений условий контракта она будет лишена лицензии, а на ее место будет объявлен тендер и заключен договор с другими предприятиями данного профиля.

Практика показывает, что при выполнении одинаковых коммунальных работ частный сектор в конкурентной среде производит вдвое меньше затрат, чем общественный. Экономия составляет 42% при уборке мусора, 43% при уборке улиц, 56% при обслуживании освещения, 96% при асфальтировании, 37% при обрезке деревьев.

В нашей стране рынок гражданско-правовых договоров публичного заказа между властными структурами и предприятиями только зарождается. В условиях планово-распорядительной экономики не было самой необходимости в размещении публичных заказов на основе конкуренции. В наше время предпосылки для подобного рода деятельности на территории отечественных муниципалитетов постепенно создаются. За последние несколько лет практически по всем направлениям муниципальной хозяйственной деятельности появился достаточно широкий спектр коммерческих предприятий, учреждений и организаций, способных намного эффективнее, чем муниципальные структуры, выполнять поставленные перед ними задачи.

В то же время подходить к использованию данного механизма следует очень взвешенно. Вряд ли в современных условиях есть необходимость повсеместно приватизировать, например, муниципальные транспортные и коммунальные предприятия. Повышение цен на воду, электроэнергию, газ, проезд на городском транспорте способствовало резкому увеличению их доходов, ставших в наше время одним из немногих стабильных источников пополнения муниципальной казны. При этом доходность многих из этих предприятий в перспективе будет возрастать, так как в соответствии с Концепцией реформирования жилищно-коммунального хозяйства России в ближайшем будущем в стране предполагается ввести режим стопроцентной оплаты населением коммунальных услуг, что позволит предприятиям, оказывающим их, окончательно коммерциализировать свою деятельность.

Первоочередной приватизации должны подлежать безнадежно убыточные элементы муниципальной хозяйственной системы, не связанные с выполнением сугубо общественных функций. При этом необходимо учитывать, что цель подобной приватизации заключается не в получении сиюминутной выгоды, а в создании базы для увеличения будущих доходов муниципальных образований.

Безусловно, для того чтобы приватизированные предприятия, оказавшись полностью вовлеченными в стихию рынка, не разорились в первые же месяцы своей самостоятельной деятельности, на начальном этапе им потребуется активная поддержка со стороны органов местного самоуправления. Но данная поддержка должна выражаться не в выделении из местных бюджетов дотаций на покрытие убытков приватизированных предприятий, а, например, в предоставлении им на льготных условиях муниципальных заказов, в привлечении внимания к данным предприятиям других потенциальных заказчиков, в оказании им бесплатных консультационных услуг и т.п.

ПРАКТИЧЕСКИЕ ЗАДАНИЯ

Практическое задание №1. к теме «Роль государства в формировании развитии муниципальной собственности».

Задание Одним из основных способов формирования муниципальной собственности является передача государственного имущества в собственность муниципальных образований. Практика показывает, что данный механизм содержит в себе определенные противоречия. Органам государственной власти не выгодно терять доходообразующую собственность. Они наделены законодательством собственным и полномочия, исполнение которых требует соответствующего материального обеспечения. В этой связи, отстаивая свои интересы, государство передает на муниципальный уровень в основном бюджетообременительные объекты собственности, которые усиливают финансово-экономическую зависимость местного самоуправления от государства.

Предложите механизмы, которые помогут способствовать разрешению данного противоречия.

Практическое задание №2. к теме «Механизмы рационального использования муниципальной собственности»

Задание. Охарактеризуйте наиболее перспективные с вашей точки зрения направления развития муниципальной собственности.

Практическое задание к теме «Современные технологии управления убыточными объектами муниципальной собственности»

Задание. Проанализируйте перспективы приватизации убыточных объектов муниципальной собственности в Российской Федерации.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Что представляет собой муниципальная собственность?

2. Какие объекты входят в состав муниципальной собственности?

3. Какими способами формируется муниципальная собственность?

4. На базе какой собственности возникла муниципальная собственность в Российской Федерации?

5. Какие принципы лежат в основе формирования муниципальной собственности?

6. Какова роль государства в формировании муниципальной собственности?

7. Когда впервые понятие муниципальной собственности появилось в Российском законодательстве?

8. Какое влияние на формирование муниципальной собственности оказали процессы приватизации и муниципализации?

9. Какие выгоды обеспечивает органам местного самоуправления применение «компенсационной» схемы передачи государственной собственности на муниципальный уровень?

10. каковы перспективы укрепления муниципальной собственности в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?

11. Что выступает основной целью деятельности органов местного самоуправления в процессе реализации муниципальной собственности?

12. каковы основные полномочия местного самоуправления в сфере землепользования?

13. Что является основной целью управления социально значимой муниципальной недвижимостью?

14. Что является основной целью управления коммерческой муниципальной недвижимостью?

15. Какие направления финансово-хозяйственной деятельности муниципалитетов малоэффективны в настоящее время и представляют для них имущественно стратегический интерес?

16. Какие структуры выступают субъектами права оперативного управления и хозяйственного ведения на муниципальное имущество?

17. Какие предприятия и учреждения доминируют в структуре муниципальной собственности?

18. Какие цели приватизации муниципальной собственности не относятся к категории стратегических?

19. Какие объекты муниципальной собственности целесообразно подвергать первоочередной приватизации?

20. В каких сферах муниципальной экономики может быть наиболее эффективно использована система муниципального заказа?

ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЙ СЛОВАРЬ

Благосостояние – базовая цель развития муниципального образования, заключается в обеспечении высокого уровня и качества жизни населения.

Бюджетообреминительная муниципальная собственность – муниципальное имущество, не приносящее прибыли и требующее постоянных бюджетных вливаний на поддержание в функциональном состоянии.

Доходообразующая муниципальная собственность – имущество, приносящие муниципальному образованию чистую прибыль

Коммерциализация – широкое использование коммерческих начал в экономике; подчиненность деятельности целям извлечения прибыли.

Местные налоги и сборы – обязательные взносы в местные бюджеты, устанавливаемые самостоятельно представительными органами местного самоуправления в соответствии с законами РФ и законами субъектов РФ.

Местный бюджет – система экономических отношений, посредством которой на основе заранее составленного плана формируется и используется фонд денежных средств, принадлежащих органам местного самоуправления.

Муниципализация – переход имущества в муниципальную собственность

Муниципальная казна – средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Муниципальная собственность – система отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования, повышения его благосостояния.

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальный заказ – это соглашение между органом местного самоуправления и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в сферах деятельности, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Потребность – совокупность необходимых условий существования и жизнедеятельности человека.

Приватизация – процесс приобретения права собственности на объекты, принадлежащие государству и органам местного самоуправления.

Социально-экономическое развитие муниципальных образований – комплексный непрерывный процесс изменений муниципальной системы, направленный на обеспечение позитивной динамики качества жизни населения посредством устойчивого и сбалансированного воспроизводства социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территорий.

ТЕМЫ ПИСЬМЕННЫХ РАБОТ

1. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления.

2. Правовое оформление права муниципальной собственности в Российской Федерации.

3. Принципы, способы и критерии формирования муниципальной собственности.

4. Роль приватизации в становлении муниципальной собственности в России.

5. Перспективы использования системы муниципального заказа в Российской Федерации.

6. Особенности управления муниципальной недвижимостью.

7. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью

8. Актуальны проблемы развития муниципальной собственности на современном этапе муниципальной реформы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. М., 1994.

3. Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. № 443-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.

4. Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991 г. № 1531-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927.

5. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. № 1550-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Российская газета. 1995. 1 сентября.

7. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ // Российская газета. 1997 г. 30 сентября.

8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. 2003 г. 8 октября.

9. Указ Президента РФ «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 10 января 1993 г. № 8 // Российская газета. 1999. 20 января.

10. Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.

11. Постановление Правительства РФ «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 г. № 235 // Российская газета. 1995. 22 марта.

12. Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 3.

13. Анимица Е.Г. Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000.

14. Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики. 1999. № 3.

15. Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2.

16. Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов н/Д., 1996.

17. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М., 2004.

18. Высоковский А., АбанкинаИ., Абанкина Т. Доходы муниципальных образований // Финансы. 1998. № 2.

19. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. М., 2002.

20. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент. Справочное пособие. М.,: ИНФРА-М, 2002.

21. Игнатов В.В., Кузнецов С.Г., Колесников В.А., Рудой В.В., Буров А.В. Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения. Ростов н/Д, 2004.

22. ИгнатовВ.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебное пособие. 3-е изд., доп и перераб. Ростов н/Д, 2005.

23. Игнатова Т.В. Социально-экономические перспективы развития муниципальной собственности // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. 1998. № 3.

24. Муниципалитеты и экономическое развитие / Ю.В. Кириллов. Обнинск, 1998.

25. Муниципальная собственность и инвестиции. М., 2003.

26. Новые образовательные продукты в сфере местного самоуправления / Под общ. Ред. С.Н. Юрковой. М., 2003.

27. Основные положения проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ в части регулирования межбюджетных отношений // Местное самоуправление. 2003. № 23.

28. Острина И.А. Социально-экономические проблемы управления муниципальной собственностью // Местное самоуправление в России. М., 1999.

29. Плевако С.М. Об эффективности местного самоуправления // муниципальный мир 1999. № 3.

30. Поляков А. Муниципальной собственности – законодательное признание // Российские регионы (местное самоуправление). 1998. № 16-17.

31. Пронина Л.И. О размещении муниципального заказа // Финансы. 1999, № 3.

32. Семенова Е., Степанова В. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Экономист. 1997. № 5.

33. Создание муниципальных предприятий и контроль за их деятельностью / Под ред. Э. Маркварта. Обнинск, 1998.

34. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Г. Основы развития местного хозяйства. М., 2000.

35. Шадрин А. Перспективы развития рынка муниципальных облигаций // Вопросы экономики. 1996. № 9.

36. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление). М., 2000.

37. Широков А.Н., Юркова С.Н. Возможности и условия финансирования муниципальных организаций // Экономист. 1997. № 7.

38. Широков А.Н., Юркова С.Н. Основы управления муниципальной собственностью. М., 2002.

39. Шумякова Н.В. Муниципальное управление. М., 2004.

Дата добавления: 2015-04-29