План лекції

Тема 3. Правове регулювання фінансового контролю

Мета вивчення: ознайомитись із особливостями та видами фінансового контролю; засвоїти методи здійснення фінансового контролю; з’ясувати відмінності між державним та незалежним фінансовим контролем; охарактеризувати систему органів фінансового контролю.

1. Поняття та зміст фінансового контролю.

2. Види фінансового контролю.

3. Рахункова палата України як орган зовнішнього незалежного фінансового контролю.

4. Контрольні повноваження Державної фінансової інспекції.

5. Поняття та зміст податкового контролю. Види податкових перевірок.

6. Незалежний фінансовий контроль (аудит)

1. Поняття та зміст фінансового контролю.

Термін фінансовий контроль тісно пов'язаний з такими поняттями, як «контроль» і «фінанси». Слово «контроль» походить від французького «перевірка».

Категорія «контроль» використовується в різних галузях науки, і тому сутність контролю як явища об'єктивної дійсності, є предметом дослідження вченими в галузі управління, соціології, економіки, юриспруденції. Причому дослідники визначають його по-різному: як засіб, фактор, елемент, функцію, діяльність, систему, метод і т.п. Цілком вірно звертають увагу автори монографії «Бюджетно-фінансовий контроль і аудит» на те, що таке різноманіття підходів не стільки відбиває прагнення навести універсальну формулу поняття контролю, скільки є наслідком розгляду такого феномену через призму інтересів представників різних наукових напрямків[1].

Саме тому представляється доцільним певну увагу приділити диференційованим підходам щодо визначення «контролю» щоб показати складність і багатоаспектність природи цього явища з метою визначення можливості його характеристики в податковій сфері як самостійного напрямку контрольної діяльності держави.

В адміністративно – правовій науці контроль розглядається як елемент державного управління чи функція управління[2]. Так, Г. Райт, розглядаючи контроль як функцію управління, вважає, що «контроль це: запровадження норм; контроль результатів й порівняння їх з нормами; виправлення відхилень; перегляд й коригування результатів контролю та змін обставин; спілкування протягом контрольного процесу»[3]. Близьку позицію займає В. Г. Афанасьєв. Він доходить висновку, що контроль – це робота за спостереженням і перевіркою відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням – законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам і т.д.; виявленню результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, прийнятих принципів організації та регулювання. Виявляючи відхилення та їхні причини, контролюючи суб’єкти визначають шлях коригування організації об'єкта управління, способів впливу на об'єкт із метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи[4].

Поряд з визначенням контролю як функції управління в юридичній літературі зустрічаються й такі його визначення як вид зворотного зв'язку, стадія управлінського циклу, спосіб забезпечення законності чи метод (форма) управлінської діяльност і.

Слід зауважити, що незважаючи на різні підходи до визначення сутності контролю в наведених визначеннях немає протиріч, тому що усі вони характеризують один і той же процес контролю як перевірочної діяльності в різних аспектах[5]. Думаємо, що це положення і послужило підставою розгляду контролю в трьох основних аспектах: 1) контроль як систематична і конструктивна діяльність керівників органів управління, одна з основних управлінських функцій, тобто контроль як діяльність; 2) контроль як завершальна стадія процесу управління, серцевиною якої є механізм зворотного зв'язку; 3) контроль як невід'ємна складова процесу прийняття і реалізації управлінських рішень, що безперервно бере участь у цьому процесі від його початку до завершення [6].

М. С. Малеїн фінансовий контроль визначав як врегульовану правовими нормами діяльність фінансових, кредитних і господарських органів (організацій), яка спрямована на забезпечення фінансової, бюджетної, податкової, кредитної, розрахункової та касової дисципліни в процесі виконання планів та яка полягає в перевірці законності, обґрунтованості і раціональності грошових витрат[7]. На думку О. А. Анісімова фінансовий контроль являє собою нагляд за належною реалізацією фінансової політики пануючого класу органами управління в процесі реалізації останніми функцій управління. При цьому вчений доходить висновку, що «...нічого спільного не має з фінансовим контролем і контрольна функція фінансів, оскільки тут мова йде про спрямовуюче, регулююче, впливаюче призначення самих фі­нансів, а не про контроль над ними»[8]. Така позиція викликає заперечення. Одну з перших спроб звернутися до взаємозв'язку котрольної функції фінансів та фінансового контролю здійснив Е. О. Вознесенський. Так, він довів, що здійснення фінансового контролю базується на використанні контрольної функції фінансів, тому через розкриття сутності фінансів визначаються й об'єкти фінансового контролю – діяльність державних органів і громадських організацій, яка полягає в перевірці обґрунтованості процесів формування та використання централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою дотримання планових пропорцій у розширеному соціалістичному виробництві[9].

На зв'язок фінансового контролю і контрольної функції фінансів вказував і І. А. Бєлобжецький, підкреслюючи, що фінансово-господарський контроль виступає як результат практичного використання державою контрольної функції фінансів, тобто внутрішньо властивої їм ознаки – можливості служити засобом контролю за виробництвом, розподілом сукупного суспільного продукту та національного доходу[10]. Безпосередньо ж під фінансово-господарським контролем вчений розумів систему нагляду наділених контрольними функціями державних органів і громадських організацій за фінансово-господарською діяльністю з метою об'єктивної оцінки економічної ефективності цієї діяльності, встановлення законності, ефективності, доцільності господарських і фінансових операцій, збереженні соціалістичної власності, виявлення внутрішньогосподарських резервів підвищення ефективності виробництва з метою збільшення доходів державного бюджету[11].

Наведені визначення фінансового контролю відбивали за своєю сутністю принципи планової радянської економіки. Будучи за радянських часів власником усіх підприємств держава автоматично залишала за собою право власності на всі вироблені ними товари, а також на чистий доход суспільства, що виступав у формі чистого доходу окремих підприємств. У руках держави й під її контролем знаходилася і система розподілу й перерозподілу економічних результатів суб'єктів господарювання. Тому в той період основна увага зосереджувалася на контролі за видатками бюджету. Основний акцент у досягненні мети покриття державних видатків робився на своєчасному й повному використанні коштів державного бюджету на заплановані потреби підприємств. Що ж стосується доходів бюджету, то вони, внаслідок відсутності у підприємств самостійності, а, значить, і заінтересованості в накопиченні коштів, збиралися фактично безперешкодно.

Перехід від адміністративних засад в управлінні економікою до ринкових змістили цей акцент. Поряд з державою в Україні з'явилися й інші власники, які зосередили у своїх руках матеріальні та грошові ресурси й були заінтересовані в їх накопиченні і збільшенні. При цьому обсяг господарської діяльності держави відчутно зменшився, істотно знизилася й питома вага її власності. За таких умов держава вже виявилася нездатною забезпечити реалізацію більшості державних програм у політичній, економічній і соціальній сферах за рахунок тільки тих доходів, що надходили від використання незначної за обсягом державної власності. Одночасно змінилися характер і зміст перерозподілу виробленого суспільного продукту, який став здійснюватися не шляхом перерозподілу прибутку, одержуваного державними підприємствами (як це було в період соціалістичного розвитку), а через податкові вилучення. Усе це зумовило необхідність перегляду чинної системи державного управління фінансовою складовою національної економіки й державного контролю за фінансовими потоками, які є кровоносною системою будь-якої держави, органічною її частиною. Влучною в цьому контексті є теза Е. О. Вознесенського про те, що контрольні функції в суспільстві дуже різноманітні, причому сфера їхнього поширення при переході від однієї формації до іншої постійно розширюється, міняються задачі контролю, його класовий зміст, організаційні форми здійснення внаслідок причин економічного, політичного і соціального характеру[12].

Дійсно з переходом до ринкової економіки змінюється мета, завдання фінансового контролю, його зміст і сфера застосування. Саме з цих позицій при визначенні останнього акценти вчених вже декілька зміщуються. Так, В. М. Родіонова фінансовий контроль визначає як сукупність дій і операцій щодо перевірки фінансових і пов'язаних з ними питань діяльності суб'єктів господарювання і управління з застосуванням специфічних форм і методів його організації[13]. Заслуговує на увагу запропоноване визначення фі­нан­сового контролю Л. А. Савченко. Зокрема, вчена останній розуміє: «як діяльність державних органів і недержавних організацій, наділених відповідними повноваженнями, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни, раціональності в хо­ді мобілізації, розподілу і використання фінансових ресурсів держави» [14].

Звертаючись до висловлених у сучасній юридичній літературі думок учених[15] про визначення фінансового контролю, можна виділити три основні положення, які дозволяють визначити сутність цього явища:

1) це суворо регламентована діяльність спеціально створених контролюючих органів за дотриманням фінансового законодавства та фінансової дисципліни всіх економічних суб'єктів у процесі збирання, розподілу й використання грошових фондів держави і муніципальних утворень;

2) виступає складовою частиною державного управління, є засобом та інструментом реалізації політики держави;

3) метою є досягнення як законності, так і правопорядка в фінансовій сфері.

У 1977 році на Конгресі Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю була прийнята Лімська декларація керівних принципів контролю, в якій узагальнено досвід їх діяльності. Ст. 1 закріплює, що організація контролю є обов’язковим елементом управління суспільними фінансовими коштами, оскільки таке управління тягне за собою відповідальність перед суспільством; підкреслюється, що контроль – це не самоціль, а невідємна частина системи регулювання, метою якої є виявлення відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних ресурсів на найбільш ранній стадії для того, щоб мати можливість вжити коригуючи заходів, а в окремих випадках – притягнути до відповідальності. Тобто, з цього випливає прямий зв'язок з управлінням. Також слід зазначити, що цією Декларацією закріплено і систему принципів фінансового контролю, а саме:

—незалежність фінансового контролю як невід'ємного атри­бута демократії й обов'язкового елемента управління фінансо­вими ресурсами;

—законодавче закріплення незалежності органів фінансово­го контролю;

—визначення необхідності попереднього контролю й кон­тролю за фактичними результатами;

—наявність внутрішнього та зовнішнього контролю як обо­в'язкової умови існування фінансового контролю;

—гласність і відкритість контрольних органів з обов'язко­вою вимогою збереження комерційної та іншої таємниці, що за­хищається законом.

Ці принципи надалі дістали закріплення у національ­них законодавствах країн Європи, в тому числі й України. 8 черв­ня 2001 р. у Києві керівники вищих органів фінансового конт­ролю держав—учасниць СНД на основі Лімської декларації прийняли Декларацію про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав—учасниць Співдружнос­ті Незалежних Держав. До принципів, на яких будується діяль­ність вищих органів фінансового контролю, Декларація зара­хувала законність, незалежність, об'єктивність, компетентність, оперативність, доказовість, гласність, дотримання професійної етики.

На сьогодні на законодавчому рівні відсутнє загальне визначення як фінансового контролю, так і системи органів, що його здійснюють (внесено низку законопроектів: №1131-1 від 30.08.2002, № 6154 від 24.02.2003).

Суб'єкт фін контроля – це державні органи, установи та організації, їх структурні підрозділи, органи місцевого самоврядування, а також окремі особи, які відповідно до чинного законодавства наділені контрольними функціями щодо: формування публічних грошових фондів; їх розподілу та використання; управління державним чи комунальним майном. На сьогодні ні законодавство, ні наука не виділяє чіткий перелік таких суб’єктів.

У стандартах держ фін контролю за використанням бюджет коштів, державного і комунального майна (наказ ГКРУ № 168) з метою їх однакового розуміння закріплю термін «суб’єкти державного фінансового контролю» - міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи, які наділені повноваженнями на здійснення фінансового контролю, їх самостійні контрольно-ревізійні підрозділи.

Вважаю, що суб’єктів фінансового контролю слід поділити на дві групи:

1. Контролюючі суб’єкти:

а) органи загальної компетенції: (ВРУ, Президент України, Рада національної безпеки й оборони, КМУ, Міністерство фінансів, Фонд Державного майна, Міністерство економіки, праці та соціальної політики, Держ комітет статистики, Антимонопольний комітет, органи місцевого самоврядування, та ін.., тобто ті, які поряд з виконанням інших функцій наділені контрольними повноваженнями). Контрольна функція для них є другорядною.

б) спеціальні контролюючи суб’єкти: РП, ДПС, НБУ, Митна служба, Держ казнач служба, Держ фін інспекція, Аудиторська палата, Держ комітет фінан моніторингу, Держ коміс з регулювання ринків фін послуг (здійснює, згідно із законами України, державне регулю­вання і нагляд за діяльністю страхових компаній та страхових брокерів, установ накопичувального пенсійного забезпечення, довірчих товариств, кредитних спілок, лізингових та факторин­гових компаній, кредитно-гарантійних установ, ломбардів, інших учасників ринків фінансових послуг (окрім банків, професійних учасників фондового ринку, інститутів спільного інвестування щодо їх діяльності на фондовому ринку, фінансових установ, які мають статус міжурядових міжнародних організацій, Дер­жавного казначейства України й державних цільових фондів). Ця Комісія:

- забезпечує контроль за достовірністю інформації, яку на­дають учасники ринків фінансових послуг;

- здійснює контроль за платоспроможністю страховиків відповідно до взятих ними страхових зобов'язань перед страху­вальниками;

- проводить самостійно чи разом з іншими уповноважени­ми органами виїзні та безвиїзні перевірки діяльності фінансо­вих установ;

- установлює порядок та умови вживання заходів впливу згідно із законом;

- надсилає фінансовим установам і саморегулювальним ор­ганізаціям обов'язкові до виконання розпорядження щодо усу­нення порушень законодавства про фінансові послуги та вима­гає надання необхідних документів та ін..

2) Підконтрольний суб’єкт – це підприємства, установи, організації, держ органи та органи місцевого самоврядування, їх структурні підрозділи, що беруть участь у формуванні, розподілі та використанні публічних фондів коштів, управлінні державним чи комунальним майном.

Слід звернути увагу на доцільність відмежування поняття «підконтрольний суб'єкт» від об'єкта та предмета контролю (Еріашвілі вважає що це не приниципово).

Об'єкт – це фінансова та пов’язана з нею господарська діяльність підконтрольних суб’єктів, стан їх внутрішнього контролю, на яку спрямовуються дії контролюючих суб’єктів, публічні та місцеві фінанси, майно, що належить державі чи органам місцевого самоврядування.

Предмет - це окремі аспекти фінансової і пов’язаної з нею господарської діяльності підконтрольних суб’єктів, фінансові, бухгалтерські документи.

Дата добавления: 2015-03-31