Концепция национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов

Наличие целого ряда нерешенных проблем, связанных с обеспечением финансовых условий национальной безопасности, властно диктует необходимость совершенствования всей деятельности Росфинмониторинга. Поэтому распоряжением Президента РФ от 28 октября 2003 г. №506-РП была создана Рабочая группа по разработке Концепции национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов. В мае 2005 г. разработка проекта концепции была завершена, а 11 июня 2005 г. она утверждена Президентом Российской Федерации.

Указанный документ содержит характеристику предыдущего этапа развития национальной системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем. Отмечается, что эта система является «совокупностью федеральных органов государственной власти, других государственных органов и организаций, осуществляющих противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, полномочий, которыми эти органы и организации обладают для реализации возложенных на них функций, и нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих их деятельность» (полный текст Концепции см. в Приложении 1).

В Концепции отмечается подчиненность системы защите прав и свобод человека и обеспечению национальной безопасности и охране интересов Российской Федерации. Ключевым звеном этой системы является Росфинмониторинг, функционирующий в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Выделены важнейшие этапы формирования национальной системы:

- принятие указанного Федерального закона;

- создание федерального органа исполнительной власти, меры по противодействию легализации преступных финансированию терроризма;

- исключение Российской Федерации из списка стран и территорий, не участвующих в борьбе с отмыванием преступных доходов (2002 г.);

- признание ФАТФ того факта, что в Российской Федерации меры по противодействию отмыванию доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма, в целом соответствуют Рекомендациям Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).

- Анализ основных положений названного документа показывает, что в нем пока нет сформулированных целей противодействия коррупции и не определены индикаторы, по которым можно было бы судить о продвижении к достижению цели. Без этого добиться перелома в столь трудном деле невозможно. Самым

- мощным противодействующим фактором будет правовая зрелость всего слоя бюрократии. По данным советника главы МВД РФ А.Куликова, из фигурантов возбужденных в 2008 году уголовных дел (их около трех тысяч человек ) почти четверть – 757 человек – субъекты с особым правовым статусом (следователи, прокуроры, судьи, депутаты законодательных органов муниципального и регионального уровней («Время новостей», 30 сентября 2008 г). По оценкам «ИНДЕМ», на взятки чиновников предприниматели тратят ежегодно 33,5 млрд. долларов, а «бытовая» коррупция обходится примерно в десять раз меньше. Однако в любом деле важно начало. Существенно то, что в названном документе изложены результаты анализа ситуации в области противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем. Отмечается, в частности, что в России легализация преступных доходов остается одной из угроз национальной безопасности, препятствующей рыночным преобразованиям и контролю над финансовой системой страны, создает негативный имидж страны на международной арене. Материальной основой этого процесса стало формирование доходов в результате деятельности преступных сообществ, коррупции, мошенничества, незаконного оборота наркотиков, оружия и боеприпасов, похищения и торговли людьми, производства и реализации фальсифицированной продукции, изготовления и сбыта фальшивых денежных знаков, а также противоправного использования природных ресурсов, иной незаконной деятельности в различных секторах экономики. Доходы, полученные преступным путем и прошедшие легализацию, могут приобретать форму «запаса», превращаются не только в движимое и недвижимое имущество, но и становятся источником финансирования терроризма, остаются материальной базой для воспроизводства организованной преступности.

Анализ показывает, что легализации (отмыванию) незаконно получаемых доходов способствуют:

- коррупция в органах государственной власти, для борьбы с которой создаются институциональные образования, контролируемые непосредственно Президентом Российской Федерации;

- отсутствие надлежащего контроля за использованием субъектами хозяйственной деятельности оффшорных юрисдикций и механизмов проведения расчетов и платежей, что предполагает соответствующую реорганизацию системы финансового контроля;

- несовершенство контрольно-надзорных и разрешительных механизмов финансово-хозяйственной и внешнеэкономической деятельности, с чем нередко связана возможность получения государственными чиновниками взяток;

- отсутствие действенной национальной системы контроля за въездом в страну и передвижением по ее территории иностранных граждан, что является фактором совершения ими незаконных действий (контрабанда и т.п.);

- нахождение в обороте значительных сумм наличных денежных средств, нередко обусловленное неразвитостью системы оказания услуг, связанных с безналичными расчетами.

- Важно подчеркнуть, что в Концепции впервые на системной основе были проанализированы и официально названы основные причины, снижающие эффективность национальной системы противодействия отмыванию преступных доходов. К ними отнесены:

- несовершенство системы информационного обеспечения государственных органов и организаций, разобщенность ведомственных информационных ресурсов;

- недостаточно эффективная подготовка кадров для этой системы;

- низкая раскрываемость преступлений, связанных с легализацией преступно получаемых доходов, обусловленная качеством профессиональной подготовки кадров, работающих в области противодействия отмыванию таких доходов;

- отсутствием специализации судей и связанного с этим недостатка опыта судебного рассмотрения соответствующих уголовных дел;

- пробелы в нормативно-правовом регулировании деятельности надзорных органов по нормативному регулированию и контролю деятельности в данной сфере организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, идентификацией и изучением клиентов указанных организаций, отнесенных к группам повышенного риска.

К сожалению, не указывается весьма значимый фактор сохранения широких масштабов организованной преступности в целях получения доходов незаконным путем, а именно – исключение из УК РФ статьи о дополнительной форме уголовного наказания – конфискации преступно сформированного имущества. Сделано это было в период приватизации. Складывается парадоксальная ситуация: за свершение уголовного преступления могут покарать. Но очень часто имущественных прав это не касается. С учетом того, что конфискация предусмотрена рядом международных конвенций и применяется во многих странах мира, дополнительное наказание за преступления в форме конфискации незаконно сформированного имущества должно быть в полной мере восстановлено и в России. По мнению авторитетных юристов, «результаты обобщения практики применения положений ст.104-1, 104-2, ст.104-3 УК РФ свидетельствуют о том, что конфискация имущества к осужденным, в том числе и за преступления, совершенные организованными преступными группами, практически не применяется». ( В.В.Дорошков. Перспективы российского законодательства: вызов организованной преступности.- «Федеральный справочник»,2009.№ 1-У1.с.138.).

Смысл констатации наличия перечисленных выше проблем состоял в том, чтобы обоснованно определить основные задачи совершенствования всей деятельности по противодействию отмыванию доходов, полученных преступным путем, по предупреждению таких преступлений а самое главное – обеспечить неотвратимость и значимость наказания- вплоть до конфискации доходов.

В Концепции впервые официально сформулированы следующие принципы государственной политики в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма:

- сохранение преемственности в развитии национальной системы;

- повышение эффективности мер, связанных с противодействием отмыванию преступных доходов;

- обеспечение неотвратимости ответственности за правонарушения, связанные с деятельностью по отмыванию преступных доходов;

- учет положений международных договоров, стандартов и рекомендаций международных организаций в данной сфере;

- формирование и развитие нормативно-правовой базы в этой сфере с использованием положений преимущественно гражданского, банковского и валютного права;

- информирование общественности о прядке проведения операций с денежными средствами и имуществом, подлежащих обязательному контролю;

- единство нормативно-правовой базы в этой сфере.

Определенные в указанной Концепции стратегические цели и основные направления развития национальной системы противодействия отмыванию преступных доходов включают:

- сокращение масштабов организованной преступности и незаконной предпринимательской деятельности;

- устранение условий, способствующих созданию и воспроизводству материальной базы терроризма, организованной преступности, наркобизнеса и коррупции;

- предотвращение незаконного вывода денежных средств за рубеж;

- создание условий для репатриации денежных средств и доходов, полученных преступным путем и незаконно выведенных за рубеж;

- обеспечение эффективной реализации полномочий государственных органов и организаций, участвующих в системе противодействия легализации доходов, полученных преступным путем.

В качестве основных направлений достижения стратегических целей были определены:

- совершенствование идентификации клиентов организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом;

- повышение эффективности надзорной деятельности;

- усиление контроля за структурой собственности организаций;

- совершенствование правоприменительной практики, повышение профессиональной подготовки специалистов, работающих в национальной системе противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем;

- укрепление международного сотрудничества в этой сфере и участие в международных договорах о деятельности специализированных международных организаций;

- формирование общегосударственной многоуровневой системы подготовки специалистов для данной сферы, создание при Росфинмониторинге учебно-методического центра.

- Существенным фактором реализации Концепции было поручение разработать пятилетний план согласованных действий различных министерств и ведомств. Основы такого планирования закладывались в результате формирования Межведомственной комиссии по противодействию отмывания преступных доходов и финансированию терроризма, созданной в соответствии с приказом Минфина РФ от 25 октября 2005 г. № 132-Н. В состав комиссии были включены представители 12 заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ. В настоящее время указанный план реализуется.

С 2008 года в России реализуется Антикоррупционная программа, в которой ставятся задачи:

1. определить перечень коррупционных должностей (выдача лицензий, регистрация компаний, госзакупки, прием граждан и др.);

2. создать во всех органах власти антикоррупционные комиссии.

До настоящего времени остается не вполне эффективной антикоррупционная экспертиза проектов федеральных законов. Это, в частности, относится к вопросу допустимости сотрудничества в органах исполнительной власти всех уровней ближайших родственников. Остаются коррупционные «бреши» в проектах федеральных законов, вносимых на рассмотрение парламента. В частности, в апреле 2007 г. Президент РФ наложил вето на документацию по проекту, связанному с созданием особой экономической зоны Магадан, поскольку не исключались возможности использования коррупционных схем. (rg. ru - 29.07.07). Антикоррупционная составляющая федеральных законов, связанных, например, с бюджетным процессом, (Бюджетный кодекс Российской Федерации) может проявляться в исключении регулирования подзаконными актами процессов, непосредственно связанных с финансовыми потоками. Например, весьма желательно, чтобы закон прямого действия содержал «детали», которые по-разному могут быть прописаны в подзаконных актах. Народная мудрость не напрасно гласит, что «дьявол кроется в деталях». В этой связи было бы уместно подчеркнуть, что порядок управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния должен содержаться в Бюджетном кодексе непосредственно, а не подзаконных актах Правительства, дающих определенную «свободу» работникам Минфина, по действиям которых в течение последнего десятилетия было заведено не одно уголовное дело.

Чрезвычайно важно усиление предварительного контроля при экспертизе проектов федеральных законов на предмет их антикоррупционности. В частности, важно исключить назначение министрами Правительства РФ и других органов власти лиц, имеющих родственные связи, как это, например, установлено федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» по отношению к председателю и заместителю председателя Счетной палаты РФ. Они не могут состоять в родственных связях с руководителями федеральных органов законодательной, исполнительной власти и правоохранительных органов.

Значительная работа, направленная против коррупции, проводится в Китае, где сформировано самое жесткое антикоррупционное законодательство. Наказания за коррупцию – вплоть до применения высшей меры. В рамках Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) совместно с АЗОСАИ намечено организовать международное многоаспектное взаимодействие по проблематике финансового контроля и коррупции.

Принимая во внимание значительность масштабов криминализации трансграничных товарных потоков, контрабанды и иных незаконных действий. Росфинмониторинг с марта 2008 года взял под собственный контроль контракты по внешнеэкономическим сделкам. Усиливается контроль за некредитными организациями, которые не контролирует Центральный банк.

Значимое направление совершенствования «антиотмывочной» деятельности государственных органов – четкая административная регламентация, исключающая произвол чиновников контролирующих ведомств. Было бы важно ее координировать.

Задание №1.

1. Кто с позиции требований закона №115 –ФЗ контролирует финансовые операции организаций, деятельность которых не регулируется надзорными органами7

2. Когда деятельность РФМ проверялась ФАТФ? Какой была оценка?

3. На пленарном заседании ФАТФ в Лондоне (2008 г.) обсуждался отчет об изменении ситуации в области финансового мониторинга в России. Какими были два основных акцента в официальной оценке?

4. Назовите субъектов экономической деятельности, так или иначе осуществляющих финансовые операции, в связи с чем эти субъекты должны представлять информационное досье об операциях структурам РФМ

5. Является ли Россия членом ОЭСР?

6. Назовите наиболее крупные финансовые потоки, требующие контроля со стороны служб финансового мониторинга.

7. Перечислите виды деятельности, в результате которой происходит формирование доходов в преступной форме

8. Назовите известные Вамсхемы легализации незаконно получаемых доход

9. 17 августа 2004 г. Банк России направил всем коммерческим банкам России рекомендательное письмо На какие проблемы ЦБ обращал особое внимание?

10. Охарактеризуйте содержание основных разделов т.н. «40+9 рекомендаций ФАТФ».

11. Какую помощь РФМ оказывает Группа финансовых разведок стран ЕС («Эгмонт»)?

12. Является ли Россия членом ОЭСР?

13. Банк России в 2006 г. рекомендовал коммерческим банкам страны изучить и принять к сведению Рекомендации Вольфсбергской группы. Чем она занимается? О чем идет речь в этом документе?

14. Кто с позиции требований закона №115 –ФЗ контролирует финансовые операции организаций, деятельность которых не регулируется надзорными органами?

15. В чем заключаются явные преимущества открытия российскими банками счетов в банках стран, входящих в ОЭСР и ФАТФ?

Задание 2. ТЕСТЫ

1. Федеральный закон № 115-ФЗ регулирует отношения, возникающие на территории России в целях предупреждения, выявления и пресечения действий, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма:

а) граждан России;

б) иностранных граждан;

в) лиц без гражданства;

г) организаций, выполняющих операции с денежными средствами или иным имуществом;

д) государственных органов, осуществляющих контроль на территории РФ за проведением операций с денежными средствами;

е) всех субъектов, указанных в пп. а-д?

2. В целях идентификации юридического лица, принимаемого на обслуживание или находящегося на обслуживании, банк обязан установить:

а) наименование организации;

б) ИНН;

в) государственный регистрационный номер;

г) место государственной регистрации;

д) местонахождение и адрес;

е) все указанные данные.

Если важна информация под п. г), имеет ли значение то, что юридическое лицо зарегистрировано в ЗАТО (закрытое административно-территориальное образование)?

а) да; регистрация в регистрационном органе ЗАТО настораживает;

б) нет.; регистрация в регистрационном органе ЗАТО является несущественным фактом.

3. При заключении банковского договора на открытие счета и обслуживание клиента, являющегося иностранным публичным должностным лицом (ИПДЛ)

Ему присваивается уровень риска:

а) низкий;

б) высокий;

г) самый высокий?

4. А.Подлежит ли уточнению обслуживающим банком ряд вопросов по финансовой операции, связанной с получением клиентом банка (юридическое лицо) кредита на сумму 350.000 долларов США под высокий процент, для расчетов с контрагентом, зарегистрированным в Швейцарии?

а) да;

б) нет.

Б. От клиента требуется: а) договор с контрагентом, дающий о нем представление; б) сведения о самом клиенте.

________________________________________________________________________

5. Нотариус удостоверяет завещание физического лица, предусматривающее в случае его смерти

передачу квартиры, оцененной на 7 млн. руб., его соседу в связи с отсутствием родственников.

Обязан ли нотариус предоставлять информацию о подобных операциях в Росфинмониторинг?

а) да; собственность переходит к другому лицу, стоимость имущества выше 3 млн. руб.

б) нет; для Росфинмониторинга такие возможные операции с недвижимостью ничего не значат.

________________________________________________________________________

6. Кем устанавливается перечень лиц и организаций с денежными средствами или имуществом, которые подлежат обязательному контролю в целях противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем:

а) ФСБ РФ;

б) Правительством РФ;

в) Банком России;

г) Прокуратурой РФ;

д) Росфинмониторингом?

_______________________________________________________________________

7. В каких из указанных случаев согласно требованиям действующего законодательства банк обязан отказать клиенту в заключении договора банковского счета:

а) при наличии в банке сведений о причастности клиента к террористической деятельности;

б) если клиент имеет договорные отношения с нерезидентами, зарегистрированными на территории страны, не являющейся членом ФАТФ и ОЭСР, а также не имеющей постоянных органов управления?

________________________________________________________________________

Вопросы для самоконтроля:

Дата добавления: 2015-03-31