Правотворчество 2 страница

Создание юридических прецедентов характерно преиму­щественно для государств с англосаксонской правовой системой, поскольку в этих государствах основным источником права при­знается судебный прецедент. Определенное распространение этот источник права имеет и в государствах с романо-германской правовой системой. Субъектами, создающими дан­ные источники права, являются суды (судебные прецеденты), а также органы исполнительной власти (административные преце­денты).

Санкционирование обычаев имеет, пожалуй, не столь ши­рокое распространение по сравнению с вышеназванными фор­мами правотворчества, но, тем не менее, встречается в практике многих современных государств, в том числе и в практике Рос­сийской Федерации.

Признание юридической доктрины как источника права -явление крайне редкое для современного правотворчества. Такая форма правотворчества имела определенное распространение

преимущественно в древних (Древний Рим) и средневековых государствах (государства Западной Европы, мусульманские го­сударства). Встречается она и в некоторых современных госу­дарствах (например, в Великобритании).

По субъектам правотворчества представляется целесооб­разным выделить следующие формы правотворчества: а) право­творчество государственных организаций, б) правотворчест­во негосударственных организаций, в) совместное право­творчество, г) правотворчество народа.

К правотворчеству государственных организаций отно­сится правотворчество, которое осуществляется органами госу­дарства, а также государственными учреждениями и государст­венными предприятиями. Определяющую роль здесь играет пра­вотворчество органов государства, поскольку правотворческой деятельностью занимаются в первую очередь органы государст­ва. Вместе с тем правотворчество государственных организаций - это не единственная форма правотворчества, поскольку госу­дарство нередко наделяет правотворческими полномочиями и негосударственные организации либо делегирует (передает) им эти полномочия и разрешает осуществлять правотворческую деятельность по тем или иным вопросам. В связи с этим появля­ется и такая форма правотворчества, как правотворчество него­сударственных организаций. Эта форма правотворчества пред­ставлена, например, правотворческой деятельностью органов местного самоуправления, правотворческой деятельностью него­сударственных учреждений и предприятий, правотворческой деятельностью некоторых общественных объединений. Совме­стное правотворчество - это правотворческая деятельность ор­ганов государства совместно с негосударственными организа­циями. Данная форма правотворчества, хотя и не имеет широко­го распространения, тем не менее, встречается в практике отдельных государств. Так, например, в бывшем СССР имели место постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по определенным вопросам государственной и общественной жиз­ни, которые являлись одновременно и партийной директивой и нормативно-правовым актом. Встречались и некоторые другие акты совместного правотворчества. Наконец, самостоятельной

формой правотворчества является правотворчество народа. Хотя эта форма правотворчества тоже не имеет широкого рас­пространения, она, тем не менее, встречается в практике различ­ных государств, в том числе и нашего. Наиболее ярким приме­ром данной формы правотворчества является принятие норма­тивно-правовых актов посредством референдума (например, принятие конституции).

По способу установления правовых норм можно выде­лить две формы правотворчества - непосредственную правоус-тановительную деятельность и санкционирование. Для непо­средственной правоустановительной деятельности характер­но то, что правотворческий орган сам устанавливает нормы права. Даже если эти нормы разрабатываются на проектном уровне не правотворческим, а другими органами или организа­циями, окончательное решение относительно того, быть этим нормам или не быть, принимает правотворческий орган. Иное дело при санкционировании. Здесь правотворческий орган сам не устанавливает нормы права, а объявляет в качестве таковых уже существующие неправовые нормы (обычаи или корпоратив­ные нормы), придавая им юридическую силу.

Некоторые авторы в данной классификации предлагают также выделять либо правотворчество народа, либо делегиро­ванное правотворчество. Однако ни тот, ни другой варианты представляются неприемлемыми, поскольку нарушают единство основания классификации. Правотворчество народа и делегиро­ванное правотворчество выделяются не по способу установления правовых норм, а по совершенно другим критериям.

Исходя из правотворческой компетенции субъектов пра­вотворчества, представляется возможным выделить такие фор­мы правотворчества, как компетенционное правотворчество и делегированное правотворчество. Компетенционное право­творчество - это правотворчество, осуществляемое правотвор­ческим органом в рамках своей компетенции. То есть возмож­ность устанавливать, изменять или отменять нормы права опре­деленной юридической силы входит в состав компетенции правотворческого органа. Делегированное правотворчество -это правотворчество, которое осуществляется за пределами ком-

петенции правотворческого органа. Правотворческий орган из­начально не обладает правом на принятие каких-либо юридиче­ских норм, но приобретает это право в порядке делегирования, т. е. передачи ему правотворческих полномочий, входящих в компетенцию другого правотворческого органа. Так, президент или правительство не обладают законодательными полномочия­ми, т. е. правом принятия законов - нормативных правовых ак­тов высшей юридической силы. Этими полномочиями обладают высший представительный (законодательный) орган государст­венной власти (парламент) или народ (в порядке референдума). Вместе с тем в определенных случаях (например, в условиях чрезвычайного положения) парламент может полностью или частично делегировать свои законодательные полномочия пре­зиденту или правительству. В этом случае президент или прави­тельство будут осуществлять законотворческую (законодатель­ную) деятельность в порядке делегирования, и их законотворче­ская деятельность будет выступать как делегированное правотворчество.

С учетом юридической силы принимаемых правотворче­скими органами нормативно-правовых актов можно выделить такие формы правотворчества, как законотворчество, или зако­нодательную деятельность, и подзаконное правотворчество. Законотворчество считается важнейшей формой правотворче­ства, особенно в государствах с романо-германской правовой системой. Оно связано с принятием нормативно-правовых актов высшей юридической силы - законов, и осуществляется, как уже отмечалось, высшими представительными (законодательными) органами государственной власти или народом. Законы содержат первичные нормы права, регулируют наиболее важные общест­венные отношения и составляют основу всей системы законода­тельства. Вместе с тем наряду с законами правотворческие орга­ны, как известно, принимают и подзаконные нормативные акты. Деятельность, связанная с принятием подзаконных нормативных актов, является другой формой правотворчества, отличной от законотворчества, - подзаконным правотворчеством. Подза­конное правотворчество по отношению к законотворчеству но­сит производный, вторичный характер, поскольку принятие под-

законных нормативных актов всегда осуществляется не взамен, а во исполнение законов и направлено на их конкретизацию и де­тализацию. При этом подзаконные нормативные акты не должны противоречить законам, о чем уже говорилось ранее (см. тему 8).

В связи с тем, что подзаконные нормативные акты бывают разных видов, поскольку принимаются различными правотвор­ческими органами и имеют разную юридическую силу, подза­конное правотворчество можно подразделить на четыре основ­ных вида: общее (связано с принятием подзаконных норматив­ных актов общего характера), местное (связано с принятием нормативно-правовых актов местного значения), ведомственное (связано с принятием ведомственных нормативных актов) и ло­кальное (связано с принятием локальных нормативно-правовых актов).

С учетом принципа разделения властей можно выделить три основных формы правотворчества: правотворчество зако­нодательных органов, правотворчество органов исполни­тельной власти, судебное правотворчество. Правотворчество законодательных органов связано преимущественно с приня­тием законов - нормативных актов высшей юридической силы. Эта форма правотворчества во многих государствах (в том числе и в Российской Федерации) является определяющей, поскольку нормы, содержащиеся в законах, составляют основу системы права. Правотворчество органов исполнительной власти свя­зано с принятием различных подзаконных нормативных актов. Эта форма правотворчества имеет достаточно широкое распро­странение во многих государствах мира. Судебное правотвор­чество имеет место в тех государствах, где источником права является судебный прецедент. Прежде всего, это государства с англосаксонской правовой системой (Великобритания, США, Канада и т. д.). Встречается данная форма правотворчества и в государствах с романо-германской правовой системой. В Рос­сийской Федерации судебное правотворчество пока еще не по­лучило официального признания. В научной литературе по по­воду существования в Российской Федерации судебного право­творчества ведутся в настоящее время оживленные дискуссии.

Наконец, с учетом федеративного устройства государства

(само собой разумеется, что эта классификация имеет значение только для федеративных государств) можно выделить такие две формы правотворчества, как федеральное правотворчество и региональное правотворчество. Федеральное правотворче­ство осуществляется федеральными органами государственной власти и носит определяющий характер, поскольку в федератив­ных государствах региональное законодательство не должно противоречить федеральному. Региональное правотворчество — это правотворчество субъектов федерации. Оно носит, как пра­вило, производный характер, за исключением тех случаев, когда правотворчество касается вопросов, относящихся к предмету ведения субъекта федерации.

4. Правотворческий процесс и его стадии. Право­творчество, в какой бы форме оно не осуществлялось, всегда протекает как процесс, который в своем развитии проходит ряд стадий. Вопрос о том, что представляет собой правотворческий процесс и какие стадии он проходит, в отечественной теории го­сударства и права не имеет однозначного решения. Обусловлено это, по всей видимости, тем, что правотворчество осуществляет­ся различными субъектами, на самых разных уровнях и имеет самые разнообразные формы. В этой связи правотворческий процесс у разных субъектов правотворчества протекает по-разному, а значит, единой, универсальной для всех форм право­творчества модели правотворческого процесса практически не существует. Вследствие этого в научной и учебной литературе предлагаются самые разные варианты правотворческого процес­са, но чаще всего многие авторы за основу берут законотворче­ский процесс в Российской Федерации (процесс принятия феде­ральных законов) и на его примере рассматривают правотворче­ский процесс и его стадии. Подобный подход позволяет охарактеризовать основные стадии процесса принятия норма­тивно-правового акта (закона), но не раскрывает процесс право­творчества во всей его полноте, поскольку за рамками право­творчества остается деятельность, связанная с подготовкой про­екта нормативно-правового акта (закона). Между тем в

содержание правотворчества входят не только действия, связан­ные с принятием нормативно-правового акта, но и действия по подготовке его проекта.

Несмотря на то, что универсальной модели правотворческо­го процесса практически не существует, ее можно сконструиро­вать, отразив в ней все основные этапы правотворчества. Подоб­ная идеальная модель правотворческого процесса уже, кстати, предлагалась в литературе. Согласно этой модели процесс пра­вотворчества подразделяется на два этапа: подготовительный и основной. Подготовительный этап связывается с подготовкой проекта нормативно-правового акта, основной - с его принятием и опубликованием.

В подготовительном этапе правотворческого процесса может быть выделено четыре стадии: стадия принятия решения о подготовке проекта нормативного акта, стадия подготовки (разработки) проекта нормативного акта, стадия предвари­тельного обсуждения проекта нормативного акта и стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта.

Стадия принятия решения о подготовке проекта норма­тивного акта является, по сути, первоначальной стадией любого правотворческого процесса. Осознав необходимость принятия того или иного нормативно-правового акта, соответствующий правотворческий орган принимает решение о подготовке его проекта. Принятие решения о подготовке проекта нормативного акта чаще всего выражается в утверждении плана проектных ра­бот того или иного правотворческого органа. Кроме того, при­менительно к законопроектам такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, правительству или какому-либо иному органу разработать соответствующий законопроект. Ре­шение о подготовке законопроекта может быть принято также по инициативе президента, правительства и других субъектов, об­ладающих правом законодательной инициативы. Решения о под­готовке каких-либо проектов нормативных актов могут прини­маться также общественными объединениями.

После принятия решения о подготовке проекта нормативно­го акта правотворческий процесс переходит в стадию подготов-

ки (разработки) проекта нормативного акта. Подготовка про­екта нормативного акта осуществляется либо самим правотвор­ческим органом, либо другими субъектами, причем как по пору­чению правотворческого органа, так и по собственной инициа­тиве. Для разработки наиболее важных и сложных проектов создаются комиссии, в состав которых включаются представите­ли заинтересованных органов, общественных объединений, уче­ные-юристы и другие специалисты. При необходимости комис­сии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. К работе комиссий нередко привлекаются заинтересованные ве­домства, научные и практические учреждения, отдельные уче­ные, представители делового мира и другие лица. В подготовке проектов нормативных актов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих про­ект. Правотворческий орган может поручать также подготовку альтернативных проектов или объявлять конкурс на лучший проект.

Следующая стадия правотворческого процесса - стадия предварительного обсуждения проекта нормативного акта. После того как проект нормативного акта подготовлен, произво­дится его предварительное обсуждение. Как правило, оно проис­ходит с участием большого круга заинтересованных лиц и имеет различные формы. Это могут быть обсуждения в самом право­творческом органе с участием научной общественности и заин­тересованных министерств, ведомств и иных организаций; рас­ширенные заседания в комиссиях по подготовке проекта; обсуж­дение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями и т. д. Важнейшие законопроекты могут выноситься на всенародное обсуждение, что способствует учету общественного мнения и повышению качества законопроектов.

Завершает подготовительный этап правотворческого про­цесса стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта. На этой стадии проект нормативного акта дорабатывается с учетом поступивших замечаний и предложений, окончательно редактируется и утверждается. После этого наступает второй, основной этап правотворческого процесса.

Основной этап правотворческого процесса тоже может быть подразделен на четыре стадии: стадию официального вне­сения проекта нормативного акта в правотворческий орган, стадию обсуждения проекта нормативного акта в правотвор­ческом органе, стадию принятия нормативного акта и стадию официального опубликования (обнародования) нормативно­го акта.

Второй, основной этап правотворческого процесса фактиче­ски начинается с официального внесения проекта норматив­ного акта в правотворческий орган. Это первая стадия второго этапа, которую иногда называют стадией правотворческой инициативы¹. Доработанный и утвержденный проект норма­тивного акта в официальном порядке вносится готовившими его органами или организациями в соответствующий правотворче­ский орган. Особый порядок устанавливается для официального внесения проектов законов в высший представительный (законо­дательный) орган государственной власти. Официально вносить проекты законов в законодательный орган могут лишь субъекты, обладающие правом законодательной инициативы. В Российской Федерации правом официального внесения проектов федераль­ных законов в Государственную Думу (правом законодательной инициативы) обладают: Президент Российской Федерации, Со­вет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государст­венной Думы, Правительство Российской Федерации, законода­тельные (представительные) органы субъектов Российской Фе­дерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верхов­ному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному

Надо заметить, что термин «правотворческая инициатива» не имеет одно­значного толкования в отечественной теории государства и права. Чаще всего ему дают узкое толкование и понимают под ним официальное внесение проек­та нормативного акта в правотворческий орган. Вместе с тем в научной и учеб­ной литературе можно встретить и широкое толкование данного термина, когда под правотворческой инициативой понимается исходящее от официальных органов или общественности предложение о необходимости разработки и при­нятия того или иного нормативного акта.

Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (часть 1 ст. 104 Конституции РФ).

Второй стадией основного этапа правотворческого процесса является стадия обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе. На этой стадии проект нормативного акта вновь подвергается обсуждению, но это обсуждение осуще­ствляется уже в правотворческом органе и носит официальный характер. Наиболее обстоятельным является обсуждение проек­тов законов в законодательных органах. Порядок обсуждения проектов законов определяется регламентом соответствующего законодательного органа и, как правило, проходит несколько чтений. Это позволяет более внимательно и всесторонне проана­лизировать законопроект, внести в него необходимые поправки и обеспечить принятие качественного нормативного акта.

В Российской Федерации обсуждение проектов федераль­ных законов осуществляется в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законо­проект, и содоклад соответствующего комитета Государственной Думы. Затем депутаты обсуждают основные положения законо­проекта и высказывают по ним свои замечания и предложения в форме поправок. После этого законопроект или отклоняется или одобряется в целом и направляется на доработку в комитеты Го­сударственной Думы. На втором чтении обсуждается доработан­ный вариант законопроекта и принимается решение, поставить законопроект на голосование или направить его на третье чте­ние. При третьем чтении в законопроект нельзя вносить какие-либо поправки. Здесь законопроект может лишь одобряться или не одобряться.

После того как в процессе обсуждения в правотворческом органе проект нормативного акта получил одобрение, он ставит­ся на голосование. Основной этап правотворческого процесса переходит в третью стадию - стадию принятия нормативного акта. Коллегиальные правотворческие органы, такие как прави­тельство, государственные комитеты и пр., принимают норма­тивные акты простым большинством голосов. Президент госу­дарства, министры и другие органы единоличного руководства

утверждают свои акты (указы, инструкции, приказы и т. д.) в персональном порядке. Более сложным является порядок при­нятия законов в парламентах, особенно двухпалатных. Так, в Российской Федерации закон, принятый Государственной Думой (нижней палатой российского парламента), в течение пяти дней передается на рассмотрение в верхнюю палату - Совет Федера­ции для его одобрения. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от об­щего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадца­ти дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105 Кон­ституции РФ). После этого закон в течение пяти дней направля­ется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (часть 1 ст. 107 Конституции РФ).

Официальным подписанием закона или подзаконного нор­мативного акта завершается стадия принятия нормативного акта, и процесс правотворчества переходит в последнюю, заключи­тельную стадию - стадию официального опубликования (об­народования) нормативного акта, которую называют также стадией промульгации². На этой стадии правотворчества как такового уже нет. Фактически оно заканчивается на предыдущей стадии. Тем не менее, стадию опубликования нормативного акта принято включать в состав правотворческого процесса, посколь­ку она организационно его завершает. Как уже отмечалось, со­гласно ст. 15 Конституции РФ «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Опубликование норма­тивных правовых актов обычно осуществляется в специальных официальных изданиях. Так, например, Законы РФ, постановле­ния палат Федерального Собрания, акты Президента, Правитель­ства, Конституционного Суда РФ публикуются в «Собрании за­конодательства Российской Федерации», а также в газетах «Рос-

¹ См.: Теория государства и права: учебник / под ред. А. С. Пиголкина. М.,
2005. С. 434.

² Промульгация (от лат. promulgatio — публичное объявление) - официальная
публикация, обнародование какого-либо закона (Краткий словарь современных
понятий и терминов / сост. и общ. ред. В. А. Макаренко. М., 1993. С. 344).

сийская газета» и «Российские вести». Кроме того, нормативные акты могут быть оглашены по радио, телевидению, телеграфу или разосланы в заинтересованные органы и организации.

5. Понятие и содержание правотворческой (зако­нодательной) техники. Вопрос о понятии и содержании пра­вотворческой техники, которую чаще всего именуют законода­тельной техникой, что, в общем-то, не совсем точно, относится в отечественной теории государства и права к числу дискуссион­ных. Основная проблема здесь состоит, прежде всего, в самом понимании правотворческой техники, поскольку вопрос о ее со­держании будет решаться уже в зависимости от понятия право­творческой техники.

В научной и учебной литературе даются самые разные оп­ределения правотворческой (законодательной) технике. Одни понимают под ней совокупность правил разработки и оформле­ния нормативных правовых актов, другие - совокупность пра­вил и приемов подготовки (разработки) нормативных правовых актов, третьи - совокупность правил, средств и приемов разра­ботки и оформления нормативных правовых актов. Встречаются и другие определения.

Не вдаваясь в анализ высказанных в литературе мнений от­носительно понимания правотворческой техники, полагаю, что более адекватным является определение, согласно которому пра­вотворческая техника - это совокупность правил, средств и приемов, которые используются при подготовке, оформле­нии и опубликовании нормативных правовых актов.

Правотворческая техника является разновидностью юриди­ческой техники. Под последней, как представляется, следует понимать совокупность правил, средств и приемов, которые используются при подготовке, оформлении, опубликовании и систематизации правовых актов и иных юридических до­кументов. Исходя из этого определения, можно сделать вывод о том, что юридическая техника - понятие достаточно объемное. Этим понятием охватывается и правотворческая техника, и тех­ника актов толкования права, и техника индивидуальных право­вых актов (например, актов применения права), и техника со-

ставления различных других юридических документов, и техни­ка систематизации и учета нормативных и индивидуальных пра­вовых актов. Из всех видов юридической техники на сегодняш­ний день наиболее разработанной в теоретическом отношении является правотворческая (законодательная) техника.

Правотворческую и законодательную технику нередко ото­ждествляют, не проводя между ними никакого различия. Дейст­вительно, принципиальных различий между ними нет. Но вместе с тем необходимо иметь в виду, что понятие «законодательная техника» может рассматриваться как в широком, так и в узком смысле. Законодательная техника в широком смысле тождест­венна правотворческой технике, поскольку под законом в этом случае подразумевается любой нормативный правовой акт и да­же любой источник права. Законодательная же техника в узком смысле - это совокупность правил, средств и приемов, которые используются при подготовке, оформлении и опубликовании не любых нормативно-правовых актов, а только законов. В этой связи законодательную технику в узком смысле следует рас­сматривать как разновидность правотворческой техники. В даль­нейшем мы не будем различать правотворческую и законода­тельную технику.

Поскольку правотворческая техника - это совокупность правил, средств и приемов, которые используются при подготов­ке, оформлении и опубликовании нормативных правовых актов, то в содержании правотворческой техники можно выделить три основных элемента: правила правотворческой техники, сред­ства правотворческой техники и приемы (способы) право­творческой техники.

Правила правотворческой техники - это нормы, которые вырабатываются правотворческой практикой и существуют в виде либо деловых обыкновений, либо правил, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах. Все правила пра­вотворческой техники можно подразделить на четыре вида: 1) правила, относящиеся к внешнему оформлению норма­тивных актов; 2) правила, относящиеся к содержанию и структуре нормативных актов, 3) правила, относящиеся к

Дата добавления: 2015-03-31