Общие принципы местного самоуправления: понятие и правовое регулирование

Правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями и учреждениями.

Все организации, расположенные в пределах муниципального образования, можно разделить на две группы: организации, находящиеся в муниципальной собственности (муниципальные унитарные предприятия и учреждения), и организации, не находящиеся в муниципальной собственности (коммерческие и некоммерческие организации, в том числе государственные).

В соответствии со статьей 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют: 1)

цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений; 2)

утверждают их уставы;

з) назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений;

4) заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

Отношения с организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на других принципах. Так, по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для исполнения всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления вправе создавать благоприятные условия для предпринимательства в пределах соответствующей территории. Это проявляется в установлении льготных налоговых ставок, размеров сборов; оказании прямой финансовой помощи; предоставлении кредитов из муниципальных источников. Возможны и другие формы поддержки.

Например, в соответствии с Положением «О порядке предоставления льгот арендаторам муниципального нежилого фонда города Екатеринбурга» (в ред. от 15 октября 2004 г.) целями предоставления льгот арендаторам являются регулирование инвестиционной деятельности на территории города и развитие его социальной инфраструктуры. В указанных целях при предоставлении льгот арендаторам решаются задачи: а) привлечения небюджетных инвестиций в развитие инфраструктуры города, расширение приоритетных для города видов хозяйственной деятельности, сохранность и улучшение недвижимого муниципального имущества; б) стимулирование предпринимательской деятельности, направленной на создание организационных структур, предоставляющих жителям города дополнительные рабочие места; в) создание необходимых экономических условий для деятельности муниципальных и некоммерческих организаций.

Предоставление льгот арендаторам нежилых помещений осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) применению льготы должно предшествовать обоснование экономического эффекта от предоставленных арендатору преимуществ, выраженное в расчете на определенный период, и (или) обоснование участия арендатора в реализации городских (районных) социальных программ; 2)

льгота в виде неприменения повышающих коэффициентов к базовой ставке арендной платы не может превышать 50% от общей суммы арендной платы, установленной договором аренды на срок предоставления льготы; 3)

льгота предоставляется каждому арендатору индивидуально независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности, за исключением случаев, когда в соответствии с данным Положением применяются понижающие коэффициенты к базовой ставке при расчете арендной платы. Постановлением главы города арендаторы, деятельность которых имеет особое социальное значение для населения города, могут быть освобождены от арендной платы.

Льготами, предоставляемыми арендаторам, могут быть (применяться как в отдельности, так и в их совокупности):

а) увеличение срока договора аренды, предусматривающее окупаемость понесенных арендатором затрат по улучшению муниципальной собственности и получение им прибыли в определенных размерах;

б) замена ежеквартального авансового внесения арендной платы на ежемесячное;

в) зачет в счет доли арендной платы, причитающейся в соответствии с городскими нормативными актами балансодержателю объекта, средств, направленных арендатором на капитальный ремонт помещения;

г) неприменение повышающих коэффициентов к базовой ставке арендной платы, установленной органами местного самоуправления;

д) применение понижающих коэффициентов к базовой ставке арендной платы;

е) частичное освобождение от арендной платы на определенный срок;

ж) отсрочка арендной платы;

з) освобождение от уплаты штрафов, пени по договору аренды.

В статье 54 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления выступать заказчиком на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Речь идет о муниципальном заказе.

В соответствии с Положением о муниципальном заказе в городе Барнауле339 муниципальный заказ - совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах бюджета города и финансируемых за счет средств бюджета города. Формирование муниципального заказа на поставку продукции для муниципальных нужд проводится на основе принципов: обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок; развития добросовестной конкуренции среди исполнителей муниципального заказа; обеспечения объективности и обоснованности расходов средств бюджета города. Размещение заказа осуществляется на основе открытого конкурса, основным принципом организации и проведения которого является обеспечение равной доступности для всех участвующих в нем юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Одной из разновидностей муниципального заказа является муниципальный социальный заказ. Муниципальный социальный заказ - это механизм реализации социальных программ в муниципальном образовании путем проведения конкурса проектов на оказание социальных услуг. Муниципальный социальный заказ - это исходящее от органов местного самоуправления задание некоммерческой организации об оказании жителям города социальных услуг, предусмотренных муниципальными социальными программами, оплачиваемыми из средств местного бюджета или внебюджетных фондов

Огромную помощь органам местного самоуправления могут оказать местные отделения всероссийских, межрегиональных, региональных общественных объединений, в том числе и политических партий. В первую очередь это лоббирование на различных уровнях государственной власти вопросов политической, финансово-экономической поддержки мероприятий (программ) органов местного самоуправления, направленных (пусть даже косвенно) на решение вопросов местного значения. Существенную помощь органам местного самоуправления могут оказать и различные как всероссийские (региональные), так и международные благотворительные организации, ставящие своей целью помощь социально незащищенным слоям населения.

Общие принципы организации местного самоуправления — это закреп­ляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им орга­нов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, орга­нов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных об­разований.

В общих принципах организации местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденции раз­вития местной власти. Эти принципы:

1) предопределяют единые основы построения и функционирова­ния муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

2) являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличитель­ные черты и признаки;

3) выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, вы­раженным в принципах;

4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправле­ния, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

5) служат обеспечению прав населения на самостоятельное ре­шение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобраз­ной системы федеральных (и международных, учитывая Европей­скую хартию местного самоуправления) гарантий местного само­управлении.

Принципы местного самоуправления получили правовое закрепле­ние в Европейской хартии местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы.

Конституция РФ» Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ос­новываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерация.

По определению К. Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократиче­ской концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают»^[32]. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей орга­низации местного самоуправления в городах федерального значения, наукоградах, в приграничных территориях, закрытых административ­но-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муни­ципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

Федеральный законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержа­ние общих принципов местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г, «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации», сохраняя в целом прежний подход к правовому регулированию общих принципов органи­зации местного самоуправления, вносит и новые элементы в их законо­дательное закрепление. Согласно ст. 4 и 5 названного Закона общие принципы организации местного самоуправления определяются и из­меняются данным Законом, в то время как в соответствии с Федераль­ным законом 1995 г. — федеральными законами, т. е. включая, в частно­сти, и такие федеральные законы, как об основах муниципальной служ­бы, о финансовых основах местного самоуправления и др.

Установление общих принципов организации местного самоуправ­ления относится к предметам совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. более полно регулирует данные общие принципы, нежели прежний Закон, включая в общие принципы организации местного само­управления положения, касающиеся вопросов, которые ранее регулиро­вались законами субъектов Федерации. Так, в Законе 2003 г. появилась специальная глава «Принципы территориальной организации местного самоуправления», в то время как Закон 1995 г. предоставлял субъек­там Федерации право принимать законы, в которых бы определялись тре­бования, предъявляемые к порядку установления и изменения границ му­ниципальных образований, порядку их создания и преобразования, В но­вом Законе принципы и требования, предъявляемые к территориальной организации местного самоуправления, включая установление и измене­ние границ, образование и преобразование муниципальных образований, с исчерпывающей полнотой определяются Федеральным законом. Эта же тенденция прослеживается в правовом регулировании и иных общих принципах организации местного самоуправления (в частности, относи­тельно наименования, видов и порядка принятия (муниципальных право­вых актов и др.). Закон относит к компетенции субъектов Федерации пра­вовое регулирование вопросов местного самоуправления лишь в случаях и порядке, установленных Федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г. также не содержит конкретного перечня общих принципов: как уже отмечалось, эта задача практически невы­полнимая, ибо надо было бы включать в этой перечень, по сути, все по­ложения Закона. Однако ученые не оставляют попыток составить по­добный перечень общих принципов. Такая попытка предпринята и в данном учебнике с учетом целей учебного процесса. Однако это конечно же не исключает и иные подходы к решению данной задачи: в частности, основу для классификации общих принципов определяет Закон 2003 г, согласно Преамбуле которого он устанавливает следующие общие принципы организации местного самоуправления: а) правовые; б) тер­риториальные; в) организационные; г) экономические. Таким образом, можно выделить четыре группы общих принципов; однако надо учиты­вать, что эти группы принципов в общем охватывают все основные по­ложения данного Закона и дать их полный перечень представляется так­же задачей практически невыполнимой. Вместе с тем можно попытаться дать классификацию общих принципов организации местного само­управления на основе указанного критерия.

К общим правовым принципам организации местного самоуправления можно отнести следующие:

приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров я области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;

допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него;

осуществление правового регулирования вопросов организации ме­стного самоуправления органами государственной власти субъек­тов Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;

обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;

высшая юридическая сила устава муниципального образования и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в систе­ме муниципальных правовых актов;

судебная защита прав местного самоуправления.

Федеральный закон закрепляет и иные общие правовые принципы. К общим территориальным принципам организации местного само­управления относятся:

осуществление местного самоуправления на всей территории Рос­сии в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, город­ских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;

установление и изменение границ территорий муниципальных об­разований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;

преобразование муниципальных образований законами субъек­тов Федерации в соответствии с Законом;

разграничение территории субъекта, за исключением территорий с низкой плотностью населения, между поселениями, а также закреп­ляемые Законом иные принципы территориальной организации мест­ного самоуправления.

Общие организационные принципы организации местного самоуправ­ления состоят в следующем:

органы местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти;

органы местного самоуправления избираются непосредственно на­селением и (или) образуются представительным органом муниципаль­ного образования; участие органов государственной власти и их долж­ностных лиц в формировании органов местного самоуправления, на­значении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и: порядке, уста­новленных Законом;

структура органов местного самоуправления определяется муници­пальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муници­пального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муници­пального образования), за исключением случаев, предусмотренных За­коном;

структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы мест­ной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной ад­министрации;

органы местного самоуправления наделяются собственными полно­мочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установлен­ном Законом.

Федеральный закон закрепляет и иные организационные принципы местного самоуправления.

Общими экономическими принципами организации местного само­управления являются:

признание и защита муниципальной собственности наравне с дру­гими формами собственности;

самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью, установления и исполнении местного бюджета;

наличие у каждого муниципального образования собственного бюд­жета (местного бюджета);

нахождение в собственности муниципальных образований имуще­ства, предназначенного лишь для решения вопросов, установленных За­коном;

недопустимость определения федеральными законами и законами субъектов Федерации объемов расходов за счет средств местных бюдже­тов, а также иные общие экономические принципы, устанавливаемые За­коном.

Более подробно вопрос об общих правовых, территориальные орга­низационных и экономических принципах организации местного само­управления рассматривается в главах учебника, посвященных соответ­ствующим основам местного самоуправления (правовой, территориаль­ной, организационной, экономической).

Вместе с тем можно выделить в системе общих принципов организа­ции местного самоуправления те из них, которые достаточно определен­но формулируются в Конституции РФ, федеральных законах и Евро­пейской хартии местного самоуправления и для которых характерна вы­сокая степень обобщенности,

К общим принципам организации местного самоуправлении можно отнести прежде всего следующие: а) самостоятельность решения на­селением вопросов местного значения; б) организационное обособ­ление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представитель­ной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соот­ветствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправле­ния его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие органи­зационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблю­дение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организа­ции и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятельно­сти местного самоуправления; к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления^[33].

Каждый из данных принципов, в свою очередь, может быть выражен в виде своеобразной системы более конкретных принципов.

Так, принцип самостоятельности местного самоуправления предпо­лагает реализацию принципов организационной, финансовой, эконо­мической и иных форм самостоятельности местного самоуправления в рамках Конституции РФ и федеральных законов, а принцип организа­ционной самостоятельности, в свою очередь, включает принципы само­стоятельности населения в определении структуры органов местного са­моуправления, кадровой самостоятельности и т, д.

Необходимо также учитывать, что в системе общих принципов мест­ного самоуправления можно выделить принципы, обусловленные пре­жде всего спецификой данной формы организации местной публичной власти (принцип организационного обособления местного самоуправ­ления в общей системе публичной власти в государстве и др.), и в то же время можно назвать принципы, имеющие универсальный, общегосу­дарственный характер, распространяющиеся на всю систему публичной власти (принципы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности и др.).

Дата добавления: 2015-04-23