Общая оценка российского чиновничества

История борьбы вокруг Табели о рангах весьма важна для понимания сущности и

психологии российского чиновничества, а также его места в структуре общественной

жизни. Поэтому вернемся к более общим его оценкам.

Итак, как можно понять из истории попыток реформировать гражданскую службу,

недостатки чиновничества были очевидны и для общества, и для самой власти.

Прежде всего следует отметить традиционно низкую эффективность государственного

аппарата, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности

чиновников за выполняемую ими работу, крайнюю медлительность "вращения

бюрократических колес".

При этом Табель с ее приоритетом принципа выслуги лет, в сущности, поддер-

живала обстановку бюрократической спячки и господства вялой, боящейся любых

перемен геронтократии. Показательно, что во главе учреждения, призванного осу-

ществлять контроль над гражданской службой и ее реформированием - Собственной

е.и.в. канцелярии (до 1865 года - ее I Отделения) - в течение 80 (!) лет, вплоть до

1917 года, стояли три поколения династии Танеевых - чиновники "исполинской

посредственности" и подобострастия, о которых ни в одних мемуарах государственных

деятелей мне не удалось обнаружить ничего, кроме самых уничижительных харак-

теристик.

Здесь, наверное, кроется одна из причин описанных выше регулярных неудач с

реформированием государственной службы, а также дополнительных сложностей,

связанных с проведением более широких социальных преобразований, прежде всего

при Александре II. Неспособность российской бюрократии к деятельному участию в

общественном обновлении в силу ее кастовой отчужденности от общества отмечал

один из самых глубоких наших аналитиков XIX века Б. Чичерин: "Бюрократия может

дать сведущих людей и хорошие орудия власти; но в этой узкой среде, где неизбежно

господствуют формализм и рутина, редко развивается истинно государственный

смысл... Новые силы и новые орудия, необходимые для обновления государственного

строя, правительство может найти лишь в глубине общества" [12].

С одной стороны, нормой поведения в России всегда считалось формально беспре-

кословное подчинение начальству: первые статьи Свода Законов Российской Империи

возводят повиновение власти на уровень божественного закона, предписывая

"повиноваться власти его (императора. - А.О.) не только за страх, но и за совесть, как

Бог повелевает" [13]. Так что чиновник действовал как бы от Божьего имени, и

потому с ним было бесполезно спорить. Зато, с другой стороны, неформальной, но

общепринятой нормой поведения был обход закона, уклонение от его фактического

исполнения, исходя из принципа "закон - что дышло...". Одной из форм такого

уклонения служила "договоренность" с чиновником. (Кстати, именно "гибкость" испол-

нителей людоедских законов и распоряжений властей зачастую позволяла людям

выжить под гнетом порой становившегося беспредельным деспотизма. Таков один из

элементов действительной, а не придуманной российской специфики.) Так или иначе,

но это открывало обеим сторонам "правоотношения" морально-психологический

простор для взяточничества как почти легитимного способа решения проблем. И здесь

мы выходим на тему коррупции.

Это классическая тема при любом разговоре о наших чиновниках, начиная со

старины и кончая современностью. Образ чиновника-мздоимца, почти дежурный для

русской литературы, населяет ее страницы от Гоголя до Чехова. А в массовом

сознании причисление поголовно всех чиновников к взяточникам считалось само собой

разумеющимся. И действительно, в России существовала не просто развитая, но

изощренная "культура взяточничества" как по способам вымогательства и дачи

взяток, так и по кругу решаемых за взятку дел. При этом и масштабы дел, и размеры

взяток росли прямо пропорционально чину взяточника вплоть до очень высоких

уровней. Тематика эта настолько многосторонне и в ряде случаев блистательно

описана в нашей литературе, что не нуждается в моем пере. Отмечу лишь в качестве

примера высокой "культуры взяточничества" распространенность косвенных взяток в

форме подарков, пожертвований или приобретения по явно завышенной цене

имущества лиц, каким-то образом связанных с "нужным" чиновником. При этом

возникали устойчивые связи, система посредников и гарантий выполнения обещанного.

Сложились определенные традиции и даже своего рода "этика" отношений в данной

сфере. Именно существование таких неписаных правил поведения имел в виду

Салтыков-Щедрин, когда говорил, что вкладывать капитал во взятки выгоднее, чем в

банк, ибо это дает гарантии от неизбежных притеснений со стороны властей.

Всерьез бороться со взяточничеством пытались только наиболее решительные из

царей, прежде всего Николай I. Однако лавров он на этом поприще не стяжал, хотя

методы применял достаточно "современные": например анализ данных о приобретении

чиновниками недвижимости. Но "схватить за руку" чиновника удавалось редко. Ведь,

помимо прочего, во взяточничестве замешаны две стороны, ни одна из которых не

заинтересована в разоблачении.

Думается, масштабы его сильно колебались и по периодам, и по районам, и по

сферам жизни. Во всяком случае исходить из тотальной "презумпции виновности" по

отношению ко всему чиновничеству достаточных оснований, по-моему, нет. Однако,

поскольку отрицать сам феномен было бы нелепо, а подвергнуть его дифферен-

цированному анализу невозможно, ограничусь суждениями о причинах коррупции в

среде российского чиновничества. В духе известных традиций я вижу здесь "три

источника и три составные части".

Во-первых, это источник "морально-идеологический" - несовместимость самих основ

идеологии и психологии абсолютной монархии с идеей гражданской службы как службы

обществу. В России, как известно, всегда господствовало представление о государстве

как "царевой вотчине" [14], а о подданных - как о бесправных государевых холопах.

Отсюда и роль чиновников понималась не как государственная, а как ГОСУДАРЕВА

служба. Холопы же, как мы знаем, блюдут господский интерес лишь постольку,

поскольку норовят при удобном случае компенсировать свое бесправие материально.

Потому и чиновники, служа царю больше "за страх", нежели "за совесть", стремились

получить от службы максимум возможного для себя лично.

Во-вторых, это источник политико-организационный: нейтралистская концепция

организации государственной власти. Московские, а позднее петербургские правители

обычно правили, исходя из принципа максимального контроля над страной со стороны

центра и его наместников. Масштаб контроля умерялся лишь техническими

ограничениями (расстоянием, коммуникациями, ресурсами). И поскольку упомянутые

"технические" ограничения в гигантской России всегда были велики, фактически в

промежуточных звеньях системы, т.е. в руках чиновников разных уровней, оказы-

вались огромные властные полномочия, осуществляемые как бы от лица высшей

власти, но по собственному усмотрению и при полном отсутствии ответственности

перед управляемым населением. А чем была в руках российского чиновника возмож-

ность "действовать по усмотрению", думаю, излишне объяснять любому, хотя бы в

пределах школьного курса знакомому с литературой XIX века. Злоупотребление

служебным положением, прежде всего прямое или косвенное вымогательство взяток,

было почти стандартом поведения чиновников на местах и в гораздо большей степени,

нежели в центре. Кстати, давно подмечено, что в России произвол увеличивается

пропорционально расстоянию от столицы.

Следствием централизма было также то обстоятельство, что поскольку все, в том

числе и благие, начинания правительства инициировались и направлялись из центра,

(наиболее компетентная и честная) часть чиновничества тоже концентрировалась в

столицах. Провинция же оставалась в распоряжении корыстолюбивых посредст-

венностей. Между чиновниками губернской администрации и управителями централь-

ных канцелярий существовала почти непроходимая пропасть. Это одно из принци-

пиальных отличий российской администрации от чиновничества таких стран, как,

скажем, Германия и Швеция, не говоря уж об англо-саксонской традиции построения

всей системы не "сверху" а "снизу".

Наконец, в-третьих, это источник чисто финансовый. Низшее и особенно внеклас-

сное чиновничество жило в состоянии крайней бедности, почти на грани нищеты.

Оклады были мизерны, к тому же выплачивались бумажными деньгами, что в периоды

падения курса ассигнаций еще более уменьшало их покупательную способность. И

происходило это на фоне весьма обеспеченной жизни чиновничества высших рангов.

Более того: и в XVIII, и в отдельные периоды XIX века выплата жалованья

чиновникам постоянно задерживалась, особенно в провинции. Дело доходило до

необходимости давать взятки другим чиновникам, чтобы получить свое жалованье!

Естественно, все это, вместе взятое, воспринималось чиновничеством как

приглашение "кормиться от дел". По сути, политика государства в этой области

состояла в том, что оно, вместо того, чтобы само содержать своих служащих, предпо-

читало предоставлять им возможность использовать служебное положение, чтобы

"кормиться" от общества. Даже "прогрессистка" Екатерина II не стеснялась объяснять

иностранцам, как ловко она использует традиционный средневековый институт

"кормления", чтобы получить требуемое в бюджет: "покуда мне поставляют, качест-

венно и количественно, что я приказала... я считаю себя удовлетворенной и мало

беспокоюсь о том. что помимо установленной суммы от меня утаят хитростью или

бережливостью" [6, с. 368].

Думается, анализ "трех источников" в определенной мере показывает, что размах

коррупции в российком государственном аппарате вызван не какой-то особой

"порочностью" или "вороватостью" русских, о чем порой любят порассуждать запад-

ные и собственные русофобы, а причиной более объективной - тотальной отчужден-

ностью власти не только от общества, но и от подавляющей части своих собственных

слуг. Поэтому заслуживает особого уважения наличие у российского чиновничества

наряду с пороками, которым посвящена основная часть анализа, и вопреки заданным

системой "правилам игры" также ряда несомненных достоинств.

Мы уже говорили об "идеальном бюрократе" Сперанском и его стремлении поднять

образовательный уровень чиновников. Но, кроме того, он вошел в историю рос-

сийского управления своим всеобъемлющим планом рационализации государственной

машины с целью придания ей большей эффективности. Так, по его проекту в

1810 году был воссоздан Государственный совет с функциями как бы "полузаконода-

тельного" учреждения, готовившего и представлявшего законопроекты царю на

утверждение, а также осуществлявшего контроль за бюджетом и деятельностью

министерств. Сами министерства также были коренным образом реорганизованы по

плану Сперанского, причем именно тогда в России была заложена основа рацио-

нальной, во многом дожившей до нашего времени, системы государственного

управления.

Последующие проекты Сперанского, предполагавшие реорганизацию Сената,

судебных учреждений, губернского управления, реформу финансов и налоговой

системы, не получили реализации, а "идеальный бюрократ" был принесен в жертву для

поддержания "имиджа" Александра как "доброго царя". Лишь десятилетие спустя,

пройдя школы ссылки и губернаторства, он вернулся в Петербург, но, не имея ни

былого влияния, ни сил для кардинальных преобразований, ограничился кодификацией

законодательства. Именно ему российское государство было обязано изданием полного

Свода Законов Империи.

Хотя реформы Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они

придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего

веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами Петр. Колеса управ-

ленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне стала

напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она по-прежнему оставалась с

трудом управляемой и не слишком эффективной. Но все же на фоне предыдущего

хаотического состояния прогресс был очевиден.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена

либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в

Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг,

начало меняться. Новые времена и идеи призывали к механизму управления и новых

людей.

Зайончковский, посвятивший динамике российского чиновничества в прошлом веке

специальную работу, констатировал: "В связи с подготовкой как крестьянской, так и

других реформ выдвигаются такие талантливые представители либеральной

бюрократии, как братья Н. и Д. Милютины, А. Головин, С. Зарудный, Н. Стоя-

новский, В. Татаринов и др." [10, с. 186, 187]. При этом процесс либерализации

бюрократии затронул не только столицы, а перекинулся и в провинцию. "Среди

губернской администрации появляются такие честные, образованные и либерального

образа мыслей губернаторы, как В. Арцимович, К. Грот, А. Муравьев (бывший

декабрист. - А.О.), В. Ден. Однако число их было невелико" [10, с. 19()|. К этому

списку можно добавить М. Салтыкова-Щедрина (вице-губернатора сначала в Ря-

занской, а потом в Тверской губернии), а также ряд других имен.

Несмотря на пессимизм завершавшей цитату ремарки Зайончковского, движение

вперед было очевидным. Реформы, в отличие от предыдущих царствований, носили не

авторитарный, а либеральный характер. Потому и чиновничество даже без специаль-

ных мер вынуждено было меняться, причем изменения затронули не только высший

уровень чиновной иерархии. Пришедшие к руководству ведомствами либеральные

руководители нуждались в опоре и потому, вопреки сопротивлению инертной

чиновничьей массы, стали и ближайших сотрудников подбирать из числа единомыш-

ленников. А те стремились распространить эту волну обновления еще дальше, на

следующий этаж иерархии [15]. (К сожалению, наши нынешние, тоже вроде бы

либеральные по своей идеологии, реформы начала 90-х годов не сопровождались

подобными процессами. Может быть, именно это их отличие от реформ Александра

определило и различие результатов?)

"Розовый период" продолжался недолго, изменения не успели пустить глубокие

корни. События 1 марта 1881 года и здесь сыграли свою трагическую роль. Рука

Желябова "со товарищи", походя, столкнула российскую бюрократию, только-только

начавшую выбираться из авторитарного болота, обратно. Строго говоря, попятные

движения начались еще раньше, но их можно рассматривать как борьбу старого с

новым с неясным исходом. А после 1 марта исход этой борьбы определился. Стрелка

вектора твердо показала назад, в сторону реставрации авторитаризма.

Впрочем, даже реакционность высшей власти сама по себе полностью не закрывает

возможности для администрации и для более широких реформ, лишь бы они непос-

редственно не "подрывали основ". Но для успеха здесь, как, впрочем, и во многих

других подобных делах, нужны личности. И хотя авторитарная система в целом

блокировала выдвижение на государственные посты ярких личностей, все же бывали и

исключения. Наиболее ярким исключением последних двух царствований стал

С. Витте - министр путей сообщения, министр финансов, председатель Кабинета,

а затем первый председатель Совета министров "послеманифестной" (1905 г.) Рос-

сии.

Человек блестящих способностей, аналитического ума и кипучей энергии, резко

выделявшийся на сером фоне, господствовавшем в окружении последних российских

императоров. Витте сделал максимум возможного для того, чтобы предотвратить

падение России в пропасть революционной катастрофы. Он пытался заставить

Николая принять институты ограничения монархии, уберечь его от пагубных влияний

и распространенных при дворе настроений "православного язычества", предотвратить

бессмысленную и пагубную войну с Японией, организовал строительство железнодо-

рожной сети, до наших дней составляющей костяк транспортной системы России,

провел блистательную финансовую реформу, обеспечившую устойчивость российского

рубля на десятилетия вперед и вопреки авантюристической внешней политике, провел

ряд мер по развитию отечественной промышленности, наконец, сумел в обход правил

Табели о рангах ввести в аппарат сначала Министерства финансов, а затем и других

ведомств свежих людей "со стороны", не растративших на ступенях чиновной лест-

ницы талантов, знаний и присущего российским интеллигентам тех времен стремления

"сделать жизнь лучше" [16]. Конечно, его начинания общеполитического плана не

могли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом

технической, административной и социальной модернизации общество пользовалось

долго, невзирая на смену политического строя. Витте ("Сперанский времени заката"

Империи) закончил жизнь в отставке и забвении и умер за несколько месяцев до

начала Первой мировой войны, знаменовавшей окончательный крах режима.

В заключение можно сказать, что современная российская государственная служба

получила неоднозначное, т.е. не во всем плохое, наследие, заслуживающее серьезной

аналитической "инвентаризации". Впрочем, ее нынешнее состояние, а также противо-

речивые тенденции ее развития - тема специального разговора [17]. Думается,

необходима ее очень серьезная модернизация, главным вектором которой должно

быть приведение ее в соответствие с требованиями рыночного и демократического

общества. Пока этого, увы, не происходит.

В частности, полагаю, что нам не обойтись как без пересмотра вековечной

российской традиции доминирования государства над обществом, так и без отказа от

традиции фетишизации чинов. Вместо этого нам нужно создать подлинно

ГРАЖДАНСКУЮ (civil) службу, ответственную не перед партией, не перед "Хозяи-

ном", пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим ее деятельность

обществом. Последние годы, к сожалению, превалировала другая тенденция - возрож-

дение духа и атрибутов традиционной российской "государевой службы". В частности,

управление госслужбой находится сейчас в компетенции администрации Президента,

где для этой цели образована специальная структура. И Президент, подобно царю,

своими личными указами присваивает гражданским служащим очередные звания,

плодя "генералок" и "полковников" от госслужбы и тем самым возрождая архаичные,

явно неуместные для современного и считающего себя демократическим общества,

нормы и порядки.

Салтыков-Щедрин когда-то с горечью заметил, что из всех европейских достижений

мы заимствовали лишь деление людей на ранги, от чего на самом Западе уже

отказались. Прошел еще век с четвертью, но ситуация, похоже, не слишком изме-

нилась. Думается, устойчивость подобных традиций, переживающих радикальные

изменения как в "базисе", так и в "надстройке", - одно из серьезных препятствий на

пути к открытому демократическому обществу. Суждено ли нам пройти этот путь, во

многом зависит от нашей решимости, настойчивости и умения их преодолевать.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Ключевский ВО. Сочинения. В 8 т. Т. 6. М., 1959. С. 462.

2. Семенникова Л.И. Цивилизационные парадигмы в истории России // Общественные

науки и современность. 1996. № 5. С. 110.

3. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.

М., 1968.

4. Шепелев Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской Империи.

Л., 1977. С. 48.

5. Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991. С. 116,

6. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 168.

7. Лотман Ю.М. Люди и чины // Беседы о русской культуре. СПб., 1994. С. 22.

8. Де Кюстин А. Россия в 1839 году. Т. 2. М., 1996. С. 215.

9. Ключевский ВО. Сочинения. В 8 т. Т. 5. М., 1959. С. 218.

10. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке.

М., 1978. С. 33.

11. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX века. М., 1970.

12. Чичерин Б.Н. Собственность и государство. Т. 2. М., 1883. С. 39.

13. Свод Законов Российской Империи. 1906. Т. 1. Ст. 1 и 4.

14. Ключевский ВО. Сочинения. В 8 т. Т. 3. М., 1959. С. 16. 17, 51, 67 и др.

15. Александр Второй. Воспоминания. Дневники. СПб., 1995.

16. Витте С.Ю. Воспоминания. В 3 т. М., 1960.

17. Оболонский А.В. Бюрократия и государство. М., 1996.

© А. Оболонский, 1997

Дата добавления: 2015-05-08