Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации

Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

Основания классификации и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения разнообразны и могут быть классифицированы по нескольким критериям.

По исполнению функции административного права административно-правовые отношения делят на две группы:

1) регулятивные – правоотношения, возникающие на основе норм административного права и строго им соответствующие;

2) охранительные – возникают вследствие неправомерного поведения субъектов как реакция общества, государства, граждан на такое поведение.

По содержанию административно-правовые отношения классифицируют на:

1) материальные правоотношения – это отношения,возникающие в сфере управления и регулируемые материальными нормами административного права, например, отношения по реализации субъективных прав и обязанностей.

2) процессуальные правоотношения складываются в сфере управления в связи с разрешением конкретных дел. Они регулируются административно-процессуальными нормами. Например, отношения, возникающие при рассмотрении и разрешении заявлений, предложений и жалоб граждан органами управления и их должностными лицами.

В теории административного права выделяют основные и неосновные административно-правовые отношения. Основные выражают сущность управления и могут быть определены как отношения типа «команда-исполнение». К ним относятся:

o отношения между должностными лицами и подчиненными им по службе нижестоящими субъектами;

o отношения между должностными лицами, с одной стороны, и гражданами и коллективными образованиями с другой, реализующими предоставленные им права в административно-правовой сфере и несущими определенные административно-правовые обязанности.

Неосновные административно-правовые отношения – это отношения управленческого характера между субъектами равного юридического статуса, не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения между двумя однопорядковыми органами исполнительной власти, возникающие при подготовке совместного правового акта).

По юридическому характеру взаимодействия участников отношения бывают:

1) вертикальные, которыевозникают между соподчиненными сторонами (действуют по принципу «неравенство сторон» – отношения типа «власть-подчинение»);

2) горизонтальные – это отношения, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны (проведение совместных ревизий, формирование межведомственных комиссий).

По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, могут быть:

1) отношения, возникающие в результате правомерных действий;

2) отношения, возникающие в результате неправомерных действий.

В зависимости от целей возникновения административно-правовых отношений выделяют:

1) внутренние – отношения, связанные с формированием и деятельностью управленческих органов;

2) внешние – отношения, связанные с непосредственным воздействием субъектов управления на объекты с целью достижения определенного результата.

Раздел 2. Субъекты административного права

Модуль 2: «Субъекты административного права»

Тема 4: «Граждане как субъекты административного права»

В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации»1 гражданство Российской Федерации есть устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

Содержанием административно-правового статуса гражданина являются:

- комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;

- гарантии реализации этих прав, обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государственной власти.

В нормативно-правовых актах не отождествляется правовой статус личности и гражданина Российской Федерации. Последний обладает большим объемом прав и обязанностей, чем личность. К примеру, иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть допущены к государственной службе. Административно-правовое положение граждан определяется объемом и характером административной правосубъектности (совокупности административной правоспособности и дееспособности).

Административная правоспособность гражданина – это его возможность иметь права и обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Правоспособность граждан неотчуждаема и непередаваема. Для отдельных граждан она может быть временно ограничена (в случае совершения преступления или административного правонарушения). Санкции могут предусматривать лишение свободы, лишение специальных прав, то есть когда гражданин не вправе использовать предоставленные ему с момента рождения права.

Для реализации правоспособности гражданину необходимо обладать административной дееспособностью, т. е. способностью своими личными действиями осуществлять, приобретать права и выполнять возложенные обязанности административно-правового характера.

В полном объеме дееспособность наступает с 18 лет, однако момент возникновения административной дееспособности для граждан остается неопределенным. Ответственность за совершение административного правонарушения (административная деликтоспособность) наступает с 16 лет.

Граждане выступают стороной административного правоотношения в случаях:

1) выполнения обращенных к ним административно-правовых норм;

2) реализации принадлежащих им законных прав;

3) охраны их прав.

Реализация дееспособности наступает как по собственной инициативе граждан, так и в порядке одностороннего волеизъявления органа исполнительной власти или его должностного лица.

Права и обязанности граждан в сфере административного права в основном производны от конституционных и конкретизированы в законах и подзаконных актах, издаваемых органами государственной власти и органами местного самоуправления: в федеральных законах «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», «О воинской обязанности и военной службе», «О порядке выезда из Российской Федерации и въез­да в Российскую Федерацию», в законах РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об образовании» и др.

На основе Конституции РФ, законов и подзаконных актов можно выделить основные права гражданина в сфере государственного управления.

1) Право участвовать в управлении государством лично или через своих представителей. Конституция РФ (ст. 32) наделяет его правом избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это право подкреплено конституционным принципом равного доступа к государственной службе, прохождение которой регламентировано Федеральным законом от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[4] и другими нормативными актами.

2) Право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, урегулированы Федеральным законом от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях»[5].

3) Право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, регламентированное Федеральным законом от 19 июня 2004г. №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[6].

4) Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Реализация этого права регламентирована Федеральным законом от 2 мая 2006г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[7], Законом РФ от 27 апреля 1993 г. №4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[8].

5) Право на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Эти положения Конституции должны приниматься во внимание при применении мер административного принуждения.

6) Право на неприкосновенность жилища. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Законодательство РФ предоставляет право проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц в установленных случаях работникам полиции, уполномоченным должностным лицам налоговых органов, военнослужащим внутренних войск и т.п.

7) Право на передвижение, выбор места пребывания и жительства. Каждый имеет право на свободный выезд из Российской Федерации. Гражданин РФ имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Реализация этих конституционных прав урегулирована Федеральным законом от 15 августа 1996г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въез­да в Российскую Федерацию»[9] и Законом РФ от 25 июня 1993г. №5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[10].

8) Право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Гражданский кодекс РФ (ст.16) предусматривает право граждан на возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления или их должностными лицами.

Убытки, причиненные гражданину в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет средств казны Российской Федерации, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.

Конституция предусматривает и другие права человека и гражданина, а также содержит важную оговорку о том, что перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Административно-правовые акты наделяют гражданина РФ правом на изменение фамилии, имени и отчества1, правом на приобретение оружия2, на донорство3 и др.

Конституция РФ и законы наделяют граждан комплексом обязанностей. К абсолютным обязанностям относится обязанность соблюдать Конституцию и законы РФ, платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, обязанность военной службы.

Перечень государственных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, и их полномочия закреплены Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» (гл. VI). Полномочными органами, ведающими делами о гражданстве РФ, являются:

1) Президент Российской Федерации;

2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы;

3) федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России.

Президент РФ принимает решения по следующим вопросам:

- прием в гражданство РФ и восстановление в гражданстве РФ в общем порядке (по ст. 13, 15 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» для иностранных граждан и лиц без гражданства);

- выход из гражданства РФ в общем порядке в соответствии с ч. 1 ст. 19 и ч. 1 ст. 26 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (при выходе из гражданства РФ лиц, проживающих на территории России, и при решении вопроса о гражданстве детей при усыновлении (удочерении);

- отмена решений по вопросам гражданства РФ (в соответствии со ст. 23 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»).

Кроме того, закон наделяет Президента РФ правом принятия указов по вопросам гражданства РФ и положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ (утверждено Указом Президента РФ от 14 ноября 2002г. №13251).

Организационное, информационное и аналитическое обеспечение реализации Президентом РФ возложенных на него Конституцией РФ полномочий по вопросам гражданства РФ и предоставления политического убежища осуществляет Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан [12].

К его функциям в сфере гражданства отнесены: подготовка предложений по совершенствованию законодательства по вопросам гражданства РФ и предоставления политического убежища; проведение проверок исполнения федеральных законов, указов и других решений Президента Российской Федерации по вопросам гражданства, предоставления политического убежища; анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и загранучреждений, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по исполнению ими законодательства РФ по вопросам гражданства, предоставления политического убежища; ведение учета поступающих заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, предоставления политического убежища и помилованияая 2004г. №; организационное и правовое обеспечение деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации.

Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ 1- совещательный и консультативный орган, который осуществляет предварительное рассмотрение заявлений по вопросам гражданства и политического убежища для подготовки предложений Президенту РФ. В ее состав входят Председатель, его заместитель, секретарь и члены Комиссии, в том числе начальник Управления Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан и его заместители.

Комиссия анализирует и обобщает практику применения законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища, взаимодействует с международными организациям и участвует в подготовке международных договоров России по вопросам гражданства.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции - Федеральная миграционная служба (ФМС России), и ее территориальные органы проводят работу по приему и рассмотрению заявлений по вопросам гражданства от лиц, проживающих на территории России, проверяют факты и документы, представленные в их обоснование, и принимают по ним решения. В необходимых случаях направляют полученные документы Президенту РФ и исполняют принятые им решения в отношении лиц, проживающих на территории России.

В их полномочиях также: рассмотрение заявлений по вопросам гражданства РФ, поданных лицами, проживающими на территории России и принятие решений по вопросам российского гражданства в упрощенном порядке (по ст. 14, ч. 3 ст. 19, ч. 3 ст. 26 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации); определение принадлежности лиц, проживающих на территории РФ, к гражданству РФ, оформление гражданства и отмена решений по вопросам гражданства и др.

Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел - Министерство иностранных дел РФ, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России, наделены полномочиями, аналогичными ФМС России, но исполняют их в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации.

21. Обращения граждан: виды и механизм реализации

Право граждан на обращение закреплено ст. 33 Конституции РФ, в соответствии с которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и в органы местного самоуправления.

Вопросы приема и рассмотрения обращений граждан регламентированы Федеральным законом от 2 мая 2006г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[13], Законом РФ от 27 апреля 1993г. №4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[14] и рядом других нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих порядок подачи обращений, общих и специальных жалоб, и т.д.

Согласно дефиниции Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Таким образом, действующее законодательство выделяет следующие виды обращений граждан:

предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Право на подачу предложений, заявлений и жалоб имеют граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства.

На основании действущего законодательства можно выделить общее право жалобы, которым обладают все граждане независимо от правового статуса, и право специальной жалобы, которым наделены граждане как участники административного или дисциплинарного производства, гражданского, уголовного процесса и т.п. При этом общее право жалобы может быть реализовано в административном или в судебном порядке.

Административный порядок подачи обращений граждан предусматривает, что обращения подаются гражданами в те государственные органы, органы местного самоуправления или тем должностным лицам, к компетенции которых относится разрешение данного вопроса. При этом запрещается направлять жалобы на рассмотрение тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

Действующее законодательство регламентирует права и гарантии безопасности гражданина при подаче и рассмотрении обращения. Гражданин вправе знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения; представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; заявить о прекращении рассмотрения обращения; обжаловать принятое по обращению решение. При этом запрещается преследование гражданина в связи с его обращением с критикой деятельности органов власти или должностных лиц, либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов, либо прав, свобод и законных интересов других лиц. Законом не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. В случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с его рассмотрением могут быть взысканы по решению суда с данного гражданина.

В письменном обращении гражданина должны быть указаны либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо его должность, а также фамилия, имя, отчество гражданина, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, излагается суть дела, ставится личная подпись и дата. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (за исключением тех обращений, в которых содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем. В этом случае обращение подлежит направлению в надлежащий орган в соответствии с его компетенцией1).

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Закон предусматривает возможность подачи обращения с использованием информационных систем общего пользования.

При поступлении обращения гражданина уполномоченный орган или должностное лицо:

1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;

2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (если текст письменного обращения не поддается прочтению, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну и т.п.);

5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Согласно нормам ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» письменное обращение, поступившее уполномоченный орган или должностному лицу, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях и случаях, предусмотренных законом, уполномоченное на то должностное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

В ходе личного приема в государственных органах или органах местного самоуправления гражданин может подать устное или письменное обращение. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема. В необходимых случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном законом.

В соответствии со ст.1, 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», судебному обжалованию подлежат коллегиальные и единоличные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, в том числе предоставление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Законом установлен альтернативный порядок обжалования указанных действий (решений) – либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу, учреждению, предприятию или объединению, должностному лицу или государственному служащему. При этом, если гражданину в удовлетворении административной жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива в суд по месту жительства гражданина либо по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.

Для обращения в суд с жалобой Законом установлены следующие сроки:

- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Жалоба гражданина рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства. На государственные органы, чьи действия (решения) подлежат обжалованию, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Гражданин освобождается от обязанности доказывать их незаконность, но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Признав обжалуемое действие (решение) незаконным, суд обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности, либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы, а также определяет ответственность органа (должностного лица).

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех госслужащих, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех лиц, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ.

Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего, если установит, что их действия (решения) были незаконными.

Решение суда направляется соответствующему органу или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ1, иными федеральными законами, международными договорами Российской Федерации и другими правовыми актами.

Согласно Конституции РФ (ст. 63, п. 3), иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» дает следующие понятия, необходимые для уяснения правового статуса рассматриваемых субъектов:

- иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

- лицо без гражданства – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

При этом в рассматриваемом Законе понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением отдельных случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

Закон позволяет различать иностранных граждан, временно пребывающих в РФ, временно проживающих в РФ, а также постоянно проживающих в РФ.

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин - это лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Срок временного пребывания в РФ иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток, за исключением случаев, установленных законом. Действующим законодательством установлено, что в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан России, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство РФ вправе увеличить до ста восьмидесяти суток или сократить установленный срок временного пребывания иностранного гражданина как на территории одного или нескольких субъектов РФ, так и на всей территории Российской Федерации - в отношении отдельных категорий временно пребывающих в РФ иностранных граждан.

Временно пребывающий в РФ иностранный гражданин обязан выехать из России по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание.

Срок временного пребывания иностранного гражданина в России может быть продлен либо сокращен (по решению МИДа или Федеральной миграционной службы, ее территориального органа), если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми иностранному гражданину был разрешен въезд в РФ.

Если иностранный гражданин прибыл в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и заключил трудовой договор (гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг)), то срок его пребывания в России продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в РФ. Решение о продлении срока временного пребывания иностранного гражданина в РФ принимается территориальным органом ФМС России. Для иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего на военную службу по контракту, срок временного пребывания определяется исходя из времени, необходимого для оформления поступления на военную службу, и не может превышать 90 суток со дня обращения гражданина в военный комиссариат субъекта РФ с заявлением о желании проходить военную службу по контракту.1

Иностранные граждане, временно проживающие на территории РФ, обязаны иметь разрешение на временное проживание (срок его действия – три года, если иное не установлено законом). Оно выдается, как правило, в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Указанная квота утверждается ежегодно по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Без учета утвержденной Правительством квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину, если он родился на территории РСФСР и состоял в прошлом в гражданстве СССР или родился на территории РФ, а также в других случаях, предусмотренных Законом.

Разрешение на временное проживание выдается в шестимесячный срок по заявлению, поданному в территориальный орган ФМС России временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином, либо по заявлению, поданному иностранным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве проживания этого гражданина. В течение двух месяцев со дня истечения очередного года со дня получения разрешения на временное проживание иностранный гражданин обязан лично подавать в соответствующий территориальный орган ФМС России уведомление о подтверждении своего проживания в Российской Федерации с приложением справки о доходах, копии налоговой декларации или иного документа, подтверждающего размер и источник дохода данного иностранного гражданина за очередной год со дня получения им разрешения на временное проживание.

Иностранные граждане, прожившие в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание, могут получить вид на жительство. Таким образом, они приобретают статус постоянно проживающих на территории РФ. Вид на жительство выдается сроком на пять лет и может быть продлен на тот же срок неограниченное число раз. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган ФМС России не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. В дальнейшем постоянно проживающий в РФ иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации соответствующий территориальный орган ФМС России.

Разрешение на временное проживание и вид на жительство оформляются в виде документов, их получение возможно по заявлению гражданина. Закон (ст. 7, 9) устанавливает основания отказа в выдаче либо аннулирования указанных документов. Это может происходить в случаях:

- если иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, своими действиями создает угрозу безопасности страны или граждан;

- финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает им содействие или совершает их, иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

- подвергался административному выдворению за пределы РФ либо депортации (при отказе в выдаче разрешения на временное проживание – в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче этого разрешения);

- представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

- осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;

- имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории РФ либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

- неоднократно (два или более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ;

- не может предоставить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в России в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если он признан нетрудоспособным;

- по истечение трех лет со дня въезда не имеет в России жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством РФ;

- выехал из России в иностранное государство для постоянного проживания;

- находится за пределами РФ более шести месяцев;

- заключил брак с гражданином РФ, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным;

- является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него ВИЧ-инфекции, либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих (их перечень утверждается Правительством РФ), и в иных случаях, установленных законом.

При въезде в Российскую Федерацию иностранный гражданин заполняет миграционную карту - документ, содержащий сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, сроке его временного пребывания, а также служащий для контроля за временным пребыванием его в Российской Федерации. Должностное лицо органа пограничного контроля проставляет в миграционной карте отметку о въезде иностранного гражданина в Российскую Федерацию, а при выезде, соответственно, отметку о его выезде из страны.

Отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию РФ, передвижением по территории РФ при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах РФ, либо выездом из России регулируются Федеральным законом от 18 июля 2006г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[15]. Органом миграционного учета является Федеральная миграционная служба, находящаяся в ведении МВД РФ.

Как уже было отмечено, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ. Иностранный гражданин или лицо без гражданства имеют право на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность частной жизни, на социальное обеспечение и медицинскую помощь, на неприкосновенность жилища, им гарантирована свобода совести и свобода вероисповедания и т.д. Кроме того, им предоставлено право на обжалование неправомерных действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду и т.п.

В то же время российское законодательство устанавливает ряд ограничений прав и обязанностей этих субъектов, которые определяют специфику их административно-правового статуса:

§ в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Законодательство РФ ограничивает это право, устанавливая, что иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть государственными гражданскими и муниципальными служащими, а также занимать иные должности или заниматься деятельностью, которые требуют принадлежности к гражданству РФ. Например, быть судьями, занимать должности в правоохранительных органах, занимать должности капитана, старшего помощника капитана, старшего механика и радиоспециалиста на судах, плавающих под Государственным флагом РФ (п. 1 ст.56 Кодекса торгового мореплавания), быть командиром воздушного судна гражданской авиации.

Они не могут быть приняты на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ (структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, органов государственной власти и организаций, и др.1);

§ для них предусмотрен особый порядок допуска к сведениям, составляющим государственную тайну2;

§ они не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдумах РФ и ее субъектов. Согласно п. 2 ст. 12 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также правом участия в референдуме наделены лишь постоянно проживающие в РФ иностранные граждане в случае и порядке, предусмотренными федеральными законами;

§ иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу), однако могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии и законодательством РФ3;

§ иностранные граждане имеют право свободно передвигаться по территории РФ, выбирать место пребывания и жительства. Однако в целях обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка допускаются и некоторые ограничения этих прав. ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ограничивает право свободного передвижения по территории России требованием наличия специального разрешения на посещение территорий, организаций и объектов по перечню Правительства РФ. В частности, к ним относятся территории закрытых административно-территориальных образований, закрытых военных городков, территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение; территории (объекты), на которых введен правовой режим контртеррористической операции; зоны экологического бедствия, пограничная зона; объекты и организации Вооруженных Сил РФ и др1. В вышеуказанных территориях введен разрешительный порядок регистрации и учета по месту пребывания.

Находящиеся в России иностранные граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы РФ, уважать традиции и обычаи народов России.

Иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступления, административные или иные правонарушения на территории РФ, подлежат ответственности на основании законодательства РФ. При этом только к этим субъектам может быть применен особый вид административного наказания – административное выдворение за пределы Российской Федерации. Как мера административного пресечения к иностранному гражданину может быть применена депортация – принудительная высылка из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в России.

Тема 5. «Органы исполнительной власти»

Дата добавления: 2015-05-10