Режим чрезвычайного положения в условиях переходного периода

Объективная невозможность решения в демократической форме задач переходного времени зачастую обусловливается возникновением разного рода чрезвычайных ситуаций, требующих введения режима чрезвычайного положения.

Драматизм переходности как раз и заключается в том, что условия системного кризиса вызывают к жизни самые разнообразные экстремальные обстоятельства, которые в своей совокупности создают атмосферу обвального разрушения. В Российской Федерации за годы перехода произошли сотни техногенных, природных и антропогенных аварий и катастроф, часть которых, буквально, возникла из исторического небытия (холера, чума, сибирская язва и т.п.).

В таких условиях правовой режим чрезвычайного положения адекватен интересам сохранения целостности и безопасности общества. В Конституциях многих стран предусматривается возможность создания так называемых "конституционных диктатур". Но сделаем оговорку – не всякий переходный период обязательно сопровождается объявлением чрезвычайного положения, равно как само чрезвычайное положение вводится не за каждой чрезвычайной ситуацией.

Статья 1 Закона РФ "О чрезвычайном положении" понимает под таковым вводимый на всей территории страны либо части ее территории особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий установленные законом ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей[62]. В условиях чрезвычайного положения обычная ограниченность государственной власти частично утрачивается; она переступает через известные пределы, которых в нормальных условиях не должна и правовым образом не может переступать.

Анализ типичных мероприятий, осуществляемых в условиях режима чрезвычайного положения, позволяет классифицировать их на три основные группы:

1) установление запретов и иных ограничений, затрагивающих правовой статус личности;

2) расширение полномочий органов исполнительной власти государства, создание в их структуре специализированных чрезвычайных органов;

3) роспуск либо приостановление деятельности представительных учреждений, оппозиционных партий, движений и т.п.

Термин "правовой режим", которым обозначается специфика юридического регулирования определенной сферы общественных отношений, используется в данном случае для того, чтобы подчеркнуть: ограничения свободы печати и других средств массовой информации, запрещение митингов, шествий, демонстраций, установление комендантского часа и т.д. допускаются на законном основании. Решение о введении особого режима в переходных государствах принимается, как правило, высшим представительным органом государства либо высшими должностными лицами с немедленным уведомлением представительных органов.

В каждом случае чрезвычайное положение, пусть временно, но нивелирует демократические завоевания, открывая простор для усиления авторитарных тенденций. Вероятность объявления чрезвычайного положения приходится на первоначальный этап переходного периода, когда кризис приспособления нового строя характеризуется наивысшим драматизмом. В это время в механизме государства появляются новые звенья, отличающие структуру переходного государства. Речь идет о чрезвычайных органах, существующих параллельно с обычными. Для того, чтобы оценить характер переходного режима, необходимо учитывать реальную роль и удельный вес чрезвычайных институтов государственной власти.

Российский цикл переходности в 1917-1920-х гг. был перенасыщен чрезвычайными методами управления. Сразу после октябрьской революции глава советского правительства В.И. Ленин потребовал усиления репрессий против политических врагов Советской власти и проведения "этой репрессии ревтрибуналами и нарсудами в наиболее быстром и революционно-целесообразном порядке"[63]. Создавались ревкомы, ревтрибуналы, чрезвычайные комиссии, сосредотачивающие обширные прерогативы гражданского и военного управления, но не имеющие четких законодательных основ своих полномочий. В июне 1918 г. был принят декрет ВЦИК и СНК о комитетах бедноты, которые не ограничивались предоставленными им особыми полномочиями по заготовке хлеба, а выходили за предусмотренные декретом пределы и превращались в подлинную власть, подменявшую в этом смысле волостные и уездные Советы. Е.Г. Гимпельсон отмечает: "создание комбедов привело к двоевластию на селе"[64]. 2 сентября 1918 г. ВЦИК провозгласил Советскую республику военным лагерем. Во всех отраслях хозяйственной деятельности и государственного управления был установлен военный режим. 28 октября 1918 г. вышло Положение ВЦИК о всероссийских и местных чрезвычайных комиссиях, а 28 ноября того же года Совнарком принимает декрет о Революционном трибунале печати, ведению которого подлежали "преступления и проступки против народа, совершенные путем использования печати"[65]. В тот же период вводится чрезвычайное налогообложение, лишаются избирательных прав лица, прибегавшие к наемному труду. Многие институты новой власти не соответствовали Конституции РСФСР 1918 г. Прежде всего – ревкомы, которые фактически приостанавливали формирование и деятельность Советов на местах. Было осуществлено объединение исполкомов городских и уездных Советов. Эта мера способствовала централизации управления, но в результате городские Советы остались без своих исполнительных аппаратов.

В переходный период, начавшийся в России в 1991 г., государство не знало чрезвычайных органов, подобных Революционному Совету, не создавалось ревкомов и ревтрибуналов. Однако закономерности переходности дали о себе знать и в этот период. Допускались попытки объединения Указом Президента министерства безопасности и министерства внутренних дел, создавались своего рода квазисудебные органы, вроде Судебной палаты по информационным спорам. К чрезвычайным органам данного периода можно отнести институт представителей Президента, состоящий из назначаемых лиц и создаваемые чрезвычайные комиссии (одна из них, "Всероссийская чрезвычайная комиссия по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины" была создана в октябре 1996 г.[66]). Тенденция к централизации и "чрезвычайщине" обнаруживает себя и в практике субъектов Российской Федерации, а так же на уровне местного управления. В 1992 г. глава администрации Краснодарского края издал постановление "О чрезвычайных мерах борьбы с преступностью", в соответствии с которым лиц, нарушивших общественный порядок, краснодарские правоохранительные органы выдворяли за пределы края. В 1993 г. Верховный Совет Татарстана принял закон о чрезвычайных мерах борьбы со всеми формами преступности, согласно которого действие федеральной Конституции на территории республики фактически приостанавливалось, президент Татарстана получал право издавать указы, соответствующие рангу закона, органам милиции дозволялось не испрашивать санкции прокурора на проводимые оперативные и следственные действия. В 1994 г. появляется Закон Мордвы "О временных мерах по борьбе с преступностью", по которому правоохранительные органы получали право производить досмотр помещений предприятий всех форм собственности и обыск всех подозреваемых лиц. В Алтайском крае 23 июля 1995 г. была создана краевая чрезвычайная комиссия по оперативному решению вопросов, возникающих в связи с заготовкой кормов и уборкой урожая. Распоряжения и указания данной комиссии признавались обязательными для исполнения всеми организациями, предприятиями и ведомствами. Нетрудно заметить, что во всех указанных случаях имеют место грубые нарушения норм Конституции страны, ее демократического содержания.

Теория многих стран объясняет подобные отступления от обычного порядка управления обеспечением максимальной гибкости и оперативности в действиях государственного механизма на переходный период. Представляется крайне важным определить те основания, которые правомерно вызывают необходимость объявления чрезвычайного положения. Ограничивать оправданность чрезвычайных акций эфемерной "защитой национальных интересов" либо соображениями восстановления порядка недопустимо. Поскольку морально-этических ограничений государственного насилия явно недостаточно, необходимо наличие конкретных законодательных ограничений – перечень оснований введения режима чрезвычайного положения должен быть изложен в конституционном законе в исчерпывающем виде.

"Насилие является повивальной бабкой всякого старого общества, когда оно беременно новым, - считали К. Маркс и Ф. Энгельс, - Само насилие есть экономическая потенция"[67]. Ныне известно, какие опасные формы может принять реализация данной идеи. Высшие органы государственной власти не должны применять вооруженное насилие для внутри- и внешнеполитических задач без соблюдения норм действующего законодательства. Рецидивы иного образа действий, к сожалению, продемонстрировал т.н. чеченский кризис, когда внутригосударственный вооруженный конфликт даже не сопровождался объявлением режима чрезвычайного положения.

Чтобы не допустить повторения подобных акций, порядок перевода структуры государства из обычного (мирного) состояния повседневной деятельности в чрезвычайное должен быть предусмотрен в новой редакции конституционного Закона России о чрезвычайном положении.

Принимать чрезвычайное законодательство нужно до наступления чрезвычайных обстоятельств. Кстати говоря, до настоящего момента не принят конституционный Закон о военном положении, появление которого предусмотрено статьей 87 Конституции России. Н.М. Коркунов, одним из первых в отечественной юридической науке предлагавший различать обычные указы главы государства и указы чрезвычайные, писал: "Издание чрезвычайного указа есть, собственно правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости. Устанавливаемые им меры могут быть по праву установлены только законодательным актом"[68].

Наличие законодательно установленных оснований введения чрезвычайного положения необходимо и в качестве гарантии тому, что после отпадения необходимости в таком режиме, он не будет продолжать свое действие. Не все ученые допускают возможность формулирования подобных оснований. Так, французский правовед А. Матио утверждал, что "нельзя наперед с точностью определить, какими будут чрезвычайные обстоятельства и в какие последствия для страны выльются"[69]. Однако отсутствие заранее определенного круга оснований, требующих осуществления государственных акций чрезвычайного, насильственного порядка, способно повлечь произвол властей и неадекватное реагирование населения на создавшуюся экстремальную обстановку в переходный период.

На сегодняшний день круг таких оснований разбросан в десятке законодательных актов[70]. Речь в них идет о попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках, стихийных бедствиях и крупных авариях. Эти основания демонстрируют ответную необходимость в жестком государственном регулировании. И.Л. Петрухин высказывал мнение о том, что не должно быть единого правового режима чрезвычайного положения при экстремальных ситуациях социального и техногенного характера[71]. Он полагает, что запрещение проведения митингов, собраний, шествий, приостановление деятельности политических партий и ограничение свободы средств массовой информации оправданы лишь при социальных потрясениях и "не должны применяться в условиях стихийного бедствия, экологических и промышленных катастроф". Но не стоит забывать, что экстремальной обстановкой, вне зависимости от того, какими условиями она вызвана, могут воспользоваться разного рода экстремистские силы. Препятствование нормализации обстановки с их стороны и ведение ими борьбы за правительственную власть не должно становиться дополнительным фактором дестабилизации.

Другой важный элемент режима чрезвычайного положения – четкость и конкретность временных пределов введения этого режима. Чрезвычайное положение может сопровождаться длительные периоды эволюции переходного времени. Но даже исполненный самих благих намерений чрезвычайный режим изживает свою полезность, если существует неоправданно долгое время. Известно в какие последствия вылилось сохранение чрезвычайного положения на Филиппинах и в Чили с 1972 по 1981 гг. Чрезвычайное положение как постоянный фактор общественной жизни недопустим. Закон Союза ССР о правовом режиме чрезвычайного положения сроков введения последнего не предусматривал, российский закон содержит месячный предел (ст. 13). В этой связи возникает вопрос – возможно ли в принципе определить срок, в течение которого чрезвычайное положение станет необходимым?

Во-первых, закон может предусматривать гибкий механизм продления действия режима в особых случаях, а во-вторых, отдавать столь важный вопрос на откуп официальной власти, значит, ставить под угрозу достигнутые демократические завоевания и свободу общества. Уместной представляется аналогия – следователь тоже заранее не уверен, уложится ли он с расследованием в шестидесятидневный срок, но срок этот, безусловно, стимулирует.

Дата добавления: 2015-05-10