Понятие переходного периода 2 страница

Так, возможно использование парламента (в условиях российского перехода, начиная с 1991 по 1993 гг. использовалась структура Верховных Советов РСФСР и входящих в его состав республик), президентства, правительства, структуры правоохранительных органов, отдельных черт прежней избирательной системы, территориальной организации власти и др.

Условием для применимости в отношении данных объектов механизма преемственности является их структурированность. Понятие преемственности охватывает не только сохранение в новом состоянии определенных элементов прежней структуры, но и структурных отношений прошлых стадий развития. Длительное время могут сохраняться прежние формы деятельности государственных органов (разделение властей, прежний порядок прохождения службы, сохранение прежней номенклатуры должностей и пр.).

Несмотря на то, что процессы глубоких преобразований приводят к изменениям практически всех органов государства (не только властно-распорядительных), какие-то элементы старого аппарата приспосабливаются к новым условиям. Интересы общества требуют бесперебойной работы многих ведомств. Известен афоризм Ж. Фуше: "Правители приходят и уходят, а полиция остается" (он возглавлял французскую полицию при трех режимах, в том числе переходных). Отмеченный фактор не может не учитываться в стратегии переходного периода. "Расчеты марксистов на то, что государство трудящихся автоматически освободится от пороков буржуазного государства, не оправдались", - отмечает Е.Г. Гимпельсон в своей работе о послеоктябрьском 1917 г. развитии Советской республики[93].

Известно, что первый глава Советского правительства, подразделял все государственные органы на эксплуататорские и неэксплуататорские, допуская использование последних в целях революции. "Кроме преимущественно "угнетательского" аппарата постоянной армии, полиции, чиновничества, - писал В.И. Ленин, - есть в современном государстве аппарат, связанный особенно тесно с банками и синдикатами, аппарат, который выполняет массу работы учетно-регистрационной, если позволительно так выразиться. Этого аппарата разбивать нельзя и не надо… его надо подчинить интересам пролетарских Советов, его надо сделать более широким, более всеобъемлющим, более всенародным". Эта идея обернулась на практике парализацией многих, как принято было тогда говорить, народнохозяйственных сфер общественной жизни. Такая "нормированная" преемственность вынуждала создавать новые официальные структуры почти с нуля взамен неплохо зарекомендовавших себя в прежний исторический период органов власти. Вскоре пришлось возвращаться к положительному опыту прошлого – так, в 1922 г. был восстановлен институт прокуратуры. В начале 1990-х гг. бывшие ВПШ (высшие партийные школы, а ранее – совпартшколы) превращались в Академии государственной службы и т.д. Одним из консервативных институтов в переходный период выступает прежняя система судов, структура и методы деятельности которой сохраняется длительное время. Даже в рамках осуществляемой в современной России судебной реформы сохраняются прежние формы судебного процесса, прежняя структура судов общей юрисдикции, персональный состав работников юстиции.

Значит, реальные переходные процессы опровергают предположения, будто преемственность можно удержать в ограниченных рамках отдельных общественных сфер. У социальной преемственности существует своя логика распространения, не приемлющая какие-либо "закрытые зоны".

Использование старых специалистов необходимо во всех областях государственно-правовой деятельности. Без старых кадров объективно не может обойтись ни одно переходное государство. Разгон профессионалов из армии, спецслужб, правоохранительных органов, учреждений науки, образования и культуры всегда болезненно сказывается на дальнейшей деятельности данных государственных структур. После подобных радикальных акций переходной власти приходится вновь обращаться за помощью к специалистам с опытом работы в прежней системе (использовать опыт следователей, адвокатов, военных специалистов и пр.). Как тут не вспомнить, какая великая заслуга принадлежит русской правоведческой профессуре с дооктябрьским стажем и современным российским ученым, с опытом научной работы в советский период, в сохранении школы отечественного права.

Чиновники, представляющие старый режим, включаются в некоторых странах в т.н. переходные правительства. Отсюда отдельные авторы испытывают тревогу перед "засоренностью" государственного аппарата лицами из старой элиты. Проводятся исследования, подтверждающие, что в России по сравнению со многими переходными государствами Восточной Европы и Прибалтики имеет место самый низкий уровень смены традиционной элиты в структурах государственной власти. В этом усматривается угроза возможного сопротивления старого чиновничества коренным преобразованиям общества. Такой подход если и имеет право на существование, то лишь с учетом того обстоятельства, что государственному аппарату свойственна высокая степень социальной мимикрии, приспособления к новым условиям. Сегменты старого аппарата переориентируются на осуществление нового официального курса и вынуждены действовать в соответствии с вновь утвержденной для них компетенцией – новым объемом полномочий. Аппаратный интерес, благодаря осознанию которого слоем управленцев, и возникло государство, и связанный с ним инстинкт самосохранения вынуждают старую бюрократию исповедовать модернизованные установки и ценности.

2. Функции государства. В переходный период не могут не использоваться роли и функции, свойственные институтам прежнего строя. Государственная власть как целое включает не только те или иные составные части, но и их взаимоотношения, которое должны строиться на определенных принципах, вытекающих, в том числе из функций данного государства.

Существует точка зрения, будто с переходом на новый этап развития государства происходит полная или частичная замена его функций. В других интерпретациях этот процесс называют "отмиранием функций старой системы". Ошибочность указанного подхода заключается в отсутствии терминологической корректности. В данном случае авторы подменяют понятие «функции» понятием «задачи государства». В качестве новых функций государства в переходный период ряд ученых называет функцию ликвидации стихийного бедствия, масштабных катастроф и антиконституционных выступлений (В.Н. Хропанюк), функцию подавления оппозиции (В.М. Якушик), функцию достижения целей, интеграции общества, снятия напряжения, адаптации к меняющимся внешним условиям, функция создания новой системы (Л.А. Морозова) и др. Но это все задачи, а функциями государства являются основные и постоянные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение государства по управлению обществом. Как отмечает В.М. Корельский, функция государства – "это устойчивая, сложившаяся предметная деятельность государства в той или иной сфере – в экономике, политике, охране природы и др."

Следовательно, можно сделать вывод: функции государства (социальная, экономическая, экологическая, охраны правопорядка, безопасности, обороны и другие) присущи государству в любые периоды его существования и при любом конституционном строе. Существующий механизм обновления функций государства не растворяет их в такие переломные эпохи, каким является переходный период, а лишь: 1) наполняет эти существующие функции новым содержанием; 2) выдвигает на первый план некоторые из них (например, функцию обороны в период ведения войны); 3) все функции приобретают ярко выраженный преобразующий характер. Реально-преобразующий характер функций также придает со своей стороны государству черты переходности, ибо любой феномен наиболее явно проявляется тогда, когда он действует.

Поскольку переходный период отличается сменой государственного курса, а значит –сменой задач государства, постольку изменяется содержание его функций. Задача поддержания добрососедских отношений с другими государствами может быть актуальной или неактуальной в переходный период, но функция обороны присутствует всегда; задача борьбы с международным терроризмом не вызывает появления новой соответствующей ей одноименной функции, иначе с учетом роста различных криминальных деяний в переходное время пришлось бы выделять функцию борьбы с карманными кражами в общественном транспорте и т.п.; задача охраны частной собственности и поддержания приоритета этой формы может появляться и исчезать, но не в качестве самостоятельной функции государства, а в качестве одной из задач в рамках функции охраны существующих форм собственности.

С учетом изложенного вряд ли можно согласиться с необходимостью выделения открытых и латентных функций переходного государства, как это предлагается В.М. Якушиком. Под латентными функциями им понимаются функции, возникающие в противоречии с целевыми установками существующей государственной власти. Можно признать существование не латентных функций, а латентных задач, осуществляемых, хотя и легальными органами государства, но негласными методами. Наибольшим числом латентных задач отличаются функция безопасности и идеологическая функция государства. Однако латентные задачи в условиях противоречивого переходного времени могут возникать в рамках любой из функций государства. Такой, например, является задача поддержания государственных монополий (структур связи, энергетики, железнодорожного транспорта и др.) при общей ориентации экономической функции государства на равенство всех участников гражданского оборота.

3. Организационные формы осуществления государственной власти. Частичное сохранение названных элементов старой модели власти обусловлено силой традиций, обычаев, стереотипов сознания и прежних стандартов поведения. Сила традиции проявлялась в сохранении института монархии при переходе от феодального к буржуазному строю, в привлечении церковных иерархов к освящению государственных мероприятий в условиях отделения церкви от государства и пр.

По определению А.Г. Спиркина, "традиции представляют собой определенный тип отношения между последовательными стадиями развития объектов, когда "старое" переходит в новое и продуктивно "работает" в нем". Чрезвычайная устойчивость пережиточных традиций и обычаев заявляет о себе в сферах делопроизводства, межличностных отношений в аппарате государства, вопросах процедуры (в т.ч. процедуры принятия решений).

Таким образом, государственно-правовая система преобразуется в переходный период с учетом определенной логики развития ее прежних и новых элементов. Дж. Бреслауэр полагает, что данная система "имеет свой "генетический код", постоянно действующий и наличествующий независимо от того, в какой степени исторические события отличаются друг от друга во времени и пространстве". Содержание "генетического кода" любой цивилизации включает комбинацию принципов, задающих характер и направление эволюции социальной системы. Думается, что несущими "генетический код" основами выступают государство и право. Их существование с момента возникновения не допускает никаких перерывов в развитии, какими бы не были переживаемые ими социальные потрясения.

Согласно взглядам анархистов, социальное освобождение и неограниченная свобода личности возможны в случае, если немедленная ликвидация институтов государственной власти станет главным содержанием революции. По этому поводу есть замечательное высказывание Н.А. Бердяева: "Революция борется против власти, ставшей злой, и она борется за власть и в ней побеждают силы, которые наиболее способны организовывать власть, вытесняя и часто истребляя менее на это способных".

Каждый новый конституционный строй и соответствующая ему правовая система возникают не на голом месте. Но какими бы глубокими не являлись преобразования переходности, государство не перестает быть государством, а право не перестает быть правом по существу. Переходность – есть связь непрерывная и в отличие от повторяемости предполагает наличие неисчезающих признаков и свойств государства и права.

Преемственность как особый фактор состояния государственности в переходный период отличается не только от повторяемости, но и от заимствования. Заимствование – это сохранение либо перенесение и использование государственно-правовых институтов без изменения. Преемственность же предполагает изменение этих институтов в процессе перенесения и использования.

Заимствование институтов из зарубежных моделей характерно преимущественно для слаборазвитых государств, развивающихся в русле т.н. модернизации. В работах отечественных ученых отмечается, что "простое заимствование капиталистической модели не дает должного результата в специфических условиях постсоциалистических государств"[94]. В России, действительно, годы преобразований ознаменовались "импортированием" множества государственно-правовых институтов. Конечно, государству не стоит замыкаться в ограниченных национальных рамках и игнорировать зарубежный положительный опыт. Однако некритическое перенесение на российскую почву институтов подобных префектам или компенсации морального вреда обернулось их фактическим нивелированием. В этом случае дополнительная противоречивость государственной власти возникает ввиду адаптации новых атрибутов и элементов к традиционной системе.

Заимствование возможно и в отношении элементов прошлых исторических этапов развития государства и права. В научной литературе отмечается: "В ряде случаев появляется возможность возврата к базовым юридическим актам досоциалистического прошлого. Для легитимации воссозданной государственности республик Прибалтики использовались конституции и другие законодательные акты довоенного времени"[95]. С одной стороны, неразвитость института преемственности в условиях Российского государства ослабляли интерес к прошлому историческому пути, а с другой – вряд ли приемлемы расчеты на то, что проблемы современного переходного времени будут сняты в случае возврата к дореволюционным порядкам. Смогут ли заимствованные из прошлого государственные структуры успешно и эффективно справляться с современными проблемами? Прошедшие десятилетия XX века оставили заметный след на облике российского общества, и перечеркнуть их не удастся. Свидетельством тому может служить, в частности, процесс воссоздания суда присяжных.

Государственную власть в переходном обществе нельзя рассматривать по аналогии с наследственной массой, которая переходит к новым субъектам в неизменном состоянии. В условиях преемственности речь идет о творческом использовании прежних институтов в процессе их перенесения в новую систему отношений. Преемственность не может быть понята вне сознательной деятельности людей, безотносительно к природе субъекта социального отрицания. Поэтому вряд ли можно согласиться со следующими взглядами: "Диалектическое отрицание включает в себя содержание положительных элементов предыдущего развития" (Г.А. Белов); "Новое в интересах своего дальнейшего развития сохраняет от старого все ценное, полезное, жизнеспособное" (Б.М. Кедров); "Переход возможен только при удерживании положительного новыми формами" (Т.В. Наконечная).

Во-первых, такая позиция не учитывает, что интересы реформаторских сил в любом случае окажутся решающими; во-вторых, понятие "положительные элементы" носит неопределенный оценочный характер; и, в-третьих, если бы в процессе перехода удерживалось исключительно полезное и ценное с точки зрения нового строя, никакого смысла в переходном периоде не было бы, т.к. все негативное и бесполезное автоматически оставлялось бы в старой системе. Переходность же как раз и отличается чрезвычайно пестрым содержанием, включающим как "положительные", так и "негативные" атрибуты в течение всей своей хронологической продолжительности.

В.М. Лесной полагал, что "инволюционный общественный процесс, регресс не сопровождается преемственностью". Мнение, будто преемственность предполагает включение в новое только того, что служит движению вперед представляется добрым пожеланием. Реформаторские силы производят оценку государственно-правового материала прошлого в соответствии с определенной стратегией преобразований. Эта стратегия не всегда совпадает с объективными закономерностями общественного прогресса. Непрерывно меняющиеся обстоятельства переходного времени открывают направления для альтернативных вариантов развития, а реформаторские силы заинтересованы добиться необратимости перехода порой даже за счет выбора тупикового варианта.

Объективная закономерность исторического процесса означает, что независимо от желания субъектов социального действия в развитии каждой новой фазы государства и права есть такие компоненты, которые не только бесполезны, но и вредны для общественного прогресса. Выше уже отмечалось, что политическая и правовая традиции очень устойчивы. При декларированном социализме так и не удалось окончательно ликвидировать ни частную собственность, ни церковь, ни эксплуатацию наемного труда. А в буржуазных обществах традициями же удерживались монархии, элементы общинного строя и пр. Различные преобразования, проводимые без учета традиций, малоперспективны. Требуют учета как прогрессивные, так и регрессивные традиции. В совокупности они обусловливают пределы преемственности и способность данного общества адаптироваться к новому направлению развития.

Благодаря преемственности, переходность выступает генетической связью нового со старым. В этом заключается одна из закономерностей развития государства, необходимое условие его поступательной деятельности. Преемственность обеспечивает непрерывность материальной и духовной субстанций государства и права. В этом смысле она способствует реализации общих закономерностей развития государства переходного типа. Незавершенность и противоречивость переходных форм и содержания государства и права не являются случайными явлениями, они – отражение социальной преемственности в общественном развитии.

Не является ли признание преемственности в качестве реальной действительностью для переходного государства моментом абсолютизации преемственности? Подобные опасения вряд ли имеют под собой основания уже потому, что социальная преемственность должна рассматриваться лишь в качестве одного из многих компонентов переходного развития. Социальную преемственность "умеряет" другой компонент – социальное отрицание.

В хронологических границах переходного периода никогда не достигается полная ликвидация старого и совершенное утверждение нового. Как отмечал А.Г. Лашин: "Соотношение отрицания и преемственности никогда не было и не может быть однопорядковым в различных исторических условиях и применительно к развитию различных общественных явлений". Строительство нового конституционного строя включает обе тенденции, протекающие одновременно в отношении одних и тех же институтов государства и права. Важно признать и то, что отрицание и преемственность с необходимостью предполагают друг друга. Так, факторы разложения старого строя одновременно выступают предпосылками формирования нового. С другой стороны, известно: режимы, не располагающие отлаженным механизмом передачи (ротации) власти, либо испытывают обвальный кризис с физической утратой лидера, либо терпят крах (такова была судьба монархий, не имеющих формальной процедуры престолонаследия, и трех известных тоталитарных режимов – в фашистских Германии, Италии и в СССР периода правления Сталина).

Конкретных проявлений преемственности в государственно-правовой сфере множество. Механизм социальной преемственности имеет определенную специфику в областях права, экономики, политики и др. При этом непреложной является закономерность – чем ниже уровень преемственности, тем интенсивнее и болезненнее осуществляется переход. Уровень преемственности, тем самым, обусловливает степень опасности возникновения глубоких социальных конфликтов. Всякие попытки утверждения нового качества общественной жизни сугубо административным нажимом без каких бы то ни было предпосылок его восприятия создают обстановку разрушения институтов государства и всеохватного кризиса его учреждений. Характер преемственности отражается на динамике перехода. Ведь чем выше уровень преемственности, тем меньше возникает шансов применения государственного и иного социального насилия, тем эволюционнее и длительнее будут протекать переходные процессы.

Разноуровневость преемственности применительно к различным сферам общественной жизни вызывает диспропорции становящегося конституционного строя. Так, если наибольшая степень преемственности наблюдается в государственно-правовой области, то именно она будет устойчиво отставать от "забежавшей" далеко вперед экономической сферы. Отсюда важно сделать вывод о недопустимости применения механизма социальной преемственности в одной сфере жизни общества в ущерб другой.

Преемственность удерживает государство и право переходных типов в рамках проверенных этапов их развития, не позволяя им игнорировать поступательность движения. Являясь объективным выражением генетической связи нового со старым, необходимой связью между процессами социального отрицания и строительства нового строя, преемственность поддерживает относительное равновесие государственно-правовой системы. Она опосредует своего рода "консенсус" между настоящим, прошлым и будущим этапами развития государственно-правовой системы, обеспечивая реализацию целей новой цивилизационной модели. Наконец, социальная значимость преемственности заключается в том, что с ее использованием в переходный период достигается баланс между разрушительными и созидательными процессами переходности.

Переходность составляется не только из социального отрицания и социальной преемственности, но и строительства новых институтов и отношений. Этот компонент переходности также требует всестороннего изучения. Наряду с демонтажом части институтов прежней государственно-правовой системы идет процесс оформления новых норм, процедур и органов – создаются новые властные структуры, обновляется кадровый состав государственных служащих в центре и на местах, осуществляется переориентация работающего персонала государственных органов, вводится в действие новое законодательство, декларируются принципы новой официальной идеологии, формируется новая экономическая основа государства и т.д.

Элементы новой системы могут являться либо совершенно "новыми", т.е. неизвестными прежде, либо возникшими в старой системе, но получившими полноценное развитие только в условиях перехода. Общим свойством новых государственных институтов является их типологическое соответствие новой модели государства, новому типу общественных отношений. Определение новых государственных элементов в ряду иных позволяет отграничить от "старых" и собственно переходных (временных), не принадлежащих полностью ни прежнему, ни новому механизму государства, всецело отвечающих требованиям нового конституционного строя.

Все новые органы государства можно подразделить на:

1) исторически новые, способные в перспективе стать составной частью нового механизма государства и временно существующие новые институты, необходимые для решения чрезвычайных задач первоначального этапа перехода.

Важно обратить внимание на связанную с данным основанием классификации тенденцию – складывающиеся временные структуры нередко сохраняются даже тогда, когда уже выполнили свои задачи и более не нужны. Примером может служить министерство печати и информации Российской Федерации, создававшееся временно для разгосударствления и демонополизации прессы. А за несколько лет после создания поста генерального секретаря ЦК большевистской партии, первоначально задумывавшегося как сугубо технического и временного, он превратился в главный не только в партии, но и в государстве. Вспоминается один из афоризмов С.Н. Паркинсона: "Создать министерство - по – искоренению - чего - бы - то - ни - было – это значит создать гарантии сохранения этого самого "чего бы то ни было";

2) легальные и нелегальные, существующие без законодательного закрепления структуры. Проблема состоит в том, что условия возникновения переходной власти и ее государственных форм порой не совпадают. И наряду с официальными органами власти появляются неформальные политические формирования. При этом те или иные функции государства пытаются принять на себя другие элементы политической системы (политические партии, общественные, в том числе криминальные, организации, церковь и пр.). Это объясняется необходимостью восполнения пробелов в структуре государственного механизма в условиях, когда функции этого механизма должны осуществляться постоянно и бесперебойно. Здесь мы выходим на проблему соотношения государственной и политической власти в переходных условиях. Организационная слабость государственного аппарата вызывает подмену его функций деятельностью других элементов политической системы и государственную власть начинает подменять власть политическая.

В первом российском цикле переходности XX века в процессе социального творчества самого населения в стране возникали нелегальные и полулегальные политические структуры, посредством деятельности которых происходило овладение институтами государства и подготовка к захвату государственной власти. Наконец, это вылилось в появление двоевластия в России, длившегося в течение нескольких месяцев 1917 г. Тогда носителем государственной власти выступало Временное правительство, а политическую власть осуществляли Советы. Однако становление нового Советского государства шло не через органы Советской власти, а в основном, как отмечает С.С. Алексеев, "через негосударственные, преимущественно партийные структуры, прямо не попадающие под эгиду закона и правосудия…". В.И. Ленин высказывался за выполнение государственных функций не только правящей партией, но и такой общественной организацией как профсоюзы.

В теории государства и права считается, что государственная власть выступает одновременно политической (поэтому, кстати говоря, деполитизация государственных органов в переходный период не может быть абсолютной), но не всякая политическая власть приобретает качества государственной, т.е. принимает форму особого публичного специализированного аппарата с определенной иерархией государственных органов.

Известный советский правовед и нарком юстиции П.И. Стучка в свое время имел все основания употребить следующее образное выражение: "государственная власть Коммунистической партии РСФСР". Специфика советского государства заключается в том, что различия политических и государственных форм властвования, характерные для переходных периодов, были сохранены и в условиях стабильно функционирующего нового строя. Наряду с аппаратом государства параллельно существовал аппарат партийной власти в обстановке однопартийной диктатуры. Все это привело к тому, что в Советском Союзе государственная власть не была ни верховной, ни самостоятельной, ни независимой, ибо выше нее была власть партийная. И только в последние годы существования СССР были предприняты попытки передачи реальной политической власти государству путем отмены статьи 6 Конституции СССР, предусматривавшей "руководящую и направляющую роль" коммунистической партии и введением поста президента.

В настоящих условиях перехода в Российской Федерации также имеют место случаи подмены функций официальной власти различными формами иной власти. На той или иной части территории страны нелегальным образом возникают политические органы, претендующие называться прообразом самостоятельного в перспективе государства. На этой почве возник "чеченский" кризис. Наконец, структуры финансового капитала и кланы организованной преступности, сращиваясь с аппаратом государства и скупая средством массовой информации, пытались формулировать принципы и приоритеты нового государственного курса страны.

Чтобы не допускать такой подмены государственных форм управления неформальными (там и в той мере, где это влечет разрушение государства), необходимо уже на первоначальном этапе перехода перед упразднением старых структур иметь в наличии зачаточные формы новых государственных институтов, сложившихся еще в недрах старой системы. Данная рекомендация осуществима лишь в условиях эволюционного и относительно мирного пути преобразований общества.

Эволюционная форма перехода позволяет использовать в качестве метода строительства новых органов государства изменения полномочий соответствующих старых органов. Какая-то часть старых органов получает в результате более широкую компетенцию, чем прежде, компетенция иных изменяется в сторону сокращения властных полномочий, но в любом случае содержание деятельности прежних структур преобразуется на качественно новых началах. Порой от старого государственного органа сохраняется одно название, а по сути дела, мы имеем дело с совершенно новым элементом механизма государства. Чаще всего подобные пертурбации касаются правительств и высших представительных органов государства. Этот способ преобразования старого государственного аппарата в новое качество в будущем будет иметь широкое применение, поскольку он наиболее отвечает демократическим традициям перехода и не связан с насильственными путями осуществления преобразований.

Небезынтересным будет проиллюстрировать процесс изменения полномочий старого государственного органа сквозь призму соотношения преемственности, отрицания старого и строительства нового в условиях переходной России одним показательным примером: Государственный таможенный комитет, Государственная налоговая служба получили право использовать внеплановые доходы на собственные нужды вплоть до приобретения конфискованного имущества. Прежняя оболочка формы этих органов наполнилась новым содержанием. Эти структуры отныне действуют в условиях складывающейся рыночной экономики, когда само появление подобных полномочий свидетельствует об определенной коммерциализации государственной службы. А преемственность в данном случае наблюдается с небезызвестной "системой кормления", которая использовалась в феодальный период истории Руси для стимулирования заинтересованности чиновников в повышенных результатах своей служебной деятельности.

Дата добавления: 2015-05-10