Основные этапы переходного состояния правовой системы 2 страница

Итак, после принятия пакетов законодательства о целях перехода, правах человека и правотворчестве можно перейти к оформлению некоторых атрибутов государства и нового курса в экономической и социальной областях.

На первый план в этой фазе переходного периода выходят законодательные акты, регулирующие формирование и деятельность политических организаций, прежде всего органов государственной власти. Речь идет о законах, о систе­ме органов государственной власти, о политических объединениях, о законодательном (представительном) органе власти, о президенте, о правительстве, о государственной службе, о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления (а также органами государственной власти Федерации и ее субъектов), о выборах, о референдуме, об общественных организациях, о статусе депутатов законодательного (представительного) органа и др.

Без юридического оформления органов переходной власти и иных коллективных субъектов политической деятельности не удастся преодолеть кризис переходности и осуществить коренное реформирование различных сфер обществе­нной жизни. Помимо средств необходимы достаточные силы, двигающие вперед правовую реформу и прочие переходные преобразования.

Законодательство о выборах и основах избирательной системы принимается одним из первоочередных при коренной перестройке общественно-политического строя, что объясняется социальной потребностью в урегулировании порядка ротации власти. Налаживание новой избирательной системы должно сопровождаться опреде­лением правового статуса политических и иных общественных объединений, потенциально стремящихся к рычагам государственной власти.

В это же время достигается задача создания более или менее стройной системы органов государственной власти с четким определе­нием целей и компетенции каждого органа с учетом функциональной его роли в реализации законодательства и государственных программ. Юридическая регламентация порядка организации и деятельности государственных органов, их временных структур и принципов взаимоотношения призвана свести до минимума возможные споры о полномочиях, решить проблему взаимодействия властей и подотчетности всей административной системы. Вырабатывается компетенция государственных органов, т.е. та правовая форма, посредством которой оформляются пределы и рамки полномочий органов государственной власти. Решение данной задачи прояснит объем и пределы государственной деятельности в различных сферах общественной жизни.

На этом этапе важно учитывать, что новая модель организации власти лишь начинает апробироваться. Поэтому на последующих этапах переходного развития весьма вероятны внесения изменений и дополнений в нормативно-пра­вовые акты, регламентирующие механизм государства. Со временем не оправда­вшие себя органы государства будут упразднены, произойдет выравнивание правовых статусов (там, где это необходимо), будет устранено ненужное дро­бление и дублирование функций. Приходится и в перспективе рассматривать возможность совершенствования норм об организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Так, в п. 8 ст. 11 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» предусматривался вызов граждан с «целью получения объяснений, справок, сведений в пре­делах компетенции федеральных органов налоговой полиции». Но нигде в нало­говом законодательстве не говорится о компетенции органов налоговой полиции без возбуждения уголовного дела по основаниям, предусмотренным зако­ном, требовать у добросовестных налогоплательщиков выдачи документов на основании протокола и обыскивать помещение без санкции прокурора или су­да. Ст. 72-74 УПК Российской Федерации применяются исключительно к уголовно-правовым отношениям, а не к налоговым.

Изначально необходимы механизмы и процедуры цивилизованного согласо­вания решений между различными ветвями власти, т.е. закрепление развер­нутой системы сдержек и противовесов. Правительство может иметь стремле­ние провести радикальные демократические преобразования еще до созыва парламента. Парламент в силу консервативности своего персонального соста­ва может сдерживать назревшие преобразования в той или иной общественной сфере. Но отношения между ними должны оставаться в правовом пространстве, когда исключается противостояние по принципу «или-или». В период с 1994 по 1997 гг. общее соотношение Указов Президента и законов Российской Федерации составляет 780 и 555 соответственно, т.е. число законов примерно на одну треть меньше числа Указов. Но уже в период 1998-99 г. число принятых законов составило 80% от числа Указов, и можно было говорить о тенденции выравнивания соотношения числа издаваемых Указов с числом принимаемых законов при существующем объективном количественном опережении.

Среди ветвей государственной власти первой при эволюционной форме перехода нужно подвергать изменениям судебную власть. На сей счет при­нимаются законы «О судоустройстве», «О судебной системе», «О статусе судей», но еще не процессуальные кодексы. Если сначала концентрировать все внимание на представительной демократии, затем переключать его на исполнительную власть, а уж потом по остаточному принципу заниматься реформированием судебной власти, то в условиях острой политической борьбы общество на длительный период будет лишено главного защитника общесоциальных интересов, арбитра в спорах между законодательной и исполнительной властями.

На первоначальном этапе перехода важно осуществить не только разгра­ничение прав между органами государственной власти по вертикали и гори­зонтали, но и разграничение ответственности между ними. Стремление реали­зовать начало ответственности за действия, приведшие к ущемлению прав населения, является совершенно обоснованным и нуждается в правовом обеспе­чении. Необходимо провести тщательную юридическую проработку вопроса о государственной и персональной ответственности за действия, наносящие ущерб обществу.

Остро на этом этапе ощущается потребность в развитии юридических процедур, касающихся взаимодействия разных органов власти, применения к ним мер юридической ответственности, рассмотрения юридических коллизий, регламентов и согласительных процедур. Требуются новые правила принятия правительственных, ведомственных актов, актов региональных органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим возрастает важность правовых процедур уже на первоначальном этапе переходного периода. На данном этапе право перегружено процедурными нор­мами. При этом вполне подтверждает себя закономерность первоочередного пересмотра материального права. Процессуальное право трансфо­рмируется позднее материального, ибо процессуальные нормы суть отражение норм материальных.

Следующим хронологически самостоятельным шагом может стать приня­тие пакета законов о борьбе с преступностью и коррупцией (не исключено внесение изменений и дополнений в действующий Уголовный кодекс). Законы «О борьбе с организованной преступностью», «О борьбе с коррупцией» дол­жны занять в этом пакете приоритетное место. Потребности усиления борь­бы с преступностью обусловлены кризисом правовой и правоохранительной систем переходного общества, при которых население ощущает свою беззащитность перед лицом возрастающей криминальной среды.

После последовательной подготовки благоприятных условий можно принимать законы, относящиеся к реформам экономической сферы. Правовая инфраструктура в этой сфере общественных отношений будет зависеть от масштаба регулиру­ющей роли государства в ключевых отраслях производства. В целях доста­точного ресурсного обеспечения процесса реформ эта роль предполагается довольно значительной. По мере углубления реформ логично ожидать не снижения регулирующей роли государства, а некоторого ее возрастания.

В свою очередь законодательство в экономической сфере также должно приниматься поэтапно. Первоначально необходимы законодательные акты, закрепляющие основы нового экономического уклада, — законы о собственности, о налогах, о бюджетном устройстве. Следом можно принимать законы о статусе хозяйствующих субъектов (о хозяйственных обществах, о банках, о крестьянских хозяйствах, о банкротстве). На начальном этапе перехода, наполненном острыми формами социального соперничества, не стоит прини­мать законодательные акты, требующие общенационального согласия (консен­суса) — например, законы о приватизации, о частной собственности на землю. Целесообразнее закрепить на законодательном уровне режим фор­мирования и использования государственных ресурсов, необходимых для про­ведения коренных реформ. Именно государственная собственность выступает источником материального обеспечения реформ, в том числе правовой реформы.

Политика приоритета частной собственности, не сопровождающаяся защитой социально-экономических прав населения, ведет к его обнищанию. Малоимущие и безработные группы граждан не могут в этом случае считаться свободными. Следовательно, осуществляя переход к рыночной экономике, сопровождающийся глубокой имущественной дифференциацией, необходимо юридическое закрепление условий достаточного жизненного уровня общества. Социальные издержки переходного периода можно смягчить предварительными законодательными гарантиями. Накануне перехода у государства есть резервы, которые могут быть рационально использованы (в плане поддержания контроля за использованием собствен­ности, сокращения непомерных расходов на содержание государственного аппарата, обеспечения социальных прав человека и гражданина). Равновесие между эффективной экономикой и социальной защищенностью населения есть насущная задача переходного государства, стремящегося поддерживать устойчивость развития.

Формируемая в переходном обществе рыночная экономика должна быть изначально социально ориентированной. К сожалению, в переходной России коренные экономические преобразования осуществлялись за счет обнищания большин­ства населения. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1994 г. с явным опозданием говорилось о том, что «в 1995 году должен начаться реальный поворот к социальной ориентации экономической реформы». После «шоковой экономической терапии», потрясшей основы российского об­щества, осуществлять меры, обеспечивающие реализацию социальных прав граждан, крайне затруднительно. После передела собственности, произошедше­го вне контроля государства, социальные права населения превратились в декларацию. Дискуссия о поглощении отрасли трудового права отраслью гражданского права в отечественной юридической науке возобновилась с середины 1990 г., когда контроль за соблюдением трудового законодательства чрезвычайно ослаб. И можно прогнозировать, что отрасль трудового права разделит судьбу основных социаль­ных прав граждан.

Обеспечение законности в переходном обществе немыслимо без решения крупных социальных и экономических задач. Недостаточная эффективность зако­нодательства о социальных правах вызывает кризис доверия граждан к деяте­льности переходной государственной власти, а в результате может породить и кризис нарождающейся демократии. С началом переходного периода граждане должны быть уверены в том, что государство возьмет под контроль соблюдение основных социальных прав населения. Речь идет о выплатах зарплат, пособий и пенсий, гарантированном минимуме доходов, положении безработных, продолжительности рабочего времени, защите материнства и детства, обеспе­ченности жильем, доступности здравоохранения и образования. По­этому нужна прочная законодательная база, фиксирующая обязанности и ответственность государства перед гражданами, и механизмы их реализации. Очередной пакет законов предполагает следующие наименования: «О социальной за­щите и социальном обеспечении населения», «О социальных правах инвалидов», «О минимальных социальных гарантиях в переходный период», «Об образовании», «О здравоохранении», «Об охране труда», «О жилищных сертификатах» и др.

Учитывая важность социальных проблем в переходный период, а также успехи социальной ориентации экономики в ряде зарубежных стран (Франции, Швеции, Федеративной Республике Германии), в переходном законодательстве нужно ориентироваться на развитие единой отрасли социального права. В ней будут сконцентрированы нормы и принципы правовой регламентации социального обеспече­ния и других сфер социальной защиты населения, а также специальное законо­дательство в области образования, науки, культуры, здравоохранения. Для защиты социальных прав, в отличие от прав политических, недостаточно прово­зглашения свободы индивида, здесь требуется многосторонняя деятельность государства. Интересен опыт ФРГ, где социальное законодательство стало разрабатываться уже в первые послевоенные годы. Долговременные положитель­ные последствия имели законодательные акты ФРГ в области жилищной политики и здравоохранения. Пенсионную же реформу 1957 г. в Германии называют «великим социально-политическим деянием»1. Государственная активность в социальной сфере отражалась в бюджете переходной Германии: более 50 % средств направлялось на социальное регулирование, социальное обеспечение, стимулирование экономики и повышение жизненного уровня граждан. Обобщая социальную деятельность послевоенной ФРГ, Конрад Хессе отмечал, что про­исходит усиление государственного управления и планирования, которое вто­ргается в сферы жизни общества, регулировавшиеся прежде без его участия2. В результате возрастания роли государства в социальной сфере повышается качество жизни неимущих социальных групп.

Чтобы быть устойчивым и в подлинном смысле слова правовым, правовое пространство федеративного государства должно формироваться на основе федерального законодательства как совокупности законодательных актов, действующих на всей территории страны. Сначала должно сформироваться зако­нодательство федерального уровня, а затем — законодательство субъектов в составе Федерации. В этом случае удастся избежать дополнительного изменения нормативно-правовых актов субъектов Федерации и приведения их в соответствие с федеральными законами.

Таким образом, первоначальный этап перехода правовой системы в новое качество характеризуется:

– обострением кризиса правовой системы, отягощенного эксцессами правового радикализма;

– эйфорией преобразовательной деятельности в правосознании субъектов права;

– высоким уровнем правовой преемственности, выражающейся в сохранении прежних нормативно-правовых актов и стремлении их совершенствования без отмены;

– разнотемповостью изменений различных компонентов правовой системы;

– декларативностью правового регулирования;

– относительно короткой продолжительностью в сравнении с последу­ющими этапами перехода.

На первом этапе эволюционного переходного развития правовой системы последовательно решаются задачи: 1) концептуального обеспечения правовой реформы и переориентации правового сознания субъектов права; 2) закрепления основ типологически новой правовой целостности; 3) реформирования системы права и системы законодательства. Это находит отражение в поэтапном общественном обсуждении и принятии Декларации о правах и свободах гражда­нина, законодательных актов о правотворческой деятельности, системе власти, борьбе с преступностью, экономической и социальной реформах. Осуществление указанных задач в связи с принятием перечисленных актов законодательства будет свидетельством завершения начального этапа переходных преобразований правовой системы.

Заранее подготовленная правовая реформа, основанная на эволюционном пути развития, продемонстрирует, что коренное изменение государства, общества (и самой правовой системы, в частности) может происходить в соответствии с законом.

Второй этап переходного состояния правовой системы с полным основанием можно считать «конституционным», ибо на этой фазе перехода осуществляются подготовка и принятие общенациональной конституции, а наличные компоненты правовой системы получают мощный импульс дальнейшего развития.

Если на первом этапе переходных правовых преобразований реформа за­конодательства осуществляется главным образом путем совершенство­вания ранее принятых законов и принятия основополагающих законодательных актов, то на втором этапе ставится задача широкомасштабной замены старого законодательства новым.

Водоразделом между первым и вторым этапами переходного состояния правовой системы может выступать некая критическая точка пра­вовых изменений, выражающаяся в кульминационном обострении переходных процессов. Дело в том, что критическая масса преобразований по-разному воспринимается правосознанием различных социальных групп. Новые правовые принципы не сразу перестраивают правовую психологию, которая относительно самостоятельна в своем хронологическом развитии. Эйфория преобразовательной деятельности, характерная для начального этапа переходности, на втором этапе может смениться социальной апатией. Обману­тые правовые ожидания общества вызывают кризис доверия к праву, отсутствие поддержки правовой реформы общественным мнением. В этом случае правовой романтизм уступает место правовому нигилизму. Для такой правовой ситуации характерны ужесточение позиций сторон, обострение разногласий относительно путей дальнейшего правового развития, эксцессы государственного насилия в нарушение правовых норм. Именно в этой критической точке своего переходного развития правовая система наименее эффективна, ибо предпоч­тения отдаются неправовым средствам управления. В.В. Ильин отмечает, что переходное общество имеет определенную ритмику развития и необходимо сознательно готовиться к приближению критических показателей транзита. Достижение критической отметки кризиса правовой системы отрезвляюще воздействует на субъектов права. Реальная угроза массового криминального насилия, гражданской войны или политической революции позволяет осознать ценность права и вовремя отступить от опасной черты. Можно констати­ровать, что именно этот критический момент и является моментом окончательного выбора правовой системой будущего типологического качес­тва. Данный выбор делается уже не под влиянием преимущественно субъективных причин, как на стартовом этапе правовых преобразований, а в силу объективно сложившейся экстремальной правовой обстановки.

Момент, коренным образом изменяющий всю правовую систему в целом, наступает не с появлением первых атрибутов нового качества, а лишь после определенной предшествующей подготовки, на втором этапе перехода. Правовая система на протяжении всего переходного развития находится в состоянии преобразования, т.е. ее структура непрерывно изменяется. Одна­ко правовая система этапа первоначального становления нового качества отличается от системы периода зрелости. Поэтому второй этап развития переходной правовой системы можно определить и гегелевским термином «прехождение», но данный термин не получил в литературе распро­странения. Именно на втором этапе перехода правовая система минует тот энтропийный барьер, который придает устойчивость избранно­му направлению развития и свидетельствует о переориентации правовой системы на определенную цель.

Что можно считать поворотной точкой развития правовой системы на этом этапе? Главным формальным признаком для выделения та­кой поворотной точки можно считать принятие конституции, содержащей гарантии необратимости переходного процесса. Данное событие не может быть начальным для второго этапа изменения правовой системы, т.к. разработка текста конституции требует весьма продолжительной подготови­тельной работы. С принятием конституции нельзя связывать и момент завершения второго этапа переходных преобразований, ибо импульс, данный Основным законом, должен еще отразиться в текущем законодательстве и в устойчивых правоотношениях.

Конституция имеет конституирующее значение для общества и государства. Она сама по себе может рассматриваться в качестве мощного политико-организационного и социального фактора переходного развития. Содержание конституции посвящается наиболее дискуссионным вопросам дальнейшего движения общества, поэтому ее принятие в чрезвычайных усло­виях, без достижения относительного гражданского согласия по ключевым вопросам общественного развития, без апробации потенциальных конституционно-правовых институтов нецелесообразно.

На первом этапе переходного периода можно ограничиться принятием базовых законов, с помощью которых будет проверено соответствие потребностям общества элементов будущей конституционной модели государственности.

Действуя непосредственно, нормы конституции дают значительный толчок развитию всей правовой системы в качестве правообразующего фактора. Появление конституции делает будущее правовой системы более определенным для субъектов права, знаменует реальный поворот от полосы проб и ошибок к планомерному правовому развитию в русле закрепленной в Основном законе ориентации.

С этого момента последующие изменения правовой системы осуществляются в соответствии с конституцией, что способствует унификации дальнейшего правового процесса. С принятием конституции заметно активизируется правотворческая деятельность. Нормативно-правовые акты, принятые на предыдущем этапе, приводятся в соответствие с новой конституцией. Принимаются акты, предусмотренные конституцией и/или логически продолжающие развитие правовой реформы. Под влиянием интенсивно развивающихся общественных от­ношений правовая база начального этапа реформ в немалой степени оказывается устаревшей. Подчеркнем, что обновлению текущего законодательства на втором переходном этапе лучше придерживаться той же схемы законодательных приоритетов, которая актуальна применительно к первому этапу. С одним, пожалуй, исключением: если в конституции специально поименованы законы, призванные развить некоторые ее положения, принятие таких конституционных законов должно стать первоочередным.

Именно в рамках второго, «конституционного» этапа коренных правовых преобразований преодолевается кризис легитимности правовой системы. Относительный общественный консенсус, позволивший принять общенациональную конституцию, становится устойчивым. Благодаря этому условию упрочиваются основы новой правовой системы, что пока не означает их фактического укоренения. Ввиду продолжающихся общественных изменений и не всегда положительных результатов апробации конституционно-правовых институтов конституция, принятая в переходный период, не может быть долговечной. Такая конституция, вобравшая в себя правовые противоречия переходной эпохи, потребует замены в стабильных условиях развития. Переходное время продемонстрирует, насколько оптимально были выбраны те или иные модели развития, поэтому их смена или дальнейшее совершенствование в конституционном тексте неизбежны. С самого начала подготовки конституции в переходных условиях нужно учитывать, что она по своей юридической природе будет временным актом. В связи с этим не стоит обременять кон­ституционный текст усложненным механизмом пересмотра конституционных по­ложений во избежание непреодолимых трудностей в будущем. Всякие рассужде­ния о том, что «в обозримой перспективе в России качественно более совершенной конституции и конструкции власти — при всех их недостатках — не будет, да и не может быть. Поэтому необходимо сберечь достигнутое», просто не учитывают правовой прогресс.

Итак, в развитие текста конституции на рассматриваемом этапе изда­ется несколько десятков новых законов, многочисленные изменения и дополнения как к ним, так и к прежним нормативно-правовым актам. На основе при­нятой конституции и базовых законов формируются отрасли права, кристалли­зуются предмет и методы каждой из них. На этом этапе наблюдается рекорд­ная интенсивность правового регулирования, порождающая две волны обновления нормативно-правовых актов — до и после принятия конституции. После создания правовой инфраструктуры, предусмотренной принятой в пере­ходный период конституцией, второй этап переходных правовых преобразова­ний сменяется третьим, завершающим.

На заключительном этапе переходного развития правовая сис­тема обладает более организованной структурой, чем на двух предыдущих переходных ступенях. Ее новое состояние характеризуется первичной сформированностью, развитой, но еще не завершенной типологической сущностью нового порядка. Организованность преобладает во всех компонентах правовой системы, включая массовое правосознание. На этом этапе качественно новые атрибуты правовой системы проходят стадию укрепления, обретения стабильности. Новая сущность правовой системы принимает законченные черты и в этом смысле полностью созревает.

Преодолеваются правовые противоречия, свойственные переходному периоду. Заполняются пробелы в праве, достигается полнота правовой систе­мы. В связи с этим не исключен очередной пересмотр действующего нормативно-правового массива, четвертый по счету. Нормативно-правовые акты соответствуют конституции и нормам международного права, в целом адекватны объективным общественным потребностям. Число принимаемых законов уступает место количеству подзаконных правовых актов. Объемы конституционного законодательства существенно снижаются.

На заключительном этапе перехода ослабевает действие временных факторов или факторов, присущих переходному периоду. Это позволяет решить законодательным путем вопросы, сознательно ранее откладываемые. Например, решить вопросы права частной собственности на землю, формы государственного устройства, многопартийности.

Целостный характер новой правовой системы требует появления всех не­достающих элементов. Поэтому третий, завершающий этап переходного состо­яния правовой системы занимает самый продолжительный период времени. Здесь происходит выравнивание и упорядочение структуры типологически новой правовой системы. В процессе систематизации законодательства выявляется необходимость принятия нормативно-правовых актов, игнорируемых на предыдущих этапах, — законов о браке и семье, охране окружающей при­родной среды, культуре, бытовом обслуживании. Равномерному развитию отраслей права будет способствовать кодификация законодательства. Осуществлять кодификационные работы ранее было нельзя в силу чрезвычайной интенсивности изменений общественных отношений. Кодекс, бу­дучи по своей юридической природе наиболее устойчивым нормативно-правовым актом, может приниматься только в условиях сложившихся общественных отношений. Отраслевые кодексы на рассматриваемом этапе фиксируют итоги проведенных коренных преобразований в различных сферах жизни общества. Кодификация права выступает в этом случае выражением процессов унификации нормативно-правового массива, накопленного за переходный период, создания нового правового единства, новой дифференциации правовой системы. Другими словами, отраслевые кодексы отражают результаты переходных реформ. Процесс закрепления итогов преобразований общества в праве обусловливает более позднее завершение правовой реформы в отличие от сроков осуществления других реформ. К тому же юридическое закрепление нового типа общественных отношений не ограничивается принятием соответствующих нормативно-правовых актов, требуется сформировать новые стандарты правового поведения и сознания в юридической практике.

Признаки стабилизации правовой жизни на заключительном этапе переходных преобразований не могут служить гарантией непрерывно­сти перехода. Вплоть до обретения стабильности типологически завершен­ной новой правовой системой возможны исторические зигзаги ее развития, временное возвращение к уже пройденному пути, повторение этапов переходного развития (в случае повторного возникновения критической точки правовых изменений). В условиях непрерывного переходного процесса в этом случае происходит прерывание направления развития, происходит новая переориентация право­вой системы. Так, в течение XX в. российская правовая система переориентировалась трижды (в феврале и ноябре 1917 г. и в 1990 г.).

Последний этап переходного состояния правовой системы чреват правовой стагнацией, при которой спада уже нет, но нет и явного подъема в развитии. Период стагнации правовой системы опасен контрреформами, поэтому поступательный ритм правовых преобразований не стоит искусственно замедлять либо приостанавливать.

С переходом правовой системы в новое типологическое качество завершается история ее переходности и начинается история новой правовой целостности с иной структурой и другими системными характеристиками. Переходный период в правовой сфере утрачивает свой социальный смысл, а сам переход с точки зрения его целей оказывается осуществленным, когда правовая, экономическая, политическая и социальная реформы достигают успеха вместе. Этим подчеркивается важность системного харак­тера правовой реформы и последовательного воздействия правовой систе­мы на различные сферы жизни общества. Достижение целей правовой ре­формы немыслимо без ее тесной связи с другими реформами, проводимыми в переходный период. Изучение основных этапов переходного развития правовой системы приводит к выводу о том, что решение крупных право­вых задач нужно связывать с изменениями в других общественных сферах. При таком подходе удастся избежать искусственной изолированности кон­цепции правовой реформы от программ экономических, социальных и политических преобразований. Типологическое изменение правовой системы — проблема сложная и долговременная, связанная с изменением всего комплекса общественных отношений, регулируемых правом. Можно сказать, что все юридически значимые институты и сферы общества должны стать типологически другими, чтобы можно было диагностировать завершение реформы правовой системы.

Дата добавления: 2015-05-10