Проблемы обеспечения единого правового пространства

Ранее уже упоминалось о некоторых проблемах обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации. Основная задача на современном этапе – это гармонизация законодательства субъектов РФ и Российской Федерации.

Существует несколько аспектов проблемы.

Во-первых, это необоснованное дублирование норм федерального законодательства законодательством субъектов.

Во-вторых, коллизии законодательства субъектов и федерального законодательства вследствие прямого противоречия некоторых актов законодательства субъектов федеральной Конституции и законам.

Для того чтобы определить, когда и в каких пределах допустимы в актах регионального законодательства повторы содержания федерального законодательства следует разобраться в природе таких повторов.

Возникновению их способствует то обстоятельство, что значительная часть общественных отношений регулируется, причем детальнейшим образом, на федеральном уровне посредством принятия федеральных законов, указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, а также ведомственных актов. В связи с этим субъектам федерации остается небольшой простор для собственного правотворчества.

Частые повторы в актах регионального законодательства положений федерального – это одновременно и результат стремления регионального законодателя избежать противоречий с вышестоящим законодательством.

Некоторые авторы полагают, что дублирование в регионах федерального законодательства связано помимо всего прочего и с отсутствием квалифицированных юристов, имеющих достаточные знания и опыт для разработки на региональном уровне собственных самобытных нормативно-правовых актов.[13]

Многие повторы норм федерального законодательства на региональном уровне просто неизбежны. Это связано с необходимостью выстроить четкую логическую структуру нормативно-правового акта.

Таким образом, дублирование актов федерального законодательства на региональном уровне связано со многими объективными и субъективными причинами.

Разумеется, надо стремится, чтобы таких повторов было меньше, но полностью избавиться от них невозможно.

В некоторых случаях возникает вопрос, так ли негативно это явление – дублирование федерального законодательства? Безусловно, следует при ответе на этот вопрос подходить строго индивидуально к каждому отдельному субъекту. Однако можно с уверенностью заявить, что в силу объективных причин большинство субъектов РФ очень индивидуальны. Они отличаются и по своему экономическому, социальному и политическому развитию, и по культурному уровню. Все это требует учета при формировании собственного законодательства субъекта РФ.

Кроме того, бездумное копирование норм федеральных актов нередко приводит и к серьезным противоречиям между формой и содержанием описываемого явления. Так, например, в Конституции РФ закреплена норма о том, что Российская Федерация – суверенное государство и осуществляет свой суверенитет на всей своей территории. Кроме того, в Конституции РФ установлено, что единственным источником власти в РФ и носителем суверенитета является ее многонациональный народ.

В Конституции республики Дагестан эти нормы попросту скопированы. И выходит, что Республика Дагестан –суверенное, единое, демократическое государство в составе Российской Федерации, выражающее волю и интересы всего многонационального народа Дагестана (ст. 1). Носителем суверенитета и источником государственной власти в Дагестане является его многонациональный народ (ст. 4). Если следовать такой логике, то в Российской Федерации несколько носителей суверенитета (как минимум 21 – по количеству республик в составе России). Такое утверждение иначе, как абсурдным не назовешь. Очевидно, что нормы федеральной Конституции попросту бездумно скопированы.

Другая важная проблема – проблема возникающих противоречий между законодательством субъектов и федеральным законодательством. При этом речь о противоречиях может идти лишь применительно к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Поскольку если федеральное законодательство противоречит региональному в сфере исключительного ведения субъектов, то это уже конституционно-правовой деликт Российской Федерации. Акт федерального законодательства в этом случае не подлежит применению.

Тем не менее, нередки случаи в политической практике нашей страны, когда нормы законодательства субъектов РФ противоречат не только федеральному законодательству, но и Конституции РФ.

Одно из приоритетных направлений правовой реформы – совершенствование охраны Конституции РФ, правовой системы в целом, в том числе механизма государственного нормативного контроля. Свою роль в нем призван сыграть Минюст России и его территориальные органы, которые «реально должны стать центром формирования, а главное – реализации правовой политики как на федеральном, так и региональном уровне».[14] Это закреплено и в Указе Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[15] от 10 августа 2000 г.

Проблема обеспечения единства правового пространства актуальна не только для органов юстиции России. Традиционно важной она была и остается для прокуратуры и судов, а с принятием Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. – и для института полномочных представителей Президента в федеральных округах.

Термин «единое правовое пространство» недавно вошел в российский политико-правовой лексикон. Под правовым пространством РФ следует понимать всю совокупность норм правовой системы Российской Федерации, действующих на ее территории.

Поскольку основа правовой системы России – Конституция, то единство правового пространства Российской Федерации можно определить как обусловленное федеральной Конституцией состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства).[16]

Механизм обеспечения единства правового пространства должен включать следующие элементы:

– завершение оформления законодательной базы по наиболее важным конституционно - правовым институтам РФ и ее субъектов, в том числе и по вопросу рамок возможного нормотворчества органов государственной власти субъектов Федерации, что позволило бы решительно пресечь тяготение отдельных регионов к избыточному суверенитету;

– улучшение качества подготовки нормативно-правовых актов участниками нормотворческого процесса путем повышения их юридической квалификации и совершенствования нормотворческих технологий. Особое значение будет иметь механизм предотвращения коллизии. По мнению М. Баглая, именно без их преодоления, поскольку они – причины нежелательных для любой власти конфликтов и конституционных кризисов, будет невозможно обеспечить единство и взаимодействие всех элементов правовой системы России;[17]

– введение в юридическую практику элементов модельного нормативно-правового регулирования по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также отдельным вопросам местного значения.

Будучи составляющим единого правового пространства, каждый уровень нормотворчества имеет свои границы и предмет правового регулирования, характеризуется относительной самостоятельностью и в то же время все уровни требуют согласованности и упорядоченности. Как показывает анализ нормотворческой деятельности, одной из причин аморфности единого правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Федерации.

По данным и Минюста, и Генеральной прокуратуры России, около трети принимаемых в субъектах Федерации правовых актов противоречат Конституции РФ и федеральным законам.

Такое положение дел, по оценке Президента России, ставит под вопрос конституционную безопасность государства, саму дееспособность федерального центра, целостность государства.

– совершенствование системы государственных органов, участвующих в совместной деятельности по обеспечению единства правового пространства, их взаимодействия и координации.

Такая деятельность еще не обрела системного характера из-за отсутствия правового механизма ее осуществления, четкого распределения в нем функций каждого из органов, согласования их совместных усилий.[18]

В условиях построения в стране новой вертикали исполнительной власти свою роль должен сыграть и реформированный институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Согласно положению, утвержденному Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.,[19] одна из функций полномочного представителя Президента в федеральном округе – организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, за реализацией федеральных программ в федеральном округе.

В связи с проблемой обеспечения единого правового пространства хотелось бы отметить ведущую роль Конституционного Суда РФ в сфере гармонизации регионального и федерального уровней законодательства.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 15.12.2001) «О Конституционном Суде РФ»[20] данный орган в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти Конституционный Суд Российской Федерации принимает одно из следующих решений:

1) о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции Российской Федерации;

2) о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Признание не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативного акта субъекта Российской Федерации, договора субъекта Российской Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

В случае, если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

Следует отметить, что за время своей деятельности по обозначенным направлениям Конституционный Суд РФ выполнял свои функции регулярно и внес немалый вклад в обеспечение единства правового пространства страны и соответствия законодательства субъектов федеральному.

Заключение.

То, каким будет региональное законодательство, во многом зависит от федерального законодательства, которое своим содержанием фактически оставляет тот или иной простор для правотворческих органов субъектов РФ.

Поэтому для гармонизации федерального и регионального законодательства необходима четкая позиция не только органов власти субъектов РФ, но и федеральных органов.

Многие авторы высказываются о необходимости принятия Основ законодательства РФ, закрепляющих общие принципы и цели правового регулирования по вопросам совместного ведения, и разработке проектов модельных (типовых) законодательных актов, которые служили бы основой для законотворчества субъектов Федерации по отдельным вопросам совместного ведения.

Существуют также позиции, согласно которым целесообразно наделение территориальных органов Министерства юстиции в субъектах Федерации правом законодательной инициативы, что позволило бы федеральному центру оказывать влияние на процесс обеспечения единства правового пространства при осуществлении субъектами Федерации законотворческой деятельности, тем более что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (п. 1 ст. 6) предусмотрел эту возможность. Такая активная форма участия в региональном законотворчестве территориальных органов юстиции позволила бы снять проблему несоответствия регионального законодательства федеральной Конституции и законам уже на стадии разработки законопроекта.

Иные авторы предлагают наделить правом законотворческой инициативы в субъектах РФ полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Решений предлагается немало, однако все они должны быть взвешены и приниматься системно, поскольку деятельность одного или двух органов государства положения не исправит.

Список использованной литературы и нормативного материала:

1. Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12.12.03 // Российская газета, № 237, 25.12.1993.

2. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 15.12.2001) «О Конституционном Суде РФ» // Собрание законодательства РФ, 25.07.1994, N 13, ст. 1447.

3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 04.07.2003) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.10.1996 «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. № 4. Ст. 409.

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Собрание законодательства РФ, 19.06.2000, № 25, ст. 2728.

6. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 «О полномочных представителях Президента в федеральных округах» // Собрание законодательства РФ, 15.05.2000, N 20, ст. 2112.

7. Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 14.08.2000, N 33, ст. 3356.

8. Конституция Республики Алтай / Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 2003.

9. Конституция республики Дагестан / Конституции республик в составе РФ. – М., 2003.

10. Степное уложение (конституция) республики Калмыкия / Конституции республик в составе РФ. – М., 2003.

11. Устав города Москвы. – М., 2003.

12. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2003.

13. Боброва Н. А. «Война законов», или о недопустимости ослабления гарантий верховенства федерального законодательства // Закон и право. № 2. 2000.

14. Бочарова Е. П. Правотворчество субъектов РФ // Право и политика. № 1. 2003.

15. Будылка В. Региональное нормотворчество // Российская юстиция. № 5. 2001.

16. Кряжков В. Единство правового пространства России // Российская юстиция. № 11. 2000.

17. Ливеровский А. А. О структуре статуса субъекта РФ // Ученые записки. 2000. № 5.

18. Муратшин Ф. Р. Законодательство субъекта РФ и проблема его гармонизации с федеральным законодательством (региональный взгляд) // Закон и право. № 10. 2000.

19. Сидоренко Е.Н. Минюст России и региональное правотворчество. Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2000, No. 4

20. Сомов С. Единство правового пространства. // Законность. № 2. 2001.

21. Усс А. В., Безруков А. В., Кондрашев А. А. Проблемы образования субъектов РФ и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. № 7.

22. Чайка Ю.Я. Неуклонно укреплять конституционную законность. Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2000, No. 8.

[1] Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12.12.03 // Российская газета, № 237, 25.12.1993.

[2] Ливеровский А. А. О структуре статуса субъекта РФ // Ученые записки. 2000. № 5. с. 22

[3] Собрание законодательства РФ, 19.06.2000, № 25, ст. 2728.

[4] Конституция Республики Алтай / Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 2003. с. 123

[5] Усс А. В., Безруков А. В., Кондрашев А. А. Проблемы образования субъектов РФ и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. № 7. с. 16

[6] Муратшин Ф. Р. Законодательство субъекта РФ и проблема его гармонизации с федеральным законодательством (региональный взгляд) // Закон и право. № 10. 2000. с. 7

[7] Муратшин Ф. Р. Законодательство субъекта РФ и проблема его гармонизации с федеральным законодательством (региональный взгляд) // Закон и право. № 10. 2000. с. 7

[8] Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.

[9] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.10.1996 «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. № 4. Ст. 409

[10] Конституция республики Дагестан / Конституции республик в составе РФ. – М., 2003.

[11] Там же.

[12] Устав города Моквы. – М., 2003.

[13] Муратшин Ф. Р. Законодательство субъекта РФ и проблема его гармонизации с федеральным законодательством (региональный взгляд) // Закон и право. № 10. 2000. с. 9

[14] Чайка Ю.Я. Неуклонно укреплять конституционную законность. Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2000, No. 8, с. 11.

[15] Собрание законодательства РФ, 14.08.2000, N 33, ст. 3356.

[16] Сомов С. Единство правового пространства. // Законность. № 2. 2001. с. 61

[17] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2003. с. 487

[18] Сидоренко Е.Н. Минюст России и региональное правотворчество. Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2000, No. 4, с. 26.

[19] Собрание законодательства РФ, 15.05.2000, N 20, ст. 2112.

[20] Собрание законодательства РФ, 25.07.1994, N 13, ст. 1447.

Дата добавления: 2015-05-07