Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс понимается учеными неоднозначно. Широкое понимание, помимо подготовки, обсуждения, принятия и опубликования законов и вступления их в действие, включает всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. Сторонники узкого понимания не считают выявление потребности принятия закона и подготовку законопроекта стадиями законодательного процесса.

Принятие решения о подготовке законопроекта. Сделать это может Государственная Дума, Президент, Правительство при составлении плана подготовки законопроектов. Каждый правотворческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно совместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов РФ, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах.

Сбор необходимой информации. Информация служит базой всей законотворческой работы. Сейчас законопроект редко пишется «с чистого листа». Информация должна быть объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточной), доступной и удобной для пользования. Виды информации:

— о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, тенденциях и перспективах их развития (информация правовая, социологическая и т. д.);

— состоянии законодательства в данной области;

— зарубежном опыте правового регулирования данной сферы;

— научная;

— расчетная (экономическая, финансовая, демографическая, техническая и проч.);

— прогнозная (о возможных последствиях действия закона);

— социальная (общественное мнение).

Разработка концепции законопроекта. Концепция законопроекта, как правило, составляется специально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодателей. Вот почему ее важно грамотно сформулировать и представить в письменном виде в форме документа под названием «Концепция закона (далее идет его примерное название)». Возможно, при разработке проекта закона название придется уточнить или изменить.

Концепция должна отражать:

— предмет правового регулирования;

— цели закона;

— доказательства выбранного подхода решения вопроса;

— соотношение законопроекта с другими нормативными актами;

— структуру закона;

— механизм реализации;

— возможные последствия его принятия;

— его стоимость.

Составление проекта закона. Если концепция закона одобрена органом, вынесшим решение о его принятии, для разработки законопроекта создается группа разработчиков. Ее задача — превратить концепцию в текст закона. Оптимальным является вариант, когда в группе равноправно

представлены два «крыла»:

1) специалисты-«предметники», хорошо владеющие знаниями и опытом в конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования;

2) специалисты в области права. Если этого баланса добиться не удается, законопроект получается односторонним: либо преобладает организационно-технический подход при отсутствии четкой юридической формы, либо при детальной проработке юридических конструкций налицо слабость содержания. Существует, правда небольшая, практика поручения разработки законопроекта альтернативным группам. Сравнение результатов их работы позволяет увидеть сильные и слабые его стороны и тогда либо выбрать наиболее удачный вариант, либо сделать новый с учетом положительных сторон каждого проекта.

Проведение экспертизы. Экспертиза призвана дать оценку соответствия законопроекта:

— общепризнанным нормам и принципам международного права, Конституции РФ и другим законам;

— всем правилам правотворческой техники (содержательным, логическим, структурным, языковым, реквизитным).

В конце проделанной работы составляются сопроводительные документы:

— пояснительная записка;

— перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с вступлением в силу данного закона;

— финансово-экономическое обоснование (если предполагаются материальные затраты);

— заключение Правительства РФ.

Внесение законопроекта (стадия законодательной инициативы). Составить свой законопроект и предложить его законодательному органу может любое лицо. Но парламент не обязан принять его к рассмотрению. Он должен рассматривать только проекты, внесенные органами, которые по Конституции пользуются правом законодательной инициативы. Это право не означает, что парламент непременно должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту (отклонить или принять его за основу и направить на доработку).

Конституция РФ (ст. 104) предоставляет право законодательной инициативы следующим наиболее информированным и компетентным в решении социальных вопросов органам и должностным лицам:

— Президент РФ;

— Совет Федерации;

— члены Совета Федерации;

— депутаты Государственной Думы;

— Правительство РФ;

— законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

— суды высших инстанций (Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный) по вопросам их ведения.

Субъект законодательной инициативы направляет законопроект и сопроводительные документы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным со дня его регистрации. И лишь после того как этот законопроект по поручению Председателя Государственной Думы проанализируют фракции и ответственный комитет на предмет соответствия его требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, он включается в план законопроектных работ.

Рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях парламента. Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет нижней палаты, который назначается ответственным по законопроекту. Одновременно законопроект направляется в другие комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из их числа комитет, ответственный за законопроект. Подготовку законопроекта в первом чтении осуществляет ответственный комитет. Для этой цели создается рабочая группа, в которую включаются депутаты, представители субъекта законодательной инициативы, органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Если законопроект затрагивает несколько комитетов, может быть создана совместная рабочая группа. Не бездействует и Аппарат Государственной Думы: его Правовое управление готовит заключение после проведенной им правовой и лингвистической экспертиз.

И лишь после этого законопроект направляется в Совет Государственной Думы для вынесения его на пленарное заседание.

Обсуждение концепции законопроекта. Обсуждение концепции считается первым чтением законопроекта. Порядок первого чтения:

— доклад инициатора законопроекта;

— содоклад ответственного комитета Государственной Думы;

— предложения и замечания фракций и депутатских групп;

— выступление депутатов;

— высказывание мнений полномочными представителями Президента РФ и Правительства РФ;

— выступления представителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ;

— выступления других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может вынести одно из трех решений:

1) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

2) принять закон;

3) отклонить законопроект.

Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Рассмотрение поправок к законопроекту. Рассмотрение поправок — второе чтение законопроекта. Принять концепцию закона, его идеи мало. Поскольку он рассчитан на миллионы людей, причем разного интеллектуального уровня, надо выверить каждую его статью. Это и делают депутаты, внося в них поправки. В зависимости от объема и характера законопроекта их количество порой исчисляется несколькими сотнями. Поправки в законопроект вправе вносить не только депутаты, но и все субъекты, имеющие согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет представляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Порядок проведения второго чтения таков:

— с докладом выступает представитель ответственного комитета;

— свое мнение высказывает полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе;

— выступает полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе;

— заслушивают представителя инициатора законопроекта;

— высказывают возражения представители фракций, депутатских групп или депутатов;

— докладчик отвечает на возражения;

— проводят голосование об одобрении или отклонении поправок.

По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Принятие закона. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования, чтобы принять его в качестве закона. На этом этапе уже не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Утверждение закона Советом Федерации. Этот орган существует для дополнительной проверки необходимости принятия закона, его качества, наличие средств для его исполнения и др. Верхней палате для выяснения этих вопросов дается две недели. Конституция (ст. 106) устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу относятся федеральные конституционные законы и законы по вопросам:

— федерального бюджета;

— федеральных налогов и сборов;

— финансового регулирования;

— валютного регулирования;

— кредитного регулирования;

— таможенного регулирования,

— денежной эмиссии;

— ратификации и денонсации международных договоров РФ;

— статуса и защиты Государственной границы РФ;

— войны и мира.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета и проекта постановления, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов (для конституционного закона — большинством не менее трех четвертей голосов) принимает одно из следующих решений:

1) одобрить закон;

2) отклонить закон без обсуждения;

3) обсудить его на заседании палаты.

Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению Советом Федерации, в течение 14 дней не представлен на заседание для рассмотрения, он считается принятым и направляется Президенту Российской Федерации для подписания.

Подписание закона Президентом Российской Федерации. Президент РФ выполняет координирующие функции между ветвями власти. Подписание законопроекта Президентом вдвухнедельный срок можно рассматривать в этом ключе. Кроме того, это еще один способ контроля правовых актов, по которым будет жить вся страна. Президент может не подписать закон (право вето), но обычно после этого следует разъяснение причин такого решения.

Схема Последовательность принятия федеральных законов

Таким образом, законотворческая процедура довольно сложна. На принятие даже небольшого законопроекта уходит не менее полугода. Крупные нормативные акты, например кодексы, готовятся порой несколько лет. Но даже если бы парламент заседал сутками, ему не под силу детально урегулировать все социальные вопросы: жизнь постоянно усложняется, изменения происходят в нарастающем темпе. Вот почему в законах находят отражение лишь наиболее важные вопросы, составляющие суть политики государства. Менее значимые вопросы, а также вопросы специального характера, касающиеся Конституции РФ, доверяется регулировать в нормативном порядке исполнительным органам. И такое положение дел существует практически во всех странах.

Дата добавления: 2015-05-10