Участие граждан в разработке правового акта

Петиции.

Право обращения гражданами в административный орган с петицией предоставлено Федеральным законом «Об административной процедуре». §553 пункт «e» этого закона предоставляет заинтересованным лицам возмoжноcть обратиться к учреждению с петицией об издании, изменении или отмене нормативного акта^[14]. Закон, правда, не указывает, какие действия обязано предпринять учреждение в ответ на петицию. Но сложившаяся практика деятельности органов исполнительной власти скорее отражает не данное положение, а статью 203 Модельного Закона об административной процедуре, устанавливающую 60-дневный срок для ответа на петицию об издании, изменении или отмене административного акта^[15]. В течение этого срока администрация штата либо отклоняет петицию, указав причины отклонения и невозможности издания нормативного акта по этому вопросу, либо начинает предусмотренную в законе нормотворческую процедуру. Однако каждое административное учреждение штата должно издать правила относительно формы петиций, что вводит дополнительные трудности для граждан.

Автору представляется, что петицию в американском праве можно соотнести с российским институтом предложения (в смысле Закона 2006 года об обращениях), однако по смыслу ЗАП США петиция представляет собой возможность обратиться к учреждению с ходатайством об издании нормативного акта, что, по сути, наделяет граждан США правотворческой инициативой. Закон 2006 года явно не имел в виду предоставить правотворческую инициативу гражданам, хотя, по сути, через предложение гражданин может и высказать свои пожелания об издании нормативного акта, регулирующего затрагиваемые вопросы.

В России согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[16] с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. При этом минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Вместе с тем, право законодательной инициативы граждан на федеральном уровне прямо не установлено и в настоящее время не может быть реализовано на практике.

Консультации.

Зачастую перед разработкой проекта нормативного акта административное учреждение само обращается к заинтересованным лицам и организациям с целью выявления их потребностей и мнения по затрагиваемому вопросу.

Конференции.

Кроме того, административные учреждения часто проводят конференции, на которые приглашаются представители заинтересованных организаций. Созыв конференций широко используется Федеральной торговой комиссией. На таких конференциях Комиссия, в частности, формулирует вместе с заинтересованными деловыми кругами проблемы и пути их решения, как, например, признаки нечестных методов конкуренции и способы борьбы с ними.

Совещательные комитеты.

Совещательные комитеты представляют собой более распространенную форму участия граждан, особенно частных организаций. Такие комитеты, в зависимости от времени их существования, способа организации и круга полномочий, могут быть подразделены на:

1) комитеты ad hoc, т.е. созданные в целях оказания помощи учреждению при решении какого-либо отдельного вопроса;

2) временные, т.е. организованные учреждением на определенное время для решения определенной категории вопросов;

3) постоянные, состав, компетенция, а нередко и порядок деятельности которых подробно регламентируются статутами.

Совещательные комитеты играют важную роль в области регулирования трудовых отношений. Так, в соответствии с Законом о честных трудовых стандартах 1968 г.^[17] приказы об изменении установленных статутами минимальных ставок зарплаты в различных отраслях экономики должны выноситься Национальным управлением трудовых отношений совместно с отраслевыми совещательными комитетами, состоящими из представителей предпринимателей, а также представителей рабочих и служащих.

Одной из главных целей, преследуемых практикой консультаций, конференций и совещательных комитетов является подготовка такого проекта административного акта, который смог бы быстро пройти в учреждении стадию слушания.

Все эти виды участия граждан (извещения, петиции (представляющие собой, по сути, нормотворческую инициативу), консультации, конференции, совещательные комитеты) в российском законодательстве, к сожалению, в таком виде пока не предусмотрены. А в США столь многочисленные возможности граждан обращаться в органы исполнительной власти с выражениями мнения по поводу их деятельности в виду единообразной урегулированности на законодательном уровне не являются фикцией. Возможность апеллировать к власти является возможностью гражданина участвовать в управлении делами государства, влиять на публичную власть. Такое право обратной связи, по мнению автора, представляет собой необходимую составляющую для установления баланса во взаимоотношениях частного лица и государства. Для органов власти обращения граждан являются важнейшим источником информации, необходимой для принятия качественных решений, своевременного реагирования на желания и потребности общества, эффективного средства общения с населением, удовлетворения воли и интересов личности. Через обращения граждан выявляются мнения и настроения общества, позитивные и негативные тенденции в реализации органами публичной администрации их компетенции. Коллективные петиции, так популярные в США, могут служить также своего рода «системой раннего оповещения», направленной на предупреждение и привлечение внимания органов исполнительной власти к происходящим в обществе изменениям и позволяющей своевременно на них отреагировать. Поэтому государство, которое имеет эффективную систему рассмотрения обращений, их анализа и учета, может оперативно реагировать на существующие желания и потребности граждан и таким образом установить тесную связь с обществом, избежать конфликта во взаимоотношениях "гражданин - чиновник".^[18]

Как было сказано выше, в Российской Федерации различные виды участия граждан в деятельности администрации не всегда достаточным образом урегулированы, особенно на законодательном уровне, и закреплены в разрозненных нормативных актах разной юридической силы, регулирующих различные сферы хозяйственной деятельности. В частности, согласно ст. 28 Градостроительного кодекса РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке. В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет».^[19] Уже упоминавшийся Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также предусматривает возможность проведения публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.^[20]

Но представляется, что неподкованным в юридических вопросах гражданам довольно трудно разобраться в таком массиве юридического материала, закрепляющего виды участия этих граждан в управленческом процессе без дополнительных разъяснений.

Регистрация и опубликование административных актов; предоставление гражданам свободного доступа к некоторым досье учреждений.

В период «нового курса» президента Ф. Д. Рузвельта резко возрос объем нормотворческой деятельности администрации, что привело к усилению требований ввести систему официальной регистрации актов. Вследствие этого в 1935 г. Конгресс США одобрил Закон о Федеральном реестре (Federal Register).^[21] Через два года Закон о Федеральном реестре был дополнен положением об издании официального сборника административных актов, названного впоследствии «Сводом федеральных административных актов» (Code of Federal Regulations).^[22]

Опубликование административного нормативного акта в «Федеральном реестре» имеет серьезные правовые последствия. Согласно Федеральному закону «Об административной процедуре» (§552) оно означает «своевременное и действительное оповещение» всех лиц, на которых оно распространяется, о содержании акта. В последующем указанные лица не могут ссылаться на незнание о существовании акта.

Следствием непубликации в «Федеральном реестре» административного акта, который должен быть там опубликован, является его недействительность. Поэтому в 1954 г. по делу Hotch v. United States, апелляционный суд отменил приговор на том основании, что обвиняемый нарушил акт, который не был опубликован в «Федеральном реестре»^[23].

Согласно §552 Федерального закона «Об административной процедуре» каждое административное учреждение обязано публиковать в «Федеральном реестре»:

1) перечень своих центральных и территориальных органов или служащих, которые могут предоставить искомую информацию и решения, принять документы и запросы, а также описание порядка совершения этих действий;

2) описание порядка и способа реализации учреждением своих полномочий и функций, включая формальные и неформальные процедуры;

3) процедурные правила, описание бланков и мест, где эти бланки могут быть получены, и инструкции об объеме и содержании всех письменных документов, отчетов и проверок;

4) материально-правовые нормы (административные индивидуальные и нормативные акты), программные политические заявления (statements of policy, добавленные Законом о свободе информации 1967 г.) или толкования (interpretive rules);

5) любую поправку, изменение или отмену вышеперечисленных положений.

Указанные в пункте 4 толкования (interpretive rules) применяются для пояснения положений законодательных и иных нормативных актов. При этом толкование не должно содержать новых требований и обязательств и часто обнародуется как в форме, принятой для подзаконных нормативных актов, так и в форме вопросов и ответов.

Программные же политические заявления (statements of policy) не требуют никакой специальной формы обнародования и относятся к будущим намерениям ведомства.

И программные заявления, и толкования могут оспариваться в судебном порядке как акты, неверно интерпретирующие законодательство.

Помимо федерального уровня предусматривается также система опубликования административных актов на уровне штатов. Модельный Закон об административной процедуре, в отличие от Федерального закона, не указывает прямо, какие акты подлежат публикации. Последнее может быть установлено в результате анализа ст. 102 Модельного закона, которая определяет «нормативный акт», подлежащий регистрации, как «общеобязательное заявление учреждения, которое применяет, толкует или устанавливает закон или линию поведения, либо описывает организацию, процедуру или практику деятельности учреждения и имеет силу закона»^[24]. Таким образом, не подлежат регистрации акты, не являющиеся нормативными согласно Модельному закону:

1) заявления, касающиеся исключительно вопросов внутреннего управления учреждением и не затрагивающие прав частных лиц или процедур, которыми они могут воспользоваться;

2) разъяснительные постановления;

3) внутриведомственные меморандумы,

то есть это, по сути, акты, касающиеся внутриведомственной деятельности.

§552 Федерального закона «Об административной процедуре» помимо требования о публикации содержит также требования о предоставлении гражданам свободного доступа к некоторым документам и материалам, находящимся в распоряжении учреждения. В редакции, действовавшей до 5 июля 1967 г., когда вступил в силу Закон о свободе информации, федеральный закон разрешал учреждениям не выдавать гражданам для ознакомления документы «при наличии серьезного основания» или в целях обеспечения секретности «в интересах государства», существенно, таким образом, снижая значение декларированного свободного доступа. Закон о свободе информации представлял собой, как утверждает комментатор гарвардского юридического журнала, «неожиданное изменение политики конгресса. Свободный доступ стал правилом, а не исключением^[25]».

Закон от 21 ноября 1974 г. установил для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов срок, равный 10 рабочим дням. Отказ в выдаче документа может быть обжалован частным лицом вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней^[26].

Статья 2 Модельного закона об административной процедуре предусматривает, что учреждение штата обязано предоставить любому гражданину все административные нормативные акты, письменные политические заявления и толкования, окончательные варианты приказов, решения и мнения. Никакие вышеперечисленные акты и документы не должны быть использованы против какого-либо лица или стороны, если они не были открыты для ознакомления с ними, исключая те случаи, когда лицо или сторона фактически знали об их содержании^[27].

Вместе с тем, в ст. 3 Федерального закона «Об административной процедуре» содержатся многочисленные исключения, которые значительно снижают ценность положений об опубликовании административных актов и доступе граждан к административным документам. В статье указывается, что требования закона об опубликовании и свободном доступе не применяются в отношении актов и материалов, которые являются:

1) секретными в интересах национальной безопасности или внешней политики, что определяется исполнительным приказом Президента;

2) исключительно внутриведомственными инструкциями и правилами;

3) специально изъятыми из-под действия требования об опубликовании и информировании другим законом;

4) профессиональной тайной, коммерческой или финансовой информацией, конфиденциальной или не подлежащей разглашению;

5) внутренними и межведомственными меморандумами или письмами, которые в силу закона могут быть предоставлены только одному учреждению, спорящему с другим;

6) личными, медицинскими и другими подобными документами, раскрытие которых составит явно неоправданное вмешательство в частную жизнь;

7) следственными материалами, собранными для привлечения лица к ответственности, кроме тех материалов, которые согласно какому-либо специальному закону могут быть выданы частному лицу;

8) документами, содержащими информацию о состоянии финансовых институтов, управляемых или контролируемых учреждением;

9) геологической и геофизической информацией, включая карты расположения скважин^[28].

В Российской Федерации вопросы опубликования нормативных актов органов исполнительной власти урегулированы довольно детально. Основным нормативным актом, содержащим детальное описание опубликования актов тех или иных органов исполнительной власти является Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».^[29] Кроме того, вопросы опубликования и вступления в силу нормативных актов регулируются отраслевыми нормативными актами (в частности, таможенное законодательство, положения о Банке России). Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^[30], вступивший в силу 1 января 2010 года, перечисляет способы доступа к информации (в том числе документированной), созданной в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившей в указанные органы и организации. При этом доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну^[31].

Дата добавления: 2015-05-10