Субъекты муниципально-правовых отношений. Муниципально-правовые нормы и институты

Муниципально-правовые нормы и институты.

Отрасль муниципального права имеет системный харак­тер.

Составляющими этой системы являются: принципы, ин­ституты и нормы муниципального права. Отраслевые принци­пы как основные начала муниципального права выполняют первостепенную роль. Они:

1) задают общие параметры мест­ного самоуправления, обеспечивая необходимую меру его един­ства в масштабах России;

2) учитывая федеративный харак­тер российского государства, составляют свободу выбора кон­кретных моделей муниципальной власти в зависимости от на­циональных, исторических и прочих особенностей;

3) опреде­ляют характер взаимоотношений государства и местного самоуправления;

4) формируют систему норм муниципального права и организуют их в единую отрасль.

В муниципальном праве можно выделить принципы, дек­ларируемые Конституцией Российской Федерации: органи­зационная и функциональная самостоятельность местного са­моуправления (ст. 12); судебная защита прав местного самоуп­равления (ст. 133); ответственность муниципальных органов перед государством при условии компенсации их материаль­ных и финансовых затрат (ч. 2 ст. 132); непосредственное пра­во населения решать вопросы местного значения (ст. 130).

Систему конституционных принципов дополняют и разви­вают принципы, нашедшие выражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.: необходимость организации местного са­моуправления на всей территории Российской Федерации, в городских, сельских поселениях и на иных территориях (ч. 1, 3 п. 1 ст. 12); самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих ор­ганов (ч. 2 ст. 8); недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного са­моуправления органами государственной власти и государствен­ными должностными лицами (ч. 3 ст. 17); подотчетность и от­ветственность органов и должностных лиц местного самоуп­равления, депутатов перед населением (ч. 5 ст. 16, ч. 2 ст. 17, ч. 5 ст. 18, ст. 48 и др.); запрет осуществления местного само­управления органами государственной власти и государствен­ными должностными лицами (ч. 5 ст. 14); обязательность реше­ний, принятых путем прямого волеизъявления граждан, му­ниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий (ч. 1 ст. 44) и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных ор­ганов и должностных лиц государственными органами и долж­ностными лицами (ч. 2 ст. 44); подкрепление организационной самостоятельности муниципальных органов законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности (ч. 4 ст. 6, ч. 2 ст. 38).

Правовые институты, объединенные в отрасль муници­пального права, представляют собой группы норм, регулиру­ющие однородные общественные отношения, связанные с различными аспектами местного самоуправления. Муниципаль-но-правовые институты довольно разнообразны. Это обстоя­тельство только подчеркивает сложность и многообразие от­ношений местного самоуправления. К числу муниципально-правовых институтов относятся: территориальные основы местного самоуправления; муниципальные органы и должнос­тные лица; вопросы местного значения и полномочия муници­пальной власти; муниципальные выборы и местные референ­думы; муниципальная служба и т. д.

Деление муниципальных норм по субъектам правотворче­ства является основным критерием вычленения двух групп нор­мативных предписаний внутри отрасли муниципального права.

Первая группа норм характеризуется следующими при­знаками.

Во-первых, они принимаются управомоченными на то субъектами местного самоуправления (представительными или исполнительными органами, главами муниципальных образо­ваний, руководителями администраций, а также гражданами путем прямого волеизъявления).

Во-вторых, нормы данной группы принимаются указан­ными субъектами в пределах их полномочий. Объем таких пол­номочий определяется в уставах муниципальных образований.

В-третьих, юридические предписания этой группы дей­ствуют в границах конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, по территории действия они являются локаль­ными, ограниченными рамками соответствующей самоуправ­ляющейся территории.

В-четвертых, комментируемые нормы обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципаль­ного образования предприятиями, учреждениями и организа­циями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Свойством обязательности, властным характером нормы муници­пального права, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления, наделило государство в законода­тельстве об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации.

Иными словами, правотворчество муниципальных орга­нов, обязательность и властность принимаемых ими решений санкционированы государством. Следует только различать муниципальные нормы, являющиеся результатом предваритель­ного санкционирования в силу ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (таких норм большинство), и нормы уста­вов муниципальных образований — итог последующего санк­ционирования (ч. 3, 4 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Причина указанных отличий одна: уставы муниципаль­ных образований после их принятия подлежат государствен­ной регистрации.

В-пятых, нормы муниципального права могут быть отме­нены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ч. 2 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Важно обратить внимание, что федеральное законодательство отрицает отме­ну муниципальных норм в административном порядке. В этом нашла свое отражение норма ст. 12 Конституции РФ, обосо­бившей органы местного самоуправления от государства. Кро­ме того, следует учитывать, что подчиненность одних муниципальных образований другим исключается.

Наконец, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных норм влечет наступление ответственности в соответствии с законодательством (ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что муници­пальные нормы первой группы это властные, общеобяза­тельные правила поведения, установленные органами и дол­жностными лицами местного самоуправления либо гражда­нами путем непосредственного волеизъявления и действую­щие в границах конкретных муниципальных образований.

Очевидно, что к комментируемым муниципальным нор­мам неприменимо традиционное определение юридической нормы, согласно которому это установленное государством правило поведения, поддерживаемое при необходимости его принудительной силой. Исключение органов местного само­управления из системы государственной власти как раз не дает основания распространить на муниципальные нормы этой груп­пы общеизвестную дефиницию.

Данное определение скорее употребимо по отношению к нормам муниципального права второй группы, которые устанавливаются федеральными органами государственной власти субъектов Федерации. Общим назначением этих норм служит закрепление общих параметров местного самоуправ­ления, установление их основ в Российской Федерации. Среди таких нормативных предписаний много норм-принципов, норм-определений, норм-целей, источниками которых выступают Конституция РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 г., законы о местном самоуправлении, действующие в субъектах Федерации. Эти нормы, объединенные преимущественно в специализированные законодательные акты (законы о мест­ном самоуправлении), адресованы всем муниципальным обра­зованиям в границах России либо в пределах субъектов Феде­рации. Особенность норм муниципального права данной груп­пы состоит также в том, что они относятся к различным от­раслям российского права: конституционному, административ­ному, земельному и т. д. Об этом уже говорилось применительно к характеристике комплексных отраслей права.

Предметный критерий классификации муниципально-правовых норм позволяет уточнить состав системы муниципаль­ного права. Сложность и дифференцированность предмета му­ниципального права определяется многоплановостью самого объекта правового регулирования, порождающего разнообраз­ные нормативно-правовые массивы, регулирующие деятель­ность местного самоуправления. С учетом этого в рамках муни­ципального права обособляются его общая и особенная части.

Общая часть объединяет совокупность предписаний, рас­пространяющих свое действие на все муниципальные образо­вания. Ее составляют нормы, закрепляющие территориаль­ные основы местного самоуправления, определяющие отно­шения муниципальных образований с другими субъектами пра­ва, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-цели, компетенционные нормы, нормы-запреты, устанавливающие основные понятия, категории и показатели местного самоуп­равления. Сюда же включаются нормы о статусе органов и должностных лиц местного самоуправления, некоторые про­цедурные положения, отражающие порядок их функциони­рования. Данные нормы задают юридические режимы регули­рования всем муниципальным образованиям либо отдельным, конкретным территориям местного самоуправления. Иначе го­воря, в общую часть включаются нормы, установленные орга­нами государственной власти России и ее субъектов.

Особенная часть муниципального права содержит нормы, издаваемые органами и должностными лицами конкретных муниципальных образований.

Основным элементом муниципально-правовых отношений являются субъекты правоотношений. В качестве субъектов муниципально-правовых отношений могут выступать:

Муниципальное образование. Например, в соответствии со статьей 126 Гражданского кодекса РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.

Граждане Российской Федерации. На основании части 2 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В соответствии со статьей 3 Закона Омской области от 14 декабря 1995 г. № 37-03 «О местном самоуправлении в Омской области»1 (в ред. от 28 марта 2005 г.) правом на участие в местном самоуправлении обладают:

а) граждане Российской Федерации, проживающие на территории Омской области;

б) граждане - владельцы недвижимости, в том числе земельных участков, расположенных на территории районов, городов, поселков и сельских населенных пунктов Омской области, которые имеют право на участие в местном самоуправлении данной территории, формировании и деятельности органов местного самоуправления независимо от места постоянного проживания, если иное не установлено законодательством.

Население. В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии

со статьей 4 Закона Томской области от 25 июля 1996 г. №301 «О местном самоуправлении в Томской области»2 под населением муниципального образования понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования, а также граждане Российской Федерации, временно проживающие на его территории: учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, физические лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Ранее в региональных законах о местном самоуправлении имели место отдельные попытки признавать членом муниципального образования лиц, не проживающих на территории муниципального образования, но имеющих на этой территории недвижимое имущество на праве собственности, уплачивающих налоги в местный бюджет. Фактически это означало установление имущественного ценза.

Группы граждан. В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избирательной комиссии. Кроме того, группы граждан могут направлять коллективные обращения в органы местного самоуправления, выступать с инициативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления.

Органы местного самоуправления. На основании статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Следует различать выборные и невыборные органы местного самоуправления. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образований предусматриваются такие органы местного самоуправления, как глава муниципального образования, представительный орган и исполнительный орган местного самоуправления.

Ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления. В статье 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что в целях организации взаимодействия

органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муниципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

Органы государственной власти. Так, в соответствии со статьей 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содействие его становлению и развитию.

Общественные объединения, некоммерческие организации. Общественные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, выдвигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в соответствии с избирательным законодательством. В некоторых муниципальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы.

Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии и территории муниципального образования. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные унитарные предприятия и учреждения. В статье 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Дата добавления: 2015-05-10