Местного самоуправления 1 страница

§ 1. Понятие местного самоуправления

Истоки местного самоуправления

Единого всеобъемлющего понятия "местное самоуправление" не существует. С этим понятием связаны сложные, комплексные, многообразные явления, зависящие от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются индивидуальными национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах.

Зародившись в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода, самоуправление существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая в качестве самостоятельного явления общественной жизни, а с определенного периода - как элемент общей организации государственной власти и управления.

В каждом государстве, пока оно окончательно не сложилось, существовали автономные отдельные города и местности, сословные и территориальные союзы, общины и т.п., которые пользовались почти полной самостоятельностью.

Земские учреждения Ивана IV и земские учреждения второй половины XIX в. общим имеют только название. Самоуправление, существовавшее в условиях эпохи "вечевого уклада", самоуправление средневекового периода, в условиях формирующегося государства, ничего общего ни по существу, ни по форме не имеют с тем, которое возникло в Европе с начала XIX в. и со второй половины XIX столетия применялось в России в форме земских учреждений.

Один из авторов, чьи исследования имели важное значение для формирования концепции местного самоуправления, немецкий ученый Р. фон Гнейст, анализировавший самоуправление как политическое понятие, пришел к выводу, что неправильно находить самоуправление в деятельности сословных местных союзов, городских и сельских общин. По его мнению, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству <1>. К этому следует добавить: самоуправление как форма самоорганизации, конечно, остается в различных объединениях людей - сословных, профессиональных, политических и т.п. Но именно (и только) местное самоуправление становится структурным звеном организации управления территорией государства и включается в качестве элемента в общую систему публичной власти.

--------------------------------

<1> См.: Gneist R. Selfgovernment. Communal Verfassung und Verwaltungsgerichte in England. Berlin, 1871. S. 882.

Местное самоуправление всегда носило и носит зависимый от государства характер, определяемый степенью использования этого института государством. Оно (государство) приспосабливает местное самоуправление для наиболее эффективного выполнения своих функций. Однако при этом сохраняется определенная автономия территориальной общины, предоставляя возможность участия граждан в управлении территорией и решении вопросов местного значения.

В таком плане местное самоуправление может рассматриваться как распределение обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, т.е. как уровень управления.

Данный уровень управления наиболее приближен к населению и дает ему возможность участия в управлении местными делами. Отстранение государственных чиновников от решения местных дел, передача управления этими делами либо всему местному сообществу, либо выборным от сообщества обеспечивают наиболее эффективное их решение.

Уже на ранних стадиях развития местного самоуправления проявляется его неоднозначность, порождающая двойственность его идеалов. Местное самоуправление, с одной стороны, обеспечивает права (и свободы) населения, реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного интереса, в чем проявляются его черты как государственного института.

Местное самоуправление, его сущность и содержание всегда были подвижной материей. На его изменение и развитие влияло множество экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов. Отсутствие единого представления о местном самоуправлении дополнялось постоянно меняющимся его функциональным предназначением, предопределяемым верховенством государственно-правовых или общественно-политических ценностей.

Общеизвестно, что формирование централизованного государства было связано со сосредоточением функций публичной власти в центре. Общины, теряя функции публичной власти, превращались в подконтрольные государству территориальные образования, сохраняли по воле государства (часто вынужденного характера) определенные элементы автономии, в дальнейшем выступая как институты государственной децентрализации.

Понятие "местное самоуправление" долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание "местное самоуправление" как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано в Англии. В США этому термину соответствует "местное управление", во Франции - "децентрализация".

Естественно, определение самоуправления вообще и тем более местного самоуправления зависит от концепции, взятой за основу в соответствующем государстве. Но в обобщенном плане анализ общих и отличительных черт позволяет составить собирательное представление о сущности самоуправления и местного самоуправления.

Теоретические основы местного (коммунального) самоуправления были разработаны в начале XIX в. немецкими исследователями Лоренцем фон Штейном, Рудольфом фон Гнейстом и Отто фон Гирке. Главным в содержании концепции было сочетание децентрализации как формы публичного управления и вовлечения представителей нации не только в процесс законодательной деятельности, но и в осуществление полномочий исполнительной власти <1>. Практическое воплощение эти идеи получили в ходе реформ, осуществленных Л. Штейном в Пруссии.

--------------------------------

<1> См.: Stein L. von. Die Verwaltungslehre. T. 1: Die Vollziehende Gewalt. 2 Bd.: Selbstverwaltung und ihr Rechtssystem. 1869. S. 169 FF. Подробнее см.: Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.

Самоуправленческие идеи Р. фон Гнейста заключались в сосредоточении функций публичного управления в руках почетных граждан, членов городского сообщества, которые на общественных началах выполняют функции профессиональных чиновников <1>. В дальнейшем такое самоуправление стали называть "политическим", или "пассивным".

--------------------------------

<1> Подробный анализ взглядов Р. фон Гнейста см.: Schmidt-Eichstaedt in: Die Verwaltung. 1975. H. 8. S. 345 FF.; см. также: Гриценко Е.В. Указ. соч.

Отто фон Гирке считается родоначальником так называемой товарищеской теории, согласно которой в основе самоуправления лежит товарищеское (кооперативное) начало, свободное от государственно-бюрократического воздействия и регламентации, т.е. обособленное от государства <1>.

--------------------------------

<1> О сущности товарищеской теории самоуправления см.: Bedeutung der Genossenschaftlehre fuer die moderne Verfassung, in: ZParl. 1984. S. 552 FF.; см. также: Гриценко Е.В. Указ. соч. С. 50, 51.

В данном случае самоуправление рассматривалось как "действующая гражданская свобода", трактуемая в двух аспектах: с одной стороны, как наличие правовых сфер, которые защищаются от государственной власти и, значит, существуют относительно независимо от государства, а с другой - как участие граждан в осуществлении верховной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Girke O. von. Das deutsche Genossenschaftsrecht. Berlin, 1869. Bd. 1. S. 650.

В русле этих идей находились также взгляды южногерманского либерала, историка-государствоведа Карла фон Роттеха, который обосновывал независимость общины от государства, опираясь на теорию естественного права. В связи с этим он проводил жесткую границу между властью современного единого государства и правом на свободу и самоуправление общины. К. Роттех видел в общине не "учреждение государства", а по сути равное государству образование <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Heff er. Die deutsche Selbstverwaltung im 19. und 20. Jahrhundert. 2. Aufl. Stuttgart, 1969. S. 181; Гриценко Е.В. Указ. соч. С. 50, 51.

В конце XIX в. представители школы правового позитивизма П. Лабанд и Г. Розин развивают идеи корпоративного самоуправления. Впервые проводится разграничение между самоуправлением в политическом и юридическом смысле, которое и в наше время считается исходным пунктом для понимания самоуправления.

Под юридическим самоуправлением Г. Розин понимал деятельность правоспособного субъекта управления - самоуправленческой корпорации - по упорядочению общественной жизни. Участие граждан в административных делах выводилось за рамки юридического понимания самоуправления и рассматривалось как суть самоуправления в политическом смысле. Таким образом, политический аспект самоуправления отграничивался от юридического.

Представители этого направления исходили из известной конструкции юридического лица как самостоятельного и самоуправляющегося во внутренних делах субъекта права. По существу, они предлагали распространить концепцию юридического лица на организации, действующие в публичной сфере, включая территориальные единицы и местные сообщества, вводя понятие "юридическое лицо публичного права".

Как отмечает российский исследователь Е.В. Гриценко, конструкция самоуправленческой корпорации (юридического лица публичного права) позволяет, не противопоставляя самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности этой корпорации внутри государственной структуры и, соответственно, характеризовать деятельность самоуправленческих корпораций по решению публичных вопросов как опосредованное государственное управление и как форму административной децентрализации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гриценко Е.В. Указ. соч. С. 51.

Таким образом, при всем своеобразии указанных подходов их объединяет то, что они исходят из необходимости дифференциации уровней публичного управления (т.е. управления государственными и общественными делами), придания низовым территориальным уровням управления специфической природы, отражаемой в категориях "местное самоуправление" и "местное управление", увязывания этого уровня публичной власти с непосредственным ее осуществлением самим населением (приобретающим качества местного сообщества, территориальной общины) или выборными представителями населения.

Еще один аспект местного самоуправления он связывается с природой человеческой личности и с необходимостью обеспечения ее свободы, гармоничных и демократических условий развития.

Данный аспект подчеркивал известный французский исследователь Алексис де Токвиль, изучивший организацию американского общества. Определяя значение местного самоуправления для развития демократии, А. де Токвиль рассматривал местное самоуправление как проявление свободы человека - существа общественного. "Община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались люди, община возникает как бы сама собою...". "Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она не приобретет. Скоропроходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности". Местное самоуправление "играет для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно открывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой" <1>.

--------------------------------

<1> Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.

При достаточно очевидной идеализации общины, общинных институтов следует согласиться с главным: местное самоуправление следует рассматривать как совокупность институтов, обеспечивающих демократическое решение вопросов организации жизни населения на основе свободного и равноправного участия каждого заинтересованного гражданина, а также защиту индивидуальных и коллективных интересов как законом, так и самим сообществом.

Понимание местного самоуправления в России

В России не было единого понимания местного самоуправления. В основе принципиальных различий в определении самоуправления, его принципов и сущности находились проблемы взаимоотношений государства и местного сообщества. Теоретическое обоснование местного самоуправления проходило в России не без влияния идей местного самоуправления стран Западной Европы. Однако оценка роли и перспектив местного самоуправления была разнообразной. Одни авторы трактовали местное самоуправление как средство самоорганизации населения, автономное от государства, или же как часть государственного управления, децентрализованного и "спущенного" на низший уровень. Другие авторы, особенно из либеральных кругов русской интеллигенции, с развитием местного самоуправления связывали возможность реализации идеи конституционной монархии, во введении земства видели первый этап этого процесса, а одновременно - ускорение перехода общества на капиталистический путь развития.

Общие подходы к местному самоуправлению отражены в трудах известных российских ученых конца XIX - начала XX в. Так, А.И. Васильчиков рассматривал местное самоуправление как базовое народное представительство, которое неминуемо приведет к общему народному представительству. Под местным самоуправлением он понимал участие жителей в решении задач местного значения. "Самоуправлением называется такой порядок, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями" <1>.

--------------------------------

<1> Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. I. С. XLII.

В.П. Безобразов рассматривал местное самоуправление как элемент государственной организации <1>. И он был не одинок в таком подходе. Так, Н.И. Лазаревский исходил из того, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавали действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.

<2> Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 51.

Особый интерес ролевой характеристики самоуправленческих отношений в грядущих общественных преобразованиях в России имеют взгляды представителей движения декабристов, русских социалистов-народников.

Декабрист Никита Муравьев в своем проекте Конституции под органом местного самоуправления понимал "авторитетную и сильную власть, освященную голосами всего активного населения и несущую в себе гарантию социального порядка" (гл. V, п. 39 конституционного проекта) <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Еремян В.В. Муниципальная история России. М., 2003. С. 439 - 449.

А.И. Герцен с самоуправленческими общинными российскими традициями связывал осуществление социалистических идеалов. Самоуправляемая община, свободная от "удушающего ига власти", перенявшая и использующая в повседневной хозяйственной деятельности научно-практические знания Запада, сможет развить заложенные в ней задатки и удовлетворить материальные и духовные потребности своих членов <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Н.Г. Чернышевский в развитии идей общинной организации видел средство сочетания личного интереса работника с "товарищеской формой производства" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Социальные преобразования, связанные с характером и формой государственного устройства в будущем, по мнению теоретиков трех основных направлений народничества, также не могли быть осуществлены без опоры на самоуправляющиеся общины.

Идеал М.А. Бакунина состоял в достижении народной свободы, при которой "волости собственным народным движением соединились в уезды, уезды в области, области же образовали между собой вольную русскую федерацию". Таким образом, принцип народного самоуправления, яростным сторонником которого был Бакунин, неминуемо приходил в противоречие с пропагандировавшимися в I Интернационале идеями диктатуры пролетариата К. Маркса <1>.

--------------------------------

<1> Еремян В.В. Указ. соч.

П.Л. Лавров и П.Н. Ткачев в развитии общинного самоуправления видели возможность замены им институтов государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

П.А. Кропоткин, выступая за создание модели самоуправления на уровне общин, коммун, федераций, подчеркивал: "Современная прогрессивная идея - это покончить с централизацией власти, отнимая один за другим ее атрибуты... Для народа важны независимость в делах общинных и гарантии их самоуправления" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Антология русской классической социологии. М., 1995. С. 143.

В современных условиях довольно сложно воспринимать местное самоуправление как некую альтернативу государству. Но, оценивая соответствующие высказывания мыслителей XIX - XX вв., не следует забывать, что большинство из них рассматривало государство как силу в руках господствующего класса и стояло за то, чтобы такое орудие было разрушено, а на смену ему пришло бы общественное самоуправление. Эта теория была взята на вооружение коммунистической партией, пришедшей к власти в нашей стране. В перспективе предполагалась замена государства коммунистическим общественными самоуправлением. В этом плане местное самоуправление могло считаться частью подобного самоуправления.

Однако действительность отодвинула идеи отказа от государства и его замены общественным самоуправлением. Поэтому и местное самоуправление рассматривается сегодня как элемент публичной власти, сочетаемый с другим ее и, конечно, ведущим элементом - государственной властью.

Таким образом, несмотря на палитру представлений о многоаспектной сущности местного самоуправления, можно выделить следующие его главные признаки:

местное самоуправление - одна из базовых основ конституционного строя государства, всей государственности, свойственная как для унитарного, так и для федеративного государства;

определенная (хотя и относительная) автономия субъектов местного самоуправления от центральной власти;

публичный и правовой (оформленный правом) характер деятельности местного самоуправления;

сочетание в местном самоуправлении публично-властных (один аспект - принятие общеобязательных решений, другой - наличие органов муниципальной власти) и общественных начал;

влияние представителей местного самоуправления не только на местные дела, но и на дела государственные (посредством обсуждения государственных вопросов, доведения своей позиции до компетентных органов, оспаривания перед соответствующими органами либо перед судом актов государственной власти и т.д.);

обеспечение местным самоуправлением развития демократии, включая использование демократических институтов в организации и деятельности местного самоуправления.

§ 2. Основные теории местного самоуправления

Практика самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII - XVIII вв., в идеях общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций местного самоуправления.

В центре внимания теорий местного самоуправления всегда находились и находятся проблемы взаимоотношения местного самоуправления с государством. Именно в теоретических концепциях отражается та эволюция основных идей местного самоуправления, которая происходила и происходит на различных этапах общественного развития.

Дискуссии о природе местного самоуправления ведутся почти два столетия, но спор по основной проблеме до сих пор не имеет единообразного решения. Не все теории и определения сущности местного самоуправления в равной степени созвучны современной организации местного самоуправления. Но для специалистов в этой области, а также для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность сопоставления российской модели с уже известными, апробированными, получившими развитие и реализованными или отвергнутыми в ходе общественных реформ.

Общепризнанными являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма.

Несмотря на различные названия, теории местного самоуправления в основе своей посвящены его отношениям с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.

В современных условиях теории местного самоуправления, рожденные необходимостью обоснования процессов перехода от феодальной формации к капитализму, направленные на развитие новых социальных отношений, не потеряли своей актуальности. Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют нам, освободившись от массы конкретных фактов, выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.

Ключевыми являются вопросы постоянного улаживания конфликтов между государством и обществом, обеспечения достойных условий человеческой жизни уже сегодня, исходя из постоянной перспективы вечно многообразного, плюралистического и в то же время несовершенного мира. В этих условиях поддержание долговременно устойчивых отношений между государством и гражданским обществом может быть достигнуто за счет четвертой власти, как иногда называют местное самоуправление.

Теория свободной общины (естественных прав общины)

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление. Полноценная европейская городская община сложилась в XII - XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан, чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право <1>.

--------------------------------

<1> См.: Берманн Г. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994. С. 336 - 337.

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением.

Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других ученых.

В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления.

Необходимо все же отметить, что развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др. за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 489.

Таким образом, именно в разграничении общественных и государственных интересов сторонники данной теории видели основу самостоятельности органов местного самоуправления.

А.И. Васильчиков определял местное самоуправление в своей общественно-хозяйственной теории как политику, имеющую особую цель и особую сферу деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. С. 147.

Критики данной теории прежде всего не соглашались с пониманием местного самоуправления как инициативы исключительно населения. Подобный подход сближал статус самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов с их возможными как общественными, так и частноправовыми, т.е. хозяйственными, целями. Отмечая принципиальные различия, Н.М. Коркунов писал: государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования, не делает их существование обязательным; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные общения (т.е., говоря современным языком, сообщества, муниципальные единицы. - Авт.), определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности. "Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не только допускает их, а требует" <1>.

--------------------------------

<1> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 496. Примечательно, что к данной позиции в отношении обязательности местного самоуправления весьма близко по сути Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу об оценке Устава Курской области. В Постановлении отмечено, что права "на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования".

Существенным недостатком общественно-хозяйственной теории было и то, что невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. На это же обстоятельство более 100 лет назад обращал внимание Н.И. Лазаревский. По его мнению, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже не столько в том, что ее сторонникам не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть <1>. Это констатируют и современные авторы: "Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства" <2>. Причем проблема, отмечаемая ими, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства.

Дата добавления: 2015-05-10