И полномочия органов местного самоуправления 4 страница

И все же право на организацию в стране высшего образования в большей мере реализуется сегодня как государственное полномочие, и собственная деятельность органов местного самоуправления городских округов вряд ли существенно расширится от указания в законодательстве на их возможности.

§ 10. Обеспечение пользования культурными ценностями

Конституцией РФ каждому гарантируется свобода всех сфер творческой деятельности, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, а также на доступ к культурным ценностям (ст. 44). Реализация конституционных положений во многом зависит от обеспеченности населения услугами учреждений культуры - библиотеками, театрами, концертными залами, музеями, картинными галереями, кинотеатрами, а также от многообразия этих учреждений культуры по характеру деятельности (драматические, музыкальные, детские театры, государственные и муниципальные библиотеки, библиотеки предприятий, учреждений, организаций и т.д.) и формам собственности.

Создание условий для деятельности учреждений культуры всегда входило в перечень вопросов местного значения. Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не только продолжил, но и расширил эту линию в нормативном правовом регулировании организации местного самоуправления. Для органов местного самоуправления городских и сельских поселений Закон называет следующие направления деятельности в рассматриваемой сфере:

организацию библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек поселения;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;

создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;

создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения.

Аналогично Закон определяет и направления деятельности городских округов в данной сфере.

Для органов местного самоуправления муниципальных районов Федеральный закон 2003 г. выделил их ответственность за решение интегративных задач в интересах входящих в муниципальный район поселений. Он отнес к ведению муниципального района:

организацию библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;

создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.

Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. отнесли к направлениям культурной деятельности также архивное дело, музейное дело, телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей. К этим сферам местное самоуправление в той или иной степени причастно. Федеральный закон 2003 г. включил в ведение муниципальных образований формирование соответственно архивных фондов поселения, муниципального архива района, городского округа. В 2006 г. поселениям, муниципальным районам и городским округам было предоставлено право на создание музеев соответствующего муниципального образования. Большинство муниципальных районов и городских округов поддерживает издание газет этих муниципальных образований, создание кабельных сетей телевидения и локального радиовещания.

Федеральный закон для реализации перечисленных полномочий органов местного самоуправления позволяет иметь в муниципальной собственности имущество, необходимое для организации библиотек, а также предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры.

§ 11. Обеспечение условий для досуга, развития

физической культуры и спорта

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнес к числу вопросов местного значения создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании. Одновременно муниципальным образованиям предоставлено право иметь в собственности имущество, предназначенное для развития на их территории массовой физической культуры и спорта.

При этом строительство новых государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов без физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, а также ликвидация имеющихся сооружений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается, пока на данной территории не будут созданы равнозначные сооружения. Нормативы обеспеченности жилых районов основными физкультурно-спортивными сооружениями определяются органами исполнительной власти субъектов РФ в области физической культуры и спорта на основе градостроительных норм.

Создание условий для занятий физической культурой граждан по месту жительства и в местах массового отдыха может осуществляться органами местного самоуправления в соответствии с муниципальными программами развития физической культуры и спорта. Программы - наиболее распространенный, но не единственный способ решения проблем в данной области физической культуры и спорта. Возможна поддержка со стороны органов местного самоуправления и иными путями, в частности целевым выделением средств на строительство спортивных сооружений либо поддержка физкультурно-оздоровительных и спортивных организаций.

Содействуя развитию физкультуры и спорта на территории муниципального образования, органы местного самоуправления должны руководствоваться основными принципами, установленными Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. "О физической культуре и спорте в Российской Федерации".

Согласно ст. 9 "Полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта" данного Закона к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований относятся:

1) определение основных задач и направлений развития физической культуры и спорта с учетом местных условий и возможностей, принятие и реализация местных программ развития физической культуры и спорта;

2) популяризация физической культуры и спорта среди различных групп населения;

3) организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а также организация физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан;

4) утверждение и реализация календарных планов физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;

5) организация медицинского обеспечения официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;

6) содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении на территориях муниципальных образований официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий;

7) утверждение порядка формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов, их обеспечение;

8) участие в организации и проведении межмуниципальных, региональных, межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнований и учебно-тренировочных мероприятий спортивных сборных команд Российской Федерации и спортивных сборных команд соответствующего субъекта РФ, проводимых на территориях муниципальных образований;

9) оказание содействия субъектам физической культуры и спорта, осуществляющим свою деятельность на территориях муниципальных образований;

10) осуществление иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставами муниципальных образований полномочий.

Органы местного самоуправления могут оказывать содействие спортивным клубам посредством:

строительства, реконструкции, ремонта спортивных сооружений и иных объектов спорта;

передачи в безвозмездное пользование или долгосрочную аренду на льготных условиях помещений, зданий, сооружений, являющихся муниципальной собственностью;

обеспечения спортивным инвентарем и оборудованием;

оказания иной поддержки в порядке и в случаях, которые установлены нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ или муниципальными правовыми актами.

Согласно Федеральному закону от 4 декабря 2007 г. (ст. 20) организация и проведение физкультурного мероприятия или спортивного соревнования осуществляются в соответствии с положением (регламентом) о физкультурном мероприятии или таком спортивном соревновании, утверждаемым его организаторами. При этом порядок утверждения положений (регламентов) об официальных физкультурных мероприятиях и спортивных соревнованиях муниципального образования, требования к содержанию этих положений (регламентов) устанавливаются органами местного самоуправления.

Именно органы местного самоуправления создают условия для развития физической культуры и спорта по месту жительства и месту отдыха граждан, в том числе путем привлечения специалистов в этой области.

Особо закон выделяет задачи органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию помощи инвалидам. Органы публичной власти, в том числе и муниципального уровня, совместно с общественными объединениями инвалидов способствуют интеграции инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в систему физической культуры, физического воспитания и спорта посредством физкультурно-спортивных организаций. Для этих целей, в том числе с участием органов местного самоуправления, организуется проведение физкультурных и спортивных мероприятий с участием инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, создаются детско-юношеские спортивно-адаптивные школы, адаптивные детско-юношеские клубы физической подготовки.

Надо отметить, что в связи с развитием спортивно-оздоровительных услуг на платной основе органы местного самоуправления могут регулировать: цены за посещение спортивных соревнований, организуемых ими; плату за аренду спортивных сооружений, находящихся в их собственности, продажу абонементов гражданам на пользование такими сооружениями; они могут разрешать проводить в муниципальных спортивных сооружениях занятия бесплатно или на льготных условиях и в случае необходимости предусматривать компенсацию соответствующим спортивным сооружениям за счет средств местных бюджетов или других не запрещенных законом источников.

§ 12. Обеспечение прав и свобод, безопасной жизни

граждан, организация охраны общественного порядка

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления, помимо других направлений деятельности, осуществляют охрану общественного порядка, что также считается решением вопросов местного значения. В реальности круг задач органов местного самоуправления шире и может быть обозначен как совокупность минимум трех названных в заголовке данного параграфа блоков вопросов:

обеспечение прав и свобод граждан, в целом законности на территории муниципального образования;

создание условий безопасной жизни населения;

организация охраны общественного порядка.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" называет достаточно много дел, относящихся к деятельности органов местного самоуправления. Относить всех их к вопросам местного значения можно лишь в том аспекте, что они находятся в ведении органов местного самоуправления. В реальности в этих сферах органы местного самоуправления присущими им способами и с учетом местных условий участвуют в решении проблем общегосударственной политики. Более того, в настоящее время расширен круг вопросов обеспечения прав и свобод граждан, их безопасности, охраны общественного порядка, к решению которых привлекаются органы местного самоуправления.

Обеспечение прав и свобод граждан, законности на территории муниципального образования, по существу, проявляется во всех направлениях деятельности органов местного самоуправления. Целевой характер носят их усилия, способствующие обеспечению участия граждан в общегосударственных мероприятиях либо в акциях субъектов РФ. Это касается федеральных и региональных выборов, а также референдумов. Возможны местные референдумы, голосования по отзыву, а также голосования в связи с преобразованием и изменением границ муниципальных образований.

Органы местного самоуправления призваны уделять внимание обеспечению равноправия граждан.

В социальном плане требуют заботы менее защищенные слои населения - дети, молодежь, женщины, пенсионеры. С 2006 г. к сфере деятельности местного самоуправления отнесены организация и финансирование проведения на территории муниципального образования общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.

В политическом плане органы местного самоуправления должны создавать равные условия для деятельности подразделений политических партий и иных общественных объединений на своей территории. Федеральный закон 2003 г. (в ред. 2006 г.) выделил такой аспект деятельности органов местного самоуправления, как создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального образования, оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на своей территории.

Говоря об обеспечении законности, прав и свобод граждан на территории муниципальных образований, надо сказать, что современное муниципальное право предусматривает ряд норм, устанавливающих определенные требования и ограничения в деятельности органов местного самоуправления. Так, как отмечалось ранее, муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина согласно ст. 47 Федерального закона 2003 г., вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования).

Кроме того, ст. 74 Закона устанавливает ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством в случае, если ими совершены действия, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства страны и ряд иных серьезных последствий (см. об этом далее).

Обеспечение прав и свобод граждан настоятельно требует выделения ряда аспектов проблемы в самостоятельный предмет ведения местного самоуправления и его органов. К сожалению, развитие законодательства и управление многими отраслями сейчас строится так, что реализация прав и свобод граждан идет мимо органов местного самоуправления, хотя населению приходится обращаться в соответствующие органы регулярно, выстаивать длинные очереди, терпеть бюрократическое бездушие и формализм.

В связи с этим требует внимания органов местного самоуправления - в плане обеспечения прав и свобод граждан - деятельность расположенных на территории муниципальных образований подразделений вышестоящих органов управления и учреждений в сферах обеспечения занятости населения, социального (пенсионного) обеспечения, регистрационной службы, бюро технической инвентаризации, миграционной службы, госавтоинспекции и др. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" глава исполнительной власти субъекта РФ наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта и территориальных органов МВД России РФ, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции РФ, федеральных служб исполнения наказаний, регистрации, судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим Министерствам.

В Федеральном законе 2003 г. следовало предоставить главе муниципального образования аналогичное право взаимодействия и координации деятельности - в рамках законодательства - подразделений вышестоящих органов и учреждений, действующих на данной территории, в части обеспечения должного уровня обслуживания граждан, обеспечения их прав и свобод. Кстати сказать, законодательство говорит о взаимодействии органов местного самоуправления с органами прокуратуры и суда в части обеспечения прав и свобод граждан, охраны общественного порядка. И это не причиняет ущерба самостоятельности соответствующих органов.

В ряде случаев законодатель отходит от норм о "содействии" и "создании условий" со стороны органов местного самоуправления к закреплению их прямых прав, поскольку это диктуется интересами граждан. Например, при дополнении 29 декабря 2006 г. Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и включении в него ст. 14.1 "О правах органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений" в соответствующем перечне названо их право на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса. Фактически восстановлено право, которое в прежние времена принадлежало сельским и поселковым Советам именно по той же причине - необходимость нотариальных действий и отсутствие нотариуса.

Создание условий безопасной жизни населения всегда было важной задачей органов местного самоуправления. В последние годы ее выполнение осложнилось фактами террористических и экстремистских проявлений, что отражено в круге вопросов местного значения. Согласно ст. 14 Федерального закона 2003 г. к ведению поселений отнесены и традиционные вопросы обеспечения безопасности, например обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения (в свое время это было одной из важных задач земского самоуправления), и относительно новые:

участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;

участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения.

Фактически такие же вопросы названы Законом применительно к муниципальным районам и городским округам.

В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (в ред. от 18 октября 2007 г.) законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции РФ и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности. Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Пожарная охрана подразделяется на следующие виды:

государственная противопожарная служба;

муниципальная пожарная охрана;

ведомственная пожарная охрана;

частная пожарная охрана;

добровольная пожарная охрана.

Финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования, в том числе добровольной пожарной охраны, в соответствии с Федеральным законом 1994 г. является расходным обязательством муниципального образования.

Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.

С задачами органов местного самоуправления по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций тесно связаны их полномочия по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне на территории муниципального образования. Правовой основой регулирования правоотношений в сфере гражданской обороны выступает Федеральный закон "О гражданской обороне", согласно которому гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Указанным Федеральным законом органы местного самоуправления в области гражданской обороны наделены широкими полномочиями. Так, органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;

проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств. Обеспечение указанных мероприятий является расходным обязательством муниципального образования.

Вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования, регулируются Федеральным законом от 22 августа 1995 г. "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (в ред. от 28 апреля 2008 г.). Аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования могут создаваться:

на постоянной штатной основе - профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования;

на нештатной основе - нештатные аварийно-спасательные формирования;

на общественных началах - общественные аварийно-спасательные формирования.

Профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования могут создаваться: на федеральном уровне, в субъектах РФ, а также в органах местного самоуправления - по их решению. В последнем случае финансовое обеспечение соответствующих подразделений является расходным обязательством муниципального образования.

Вопросы, связанные с осуществлением мобилизационной подготовки, регулируются Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (в ред. от 25 октября 2006 г.). Согласно ст. 8 этого Закона органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации:

организуют и обеспечивают через соответствующие органы мобилизационную подготовку и мобилизацию;

руководят мобилизационной подготовкой муниципальных образований и организаций, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения;

разрабатывают мобилизационные планы;

проводят мероприятия по мобилизационной подготовке экономики муниципальных образований;

проводят во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти мероприятия, обеспечивающие выполнение мобилизационных планов;

заключают договоры (контракты) с организациями о поставке продукции, проведении работ, выделении сил и средств, об оказании услуг в целях обеспечения мобилизационной подготовки и мобилизации муниципальных образований;

при объявлении мобилизации проводят мероприятия по переводу экономики муниципальных образований на работу в условиях военного времени;

в случае несостоятельности (банкротства) организаций, имеющих мобилизационные задания (заказы), принимают меры по передаче этих заданий (заказов) другим организациям, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения;

оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации; вносят в органы государственной власти предложения по совершенствованию мобилизационной подготовки и мобилизации.

Перечисляя возможности органов местного самоуправления в плане обеспечения безопасности населения, следует специально сказать об одной интересной новелле, включенной в Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2006 г.: органы местного самоуправления поселений и городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения ряда вопросов местного значения поселений, связанных в основном с обеспечением безопасности населения. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

В сфере охраны общественного порядка органы местного самоуправления, казалось бы, призваны играть большую роль, поскольку по Конституции РФ они, как уже говорилось, осуществляют охрану общественного порядка. На деле роль их пока остается скромной. В прежние времена в районах и городах милицией официально руководили отделы внутренних дел исполнительных комитетов районных и городских Советов, т.е. хотя бы формально эта система правоохранительных органов по горизонтали имела местное подчинение. В наши дни в этой системе господствует вертикаль управления.

Федеральным законом 2003 г. к ведению муниципального района и городского округа отнесена организация охраны общественного порядка на их территории муниципальной милицией. Но эти положения Закона вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции (абз. 2 ч. 3 ст. 83). В настоящее время федеральный закон о муниципальной милиции не принят.

Действующий Закон РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (с многочисленными изменениями и дополнениями, последняя редакция от 2 октября 2007 г.) охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности относит к основным задачам милиции. По этому Закону милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Закон не содержит понятия "муниципальные органы охраны общественного порядка" и "муниципальная милиция".

Вместе с тем Закон "О милиции" предусматривает ряд обязанностей органов местного самоуправления по поддержке и обеспечению деятельности милиции. В частности, часть милиции общественной безопасности как составной части органов внутренних дел финансируется за счет средств местных бюджетов. Органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности, а также увеличивать расходы на содержание милиции.

Дата добавления: 2015-05-10