Правовой статус Европейского Совета

ТЕМА№4: КОМПЕТЕНЦИЯ И СФЕРЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

1. Правовой статус Европейского Совета.

2. Статус Совета Европейского Союза.

3. Полномочия Совета Европейского Союза.

4. Порядок работы и принятия решений в рамках Совета Европейского Союза.

Европейский Совет — высший орган политического руководства Европейских сообществ и Европейского Союза. В его состав входят главы государств или правительств стран-членов, возглавляющих исполнительную ветвь власти, а равно Председатель Европейской Комиссии (поскольку почти все государства — члены Союза являются странами с парламентарными формами правления, они представлены главами своих правительств. Исключение составляет Франция, по Конституции которой ответственность за ведение внешних сношений возложена на Президента Республики. Однако в условиях несовпадения президентского и правительственного большинства наряду с Президентом Республики в работе Европейского Совета принимает также участие премьер-министр. Каждого члена Совета в период проведения сессии сопровождает глава ведомства иностранных дел, а Председателя Комиссии — член Европейской Комиссии, выполняющий аналогичные функции.

Решение о проведении периодических встреч глав государств и правительств членов Европейских сообществ было принято в 1974 г. на саммите в Фонтенбло. Как явствовало из Публикованного коммюнике, руководители шести государств-членов решили встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития Сообществ, особенно в тех случаях, когда согласованное решение не было принято на уровне институтов. Одним из оснований для периодических встреч руководителей шести государств стала ссылка на необходимость координации и согласования внешнеполитических усилий, в то время как вопросы внешней политики формально не были отнесены к ведению Сообществ. Таким образом, решение о проведении периодических встреч должно было как бы дополнить сотрудничество государств, осуществляемое в рамках институтов Сообществ. Подобное решение не требовало обязательного внесения изменения в учредительные акты, для пересмотра которых установлена особо усложненная процедура. Кроме того, это же основание было использовано для придания саммиту особого статуса, исключавшего его инкорпорацию в систему институтов, предусмотренных учредительными актами. Официализация периодических встреч руководителей государств — членов Сообществ была осуществлена только в 1986 г. Существование Европейского Совета в качестве высшего органа политического руководства закреплено в Едином европейском акте. Формула повторена и в Договоре о Европейском Союзе.

Отнесение Европейского Совета не к институтам, а к органам политического руководства имело весьма важные юридические последствия. Решения Европейского Совета носят политический, а не правовой характер. Соответственно эти решения не являются нормативно-правовыми актами, они могут быть обязательны только для государств-членов, а не для частных лиц, а равно не подлежат в силу самой своей природы оспариванию в судебном порядке. Решения Европейского Совета — это по своему характеру директивные указания, коим должны следовать и коими должны руководствоваться в своей практической деятельности правительства государств-членов.

Реальные полномочия Европейского Совета могут быть определены не на базе нормативных текстов, а в результате анализа практики его деятельности. Опыт подтверждает, что в рамках Европейского Совета принимаются все наиболее важные политические решения. Европейский Совет решает вопросы, связанные с переходом к тому или иному этапу развития, принимает решения, особо необходимые для разработки и введения новых учредительных актов, созыва межправительственных конференций, рассматривает и одобряет (или не одобряет) намечаемые программы развития, решает конкретные вопросы, связанные с приемом новых членов, определяет общие ориентиры экономического, социального и финансового развития Союза, рассматривает вопросы, связанные с формированием Европейской Комиссии (особенно при возникновении трудностей в поиске решений), осуществляет руководство внешней политикой и политикой безопасности, направляет и контролирует осуществление сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере.

Практически Европейский Совет может принять к своему рассмотрению любой существенно важный вопрос жизнедеятельности и эволюции Сообществ и Союза. Этому, в частности, способствует формула, согласно которой на рассмотрение Европейского Союза передаются все спорные проблемы, не решенные на ином уровне, в том числе на уровне Совета. Не препятствуют такому порядку строгие правила соблюдения каждым из институтов закрепленной за ним компетенции. Этот принцип не нарушается, поскольку Европейский Совет своими решениями не вторгается в сферу компетенции отдельных институтов, так как речь идет не о нормативно-правовых актах, а только о директивных указаниях, о решениях политического характера. Их реализация и правовое оформление в случае необходимости будут осуществляться в соответствии с правилами процедуры функционирования о Европейском Союзе). Председательствует глава государства или правительства той страны, которая в соответствии с учредительными договорами осуществляет в данный период председательствование в Совете. институтов и порядком принятия нормативно-правовых актов.

Заседания Европейского Совета собираются не менее двух раз в год. Возможен также созыв внеочередных сессий. Именно на этих заседаниях принимаются наиболее важные решения, которые дают необходимый побудительный импульс развитию и определяют общие политические ориентиры, коим следуют Сообщества и Союз (ст. ТДоговора Соответственно заседания Европейского Совета по общему правилу проходят на территории той страны, к которой принадлежит председательствующий в Европейском Совете. Он же обеспечивает созывы заседаний Европейского Совета, как очередных, так и внеочередных, а равно подготовку всех необходимых документов и материалов.

Роль Председателя особенно значительна, поскольку он обеспечивает осуществление не только организационной подготовки проведения сессий Европейского Совета. В период между сессиями и в рамках сроков своего председательствования он осуществляет высшее представительство Союза и Сообществ в сфере международных отношений. Обычно он лично участвует в наиболее важных встречах и переговорах, в которые представлены Сообщества и Союз. В подготовке проектов решений, документов и материалов для проведения каждого саммита принимают участие Совет и Комиссия, а равно специализированный аппарат, включающий аппарат Генерального секретаря — Верховного представителя Союза, Комитет постоянных представителей государств-членов при Европейском Союзе, а также созданный на основании Амстердамского договора Политический комитет. Конечно, предварительная работа носит во многом технический характер, но она в значительной мере предопределяет принимаемые решения.

Важнейшую роль в предварительном согласовании возможных решений играет непосредственно председательствующий в Европейском Совете глава государства или правительства. Он проводит необходимые неформальные встречи, переговоры на двусторонней основе или переговоры с ограниченным участием тех или иных представителей, добиваясь подготовки сбалансированного согласованного решения, которое устроило бы всех его участников. Это тем более необходимо в ситуации, когда процедура принятия решений в самом Европейском Совете основывается преимущественно на применении принципа единогласия. Правда, действующие регламентарные акты устанавливают, что решение может быть принято и считается единогласным, если против него не голосовал никто из членов Европейского Совета. В этом случае такого рода решение рассматривается как обязательное только для тех государств, представителями которых оно было поддержано, но не будет обязательным для государства, воздержавшегося при голосовании. Такое государство обязано, однако, не противодействовать исполнению принятого решения.

Для того, чтобы исключить возможность возникновения серьезных разногласий, было установлено правило, согласно, которому решение даже при отсутствии голосования «против» не может быть принято, если заявление об отказе от поддержки сделали представители государств, обладающих не менее чем 1/3 взвешенных голосов при голосовании в Совете. На практике Европейский Совет предпочитает принимать решение не просто на основе применения принципа единогласия, но путем консенсуса, то есть в результате соглашения и согласия всех его членов. В этом плане роль председательствующего в Европейском Совете также исключительно велика, поскольку именно он в предварительном порядке согласовывает и находит формулу, которая устраивала бы всех членов Европейского Совета. Кроме того, сама процедура работы Европейского Совета, который заседает обычно два дня, построена таким образом, что началу пленарных заседаний предшествуют встречи в узком составе, своего рода неформальные беседы. Зачастую возникающие проблемы обговариваются в ходе совместного обеда или ланча, что дает возможность обменяться мнениями в узком кругу. В такого рода неформальных встречах не участвует не только вспомогательный персонал, но подчас даже министры иностранных дел. На пленарное официальное заседание выносятся по общему правилу лишь те вопросы и те проекты решений, которые прошли предварительную апробацию и по которым был достигнут консенсус.

Заседания Европейского Совета не следует смешивать с заседаниями Совета, проходящими в составе глав государств или правительств. В последнем случае речь будет идти именно о заседании Совета и соответственно будет применяться порядок проведения заседаний и процедура принятия решений, которая свойственна не Европейскому Совету, а Совету, включая и применение принципа квалифицированного большинства голосов. Весьма важно также и то, что в последнем случае решение, которое принимается Советом, заседающим в составе глав государств или правительств, облекается в форму нормативно-правового акта, и, следовательно, его действие подчинено тем принципам, которые определяют взаимоотношения нормативно-правовых актов Сообществ с национальными системами права государств-членов. Такого рода акты могут порождать права и обязанности не только для государств-членов, но и для частных физических и юридических лиц, а, следовательно, могут быть оспорены в Суде ЕС.

Европейский Совет — типичный орган Сообществ и Союза, в котором воплощается идея межнационального сотрудничества. Вполне естественно и понятно, что политические позиции каждого из его членов в решающей степени опреде­ляются той политической ориентацией, которой придерживаются силы, поддерживающие премьер-министра или главу государства внутри страны. Соответственно изменения в составе национальных парламентских учреждений и обусловленное этим формирование правительств оказывает самое непосредственное влияние на позиции, занимаемые тем или иным национальным лидером в составе Европейского Совета. Так, например, смена консервативного большинства в британской Палате общин лейбористским заметно изменила подходы Великобритании к решению многих проблем, связанных с эволюцией и жизнедеятельностью Сообществ и Союза. Это обусловило, например, в значительной мере отказ от изоляционистских позиций британского правительства в том, что касается сферы социального сотрудничества и решения социальных проблем, переданных в ведение Европейских сообществ. Многие проблемы Европейского Союза оказалось решать значительно проще и легче в условиях прямой и активной поддержки со стороны правительственных сил Великобритании, нежели это было в прошлом.

По мере расширения сотрудничества государств-членов в политической сфере, особенно в области внешней политики и безопасности, активность и воздействие решений Европейского Совета заметно возрастают. Именно Европейский Совет все в большей степени начинает выполнять функции своего рода коллективного главы Европейского Союза.

По итогам каждой сессии Европейского Совета публикуется коммюнике, информирующее об обсуждавшихся на сессии вопросах и принятых по ним решениям. Доклад о каждом заседании представляется Европейскому парламенту. Ему же направляется ежегодный письменный доклад, который подводит итоги деятельности Совета, содержит анализ деятельности и оценивает прогресс, достигнутый Союзом.

Дата добавления: 2015-05-10