Наблюдаемая модель местного самоуправления, ее типы

В отличие от модели автономного местного самоуправления, в рамках наблюдаемой муниципальной модели, являющейся практическим воплощением идей «государственной» муниципальной теории, основной акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местными орга­нами власти. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правитель­ство реализует свой политический курс на местах. Данная модель сформировалась в странах, в которых государство традиционно сохранило за собой значительные рычаги воз­действия на организацию и деятельность местного самоуп­равления (Франция, Италия, Дания, Бельгия и др.). В государствах с подобным типом муниципальных систем на местном уровне одновременно с системой самоуправления дей­ствуют также органы государственной власти или должностные лица, осуществляющие прямое государственное управление на местах. Основной задачей данных органов являет­ся обеспечение нормального функционирования муниципаль­ных образований, выполнение отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, а также осу­ществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

В прошлом подобный контроль осуществлялся преимущественно посредством так называемой «административной опеки», предполагавшей вступление в силу решений местных властей лишь после их одобрения соответствующими государственными надзорными инстанциями. В таком одоб­рении могло быть отказано по соображениям как законнос­ти, так и целесообразности. В настоящее время администра­тивная опека практически повсеместно уступила место административному контролю, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены вышестоящими структурами лишь по мотивам законности в судебном порядке.

Следует отметить, что органы государственной власти, контролирующие деятельность органов местного самоуправ­ления, могут функционировать как преимущественно на региональном уровне (что характерно для некоторых раз витых стран континентальной Европы), так и во всех администра­тивно-территориальных единицах (что типично для многих развивающихся стран французской Африки, Латинской Америки и Ближнего Востока)[43].

В зависимости от того, на каком уровне управления фун­кционирует наблюдатель центрального правительства и в какой форме он взаимодействует с органами местного самоуправления, можно выделить несколько типов рассматриваемой модели.

Для первого типа характерно наличие внешнего по отношению к местным сообществам наблюдателя национально­го правительства. Данный наблюдатель (государственный орган или должностное лицо) обычно размещается на региональном уровне. К его компетенции, как правило, относится руководство региональными государственными служ­бами, поддержание общественного порядка в регионе, бла­гоустройство территории, социальное обеспечение населения, а также административный контроль за деятельностью ор­ганов местного самоуправления. В своей работе он подотчетен только вышестоящим органам государственной власти. Подобный тип модели наблюдаемого местного самоуправ­ления существует в Дании, Франции, Италии и некоторых других, государствах континентальной Европы.

Например, в Дании на региональном уровне имеется 14 окружных префектур. Префект назначается государством и возглавляет комитет, в состав которого входят четыре члена окружного Совета, избираемого на общих выборах. Данный комитет осуществляет контрольные функции за муниципа­литетами. Он вправе отменить решения муниципальных органов либо по собственной инициативе, либо по просьбе граждан, либо по требованию большинства муниципально­го Совета, если окажется, что решения эти не соответствуют законодательству как по форме, так и по содержанию.

Во Франции представителем государства в департаменте и регионе, осуществляющим административный контроль за деятельностью местных органов власти, является комиссар Республики (префект). Он наблюдает за законностью при­нимаемых коммунами решений и в необходимых случаях имеет право направлять эти решения по мотивам незаконно­сти в административный суд для аннулирования[44].

Отличительной особенностью второго типа рассматриваемой модели является наличие внутреннего (действующего в границах муниципального образования) наблюдателя центрального правительства. Данный наблюдатель обычно входит в состав местного исполнительного органа качестве его высшего должностного лица. При этом он имеет двойную подотчетность: перед национальным правительством в качестве назначенного государством наблюдателя, выполня­ющего определенные государственные функции, и перед представительным органом местного самоуправления (мес­тным Советом) в качестве главы местной администрации, выполняющего функции местного характера. Данному типу модели наблюдаемого местного самоуправления свойственно четкое соблюдение принципа «разделения властей». По­этому в качестве противовеса назначенному главе местной администрации здесь формируется сильный представительный орган, возглавляемый одним из депутатов местного Совета.

Подобная модель используется, например, в Нидерландах. Председателем исполнительного органа муниципали­тета там является бургомистр, назначаемый на должность королевским указом по рекомендации королевского комис­сара по делам данной провинции. Муниципальный Совет избирает собственного главу и контролирует бургомистра по всем вопросам, не отнесенным к сфере контроля централь­ного правительства[45].

В рамках третьей разновидности модели наблюдаемого местного самоуправления внутренний наблюдатель возглавляет деятельность местной администрации, одновременно выступая в роли главы муниципального Совета. В этой мо­дели, как и в предыдущей, наблюдатель обладает двойной подотчетностью: перед национальным правительством и перед местным представительным органом. Однако, посколь­ку глава администрации здесь является также главой Совета, его возможности влиять на решения последнего существенно возрастают.

Данная модель функционирует, например, в Бельгии. Меры муниципалитетов в этой стране назначаются на должность королем из числа членов коммунальных советов и в одном лице совмещают функции глав исполнительной и представительной ветвей власти

Дата добавления: 2015-05-10