Комплексной отрасли права

Понятие и особенности муниципального права как

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА

Г л а в а 1

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ

Ч а с т ь I

Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые не только закрепила на высшем юридическом уровне местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и самостоятельной формы осуществления народовластия, но и положила начало процессу формирования принципиально новой для отечественного государствоведения и обособленной в системе российского права комплексной отрасли - муниципального права[2].

Выделение в российской системе права муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения муниципального образования по решению вопросов местного значения, связано с тем, что: во-первых, местное самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа на местах, а органы местного самоуправления полномочны решать все вопросы местного значения; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В настоящее время муниципальное право представляет собой сложную систему собственно муниципальных правовых норм, а также норм, относящихся к различным отраслям права - конституционного, административного, финансового, земельного и др. [3]

Многообразие и новизна этих норм, их количественное и качественное наращивание, с одной стороны, динамичное развитие общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, с другой стороны, вызывают определенные трудности как в изучении муниципального права, так и применении его норм на практике.

Рассмотрение понятия “муниципальное право”, следует начинать с уяснения терминов, лежащих в основе наименования данной отрасли права. Среди отечественных ученых существует полное единство в понимании того, что наименование данной отрасли права и соответственно все производные от этого термины происходят от латинского mu№icipium – город, обладающий правом на самоуправление или самоуправляющаяся община, или территориальная единица, охваченная единой системой самоуправления[4].

Появление термина “муниципалитет” относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима, где таким образом назывались города, пользующиеся правами местного самоуправления или органы местного или сельского самоуправления. В средневековых европейских городах муниципалитеты являлись учреждениями, управляющими муниципальными единицами, и обычно состояли из сената, народного собрания и сменяемых должностных лиц. В настоящее время в зарубежных странах система муниципальных учреждений включает муниципалитеты различного уровня, которые осуществляют свою деятельность на специально определяемых в законодательстве территориях, например в Англии и Уэльсе – это графства, в Шотландии – области, в Северной Ирландии – округа, в США – муниципалитеты, тауны и тауншипы[5].

В законодательстве Российской Федерации понятия "муниципальный", "муниципальные органы", "муниципальное право" используются как синонимы таких понятий как "местное самоуправление", "органы местного самоуправления", "право местного самоуправления". В основе такого подхода лежат положения Конституции Российской Федерации, которая, с одной стороны, при характеристике органов власти на местах использует понятия "местное самоуправление", "органы местного самоуправления", с другой стороны, определяет в качестве одной из форм собственности муниципальную собственность.

В соответствии с логикой, заложенной в приведенных положениях Конституции, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указывает на то, что термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов собственности, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления[6].

В законодательстве зарубежных стран, как правило, применительно к организации власти на местах применяются только термины "муниципалитет", "муниципальные органы", "муниципальная власть", "муниципальная собственность" и др. При этом, в некоторых странах (например в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления.

Термин “муниципальное право” употребляется традиционно в трех значениях: во-первых, для наименования отрасли права; во-вторых, - науки; в-третьих, - учебной дисциплины.

В самом общем виде муниципальное право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих соответствующими методами качественно однородные общественные отношения; как наука – это целостная система научных теорий и знаний (идей, взглядов, теорий, воззрений, анализа практики реализации норм муниципального права) об общественных отношениях, составляющих предмет муниципального права; как учебная дисциплина муниципальное право тоже представляет собой совокупность знаний, но в отличие от науки - ограниченных рамками разрабатываемых в каждом юридическом вузе в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов учебных программ, тематических планов.

Несомненна взаимосвязанность указанных понятий, как в силу единства сферы общественных отношений, так и в силу неразрывности научной и практической деятельности по правовому регулированию процесса осуществления населением местного самоуправления.

Своеобразие каждого из указанных значений муниципального права, проявляющиеся как в их специфическом содержании, так и в объеме тех знаний, которые содержатся в отличающихся друг от друга источниках одноименных науки, отрасли права и учебной дисциплины.

Муниципальное право, как и всякая иная отрасль российского права, представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих с помощью определенных приемов и способов соответствующие виды общественных отношений. Иначе говоря, муниципальное право подобно другой отрасли права имеет свои предмет и методы правового регулирования, что и предопределяет дальнейшие направления настоящего исследования в целях определения понятия данной отрасли российского права.

Следовательно, для уяснения понятия муниципального права как отрасли права необходимо определить его предмет и методы.

Предметом правового регулирования нормами муниципального права как отрасли права являются общественные отношения, возникающие в такой многогранной и специфической области общественной жизни как местное самоуправление, которое в п.2 ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций[7].

В последующих главах и статьях указанного Федерального закона приведенное понятие детализируется и определяются конкретные сферы общественных отношений, которые возникают в процессе разнообразной деятельности по осуществлению местного самоуправления.

Таким образом, законодатель осуществляет дифференциацию муниципального права, систематизирует составляющие ее правовые нормы путем объединения их в муниципально-правовые институты, которые исходя из представленной логики рассуждений можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения, возникающие в отдельных сферах организации местного самоуправления.

Институционально-правовой подход к определению системы отрасли права и соответственно видов общественных отношений, образующих ее предмет, исходя из логики законодателя, выделяющего в структуре базовых законодательных актов (как правило кодексов) конкретные сферы правового регулирования, является характерным для отечественной правовой науки, на что обращают внимание многие известные ученые.[8]

При определении видов общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, следует ориентироваться на структуру Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", построенную путем систематизации важнейших муниципально-правовых институтов.

Существенной чертой указанного Федерального закона является определяемая им тенденция централизации нормативного регулирования вопросов местного самоуправления на федеральном уровне. Несомненно, что в этом Законе "федеральная составляющая" содержания общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в большей степени, чем прежде, перевешивает "региональную"[9].

Системно-институциональный анализ структуры Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет выделить следующие группы общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования нормами муниципального права России как отрасли права:

1. Общественные отношения, возникающие в связи с правовым закреплением и регулированием территориальных, финансово-экономических, организационных и правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления.

В структуре анализируемого Федерального закона указанная группа общественных отношений закрепляется следующим образом:

- правовые основы местного самоуправления находят отражение в ст.4 и главе 7 “Муниципальные правовые акты” и связываются законодателем с системой источников муниципального права, выстроенной в соответствии с определяемой в указанном Законе их иерархией (юридической силой);

- территориальные основы местного самоуправления - в главе второй “Принципы территориальной организации местного самоуправления” и главе 11 “Особенности организации местного самоуправления”;

- финансово-экономические основы местного самоуправления - в главе 8 “Экономическая основа местного”;

- государственные гарантии – в ст.ст.1, 3, 8 и 9 главы 1 “Общие положения”, в главе 9 “Межмуниципальное сотрудничество”, ст.78 “Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления” и отдельных статьях главы 12 “Переходные положения”, закрепляющих организационные гарантии обеспечения реализации указанного Закона.

2.Общественные отношения, связанные с правовой регламентацией деятельности граждан по осуществлению местногосамоуправления в различных организационно-правовых формах, определяемых в законодательстве. К числу таких форм Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.3) относит местный референдум, муниципальные выборы, иные формы прямого волеизъявления, а также выборные и иные органы местного самоуправления.

Рассматриваемая группа общественных отношений закрепляется в Федеральном законе следующим образом:

- правовая регламентация форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления проводится в главе 5;

- основы правового положения органов местного самоуправления, правового статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, муниципальной службы находят отражение в главе 6;

- деятельность населения по осуществлению территориального общественного самоуправления, закрепляется в ст.27.

3) Общественные отношения, возникающие в связи с правовым закреплением и регулированием предметов ведения, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, их ответственности за исполнение таких полномочий.

В структуре Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данная группа общественных отношений отражается следующим образом:

- полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления закрепляются в ст.5 указанного Закона, а - органов государственной власти субъектов Российской Федерации – ст.6;

- вопросы местного значения (предметы ведения) муниципальных образований различных уровней, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению находят отражение в главе 3 “Вопросы местного значения”;

- глава 4 регламентирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- основания, виды, порядок и последствия наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также порядок осуществления контроля и надзора за их деятельностью закрепляются в главе 10 данного Закона.

Наряду с предметом правового регулирования, важнейшей составляющей любой отрасли российского права, в том числе и муниципального, являются методы правового регулирования. Представляется, что предмет и метод правового регулирования взаимосвязаны между собой самым тесным образом, прежде всего потому, что любой правовой акт, состоящий из правовых норм, юридически закрепляющих определенные правила поведения, фактически не будет действовать до тех пор, пока не будут определены механизмы (методы) реализации правовых предписаний.

Под методом правового регулирования муниципального права Российской Федерации следует понимать совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Наиболее существенными из них являются:

1) установление конкретных правомочий и обязанностей участников отношений, например, в ходе организации и проведения муниципальных выборов, местного референдума, различных видов деятельности органов местного самоуправления и т.д.;

2) метод властных установлений, который связан с принятием органами местного самоуправления нормативных правовых актов, обязательных для исполнения и наделением их в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдельными государственными полномочиями[10];

3) классические способы воздействия на участников общественных отношений - предписание, дозволение, запрет, возложение обязанностей, установление равенства сторон в отношениях.

Предписание характерно для императивного (властного) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. С учетом того, что местное самоуправление - это форма народовластия, законодательство определяет обязательность решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

Дозволение предоставляет субъектам правоотношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признает равенство сторон и лежит в основе диспозитивного регулирования. Дозволение как метод правового муниципального права применяется при регулировании общественных отношений, связанных с реализацией органами местного самоуправления права собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности. Например, при передаче его в постоянное или временное пользование, сдаче в аренду, приватизации, совершении иных сделок, предусмотренных законом. Заключаемые при этом договоры и соглашения закрепляют равноправие сторон.

Запреты используются в муниципальном праве, прежде всего, с целью обеспечения реализации населением своего конституционного права на осуществление местного самоуправления и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Так, согласно ст.133 Конституции Российской Федерации запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления" (ст.5, п.2) допускает осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В п.4 ст.17 указанного Закона содержится запрет на участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, за исключением случаев специально определяемых в данном Законе (участие в конкурсной комиссии муниципального образования; расторжение контракта с главой местной администрации в судебном порядке на основании заявления, в том числе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации).

При правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления используются два способа: позитивный (разрешительный) и негативный (запретительный).

Позитивный способ предполагает, что Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты четко регламентируют предметы ведения и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также основания и виды ответственности за их неисполнение.

Второй способ - негативный исходит из признания за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещенную законом, по принципу ”разрешено все, что не запрещено”. Например, Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (ч.2 ст. 14) представляет органам местного самоуправления поселения право решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных (базовых)отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (например, хозяйственное, морское, банковское, экологическое, водное, лесное, торговое, военное и другие отрасли права)[11].

Согласно утвердившейся в юридической литературе точки зрения комплексный характер муниципального права, проявляется в том, что оно:

- регулирует весь комплекс общественных отношений, связанных с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни (экономической, финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.);

- нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей права, например конституционного, административного, гражданского и др.

По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, комплексность муниципального права обусловлена, во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер – финансов, налогов, землепользования и др.; во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм[12].

Наряду с указанными особенностями большинства правовых норм, образующих муниципальное право, существуют муниципально-правовые нормы, не относящиеся к числу норм других отраслей права. Таковыми, например, можно считать муниципально-правовые нормы, закрепляющие правовой статус отдельных субъектов муниципально-правовых отношений (населения муниципального образования, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления и др.); формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления; территориальные основы организации местного самоуправления и т.д.

А.Н. Кокотов и А.С. Соломаткин считают, что муниципальное право не вписывается в традиционные для отечественной правовой науки подходы к делению отраслей права на профилирующие (основные) и комплексные (вторичные, производные) отрасли права. По их мнению, та часть муниципального права, которая имеет исходную конституционную основу и состоит только из исключительно муниципально-правовых норм, не относящихся к другим отраслям права, о которых было сказано выше, располагается на уровне профилирующих отраслей права, а муниципально-правовые нормы, объединяющие нормы различных отраслей права, составляют другую часть муниципального права, которая носит комплексный характер[13].

Муниципальное право как обособленная часть российского права является по преимуществу правом публичным, поскольку регулирует публично-властные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления - одной из форм народовластия, а также деятельностью государственных и муниципальных органов, органов власти, по решению самых разнообразных вопросов местного значения, которые связаны с обеспечением жизнедеятельности всего населения муниципального образования.

В рамках муниципального права присутствуют и частноправовые нормы гражданского, предпринимательского, хозяйственного и других отраслей права. Например, ст.68 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает в целях совместного решения вопросов местного значения возможность учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.

Определив особенности, предмет и методы правового регулирования муниципального права представляется возможным сформулировать понятие данной отрасли российского права.

Дата добавления: 2015-05-31