Англо-саксонской системы права

В источниках муниципального права, характерных для

Правовые основы местного самоуправления, содержащиеся

К числу источников муниципального права, характерных, прежде всего, для англо-саксонской системы права и которые не являются традиционными для романо-германской системы права, официально принятой в Российской Федерации, можно отнести:

1. Исторические и иные местные традиции;

2. Договоры и соглашения;

3. Судебные акты (решения), содержащих нормативные предписания, по вопросам организации местного самоуправления.

1. О необходимости осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций говорится в ст.131 Конституции Российской Федерации 1993 г., а также в п.2 ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[197].

В п.3 ст.1 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" в полном соответствии с приведенными выше требованиями Конституции и федерального законодательства закреплено, что образование муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению Мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий[198].

Исходя из распространенного в науке мнения, следует сказать, что под традициями (обычаями) понимаются правила поведения, сформировавшиеся вследствие фактического их повторения и применения в течение длительного времени. При этом выделяется и правовой обычай, который становится таковым тогда, когда правило поведения, выражающееся в обычае, санкционируется государством, признается социально полезным.

По мнению О.Е. Кутафина, правовой обычай все же может быть источником как конституционного, так и муниципального права в Российской Федерации, если он санкционирован Российским государством в единственно возможной форме: путем прямой отсылки к нему в законе[199].

В качестве примера можно привести муниципальные образования, на территориях которых проживают и ведут традиционный образ жизни коренные малочисленные народы Севера. Несомненно, что обычаи населения, ведущего кочевой образ жизни, оказали влияние на правовую регламентацию отдельных вопросов организации местного самоуправления в районах их проживания, в частности - структуры администрации муниципального образования. Так, в целях обеспечения оперативной работы с обращениями граждан из числа коренных малочисленных народов Севера в структуре администрации Тазовского района Ямало-Ненецкого автономного округа предусмотрено создание кочевой приемной главы муниципального образования[200].

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г."Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривает наличие такого источника муниципального права как договоры и соглашения в области местного самоуправления. К их числу можно отнестипредусмотренные в ч. 4 ст.8 указанного Закона договоры и соглашения, которые могут заключаться органами местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, образования межмуниципальных объединений, учреждения хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций.

Кроме этого, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Аналогичная возможность предоставлена и органам местного самоуправления муниципальных районов. Они вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района. Подобные соглашения должны будут заключаться на определенный срок и устанавливать основания и порядок прекращения их действия, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осущёствления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений[201].

В полном соответствии с требованиями федерального законодательства, Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (п.2 ст.5) также предусматривает, что взаимодействие органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления по отдельным вопросам может регулироваться договорами и соглашениями между органами исполнительной власти города Москвы и органами местного самоуправления, заключаемыми в порядке, установленном законодательством[202].

Договоры и соглашения, действующие в сфере местного самоуправления, выступают новой и весьма перспективной формой сотрудничества между органами власти различного уровня. И потому с расширением практики их применения роль указанных договоров и соглашений как элемента правовой основы местного самоуправления будет повышаться.

3. К числу источников муниципального права, в которых содержатся правовые основы местного самоуправления, могут быть отнесены судебные акты (решения), содержащих правовые позиции нормативные предписания, по вопросам организации местного самоуправления.

Анализ российской правовой системы позволяет сделать вывод о том, что к числу судебных актов, содержащих нормативные предписания, в том числе по вопросам организации местного самоуправления, могут быть отнесены:

а) решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации;

б) акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления;

в) нормативное толкование Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления;

г) решения Европейского суда по правам человека[203].

Отметим такой источник муниципального права как правовые позиции и решения Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно обращался к проблематике местного самоуправления.

В странах с романо-германской системой права, наряду с юридическим непризнанием судебной практики в качестве источника права, решения конституционных судов признаются в качестве нормативных правовых актов, имеющих общеобязательный характер. Так, в ФРГ и Литве решения конституционных судов определяются как имеющие силу закона, в Австрии - содержащие правоположения, в Испании - по сути как судебные прецеденты, в Казахстане - нормативные акты, являющиеся составной частью действующего права, в Азербайджан, Армении, и Беларуси - акты нормативного характера). [204]

В качестве примера решений Конституционного Суда Российской Федерации, которые можно отнести к числу источников муниципального права, можно его определение от 6 февраля 2003 г. № 75-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карпова Игоря Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 69 Устава города Москвы, статьи 5 Закона города Москвы "О районной Управе в городе Москве" и части 6 статьи 2 Закона города Москвы "О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы".

В данном акте был сформулирован ряд следующих правовых позиций, которые, должны определять нормотворческую и правоприменительную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления:

- недопустимо лишение населения внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга конституционного права на осуществление местное самоуправление и установление данными субъектами Российской Федерации ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не закреплены непосредственно в федеральном законодательстве;

- одним из условий поддержания доверия граждан к закону и действиям органов государственной власти по изменению законодательства является оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и недопустимости внесения произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан на местное самоуправление, в том числе при переходе к новым формам организации муниципальной власти;

- в условиях действующего правового регулирования система органов местного самоуправления в Москве, включающая в себя в обязательном порядке муниципальное Собрание (представительный орган), состоящий из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы, муниципалитет (исполнительно-распорядительный орган), а также другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с законами и уставом муниципального образования (глава муниципального образования - руководитель муниципального образования, избираемый муниципальным Собранием из своего состава или непосредственно населением и руководитель муниципалитета) соответствует основам конституционного строя, позволяет жителям Москвы реализовывать свои коллективные права на местное самоуправление, что исключает существовавшие ранее основания для обращения с соответствующими жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации[205].

Вторую группу судебных актов (решений), содержащих нормативные предписания, по вопросам организации местного самоуправления и являющихся источниками муниципального права, составляют акты органов правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления.

Из анализа действующего законодательства следует, что все суды общей юрисдикции, за исключением мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных правовых актов. Суд дает оспоренному нормативному акту юридическую оценку с точки зрения его соответствия закону и праву[206].

Представляется, что такого рода акты органов правосудия следует считать источниками муниципального права, прежде всего потому, что такие решения принимаются именно в целях приведения нормативных актов в соответствие с законодательством, а также - защиты, охраны, восстановления прав и свобод личности[207].

Приведем несколько примеров влияния актов органов правосудия на систему источников муниципального права в общем и на законодательство Москвы по вопросам организации местного самоуправления в частности.

Наиболее значимыми в этой связи представляются: решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. по заявлению Жарко В. П., Павленко А. В., Шмелева В. А. о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению части 1 статьи 1, части 11 статьи 4, части 1 статьи 5, части 1 статьи 12, части 5 статьи 13, статьи 19 Закона города Москвы "О районной Управе в городе Москве" (гражданское дело № 3-713/2000) и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2001 г. № 5-ГО1-12, которым незначительно уточнена резолютивную часть данного решения, а в остальной части оно оставлено без изменения, а кассационные жалобы Мэра г. Москвы и Московской городской Думы - без удовлетворения.

Важность этих двух актов органов правосудия, заключается не только в том, что ими было признано и подтверждено не соответствие федеральному законодательству положений Закона города Москвы "О Районной управе в городе Москве", но и, прежде всего, в том, что в данных судебных актах содержатся правовые позиции и нормативное толкование, которые послужили основанием для коренных изменений всего законодательства Москвы в области местного самоуправления. К их числу можно отнести следующие:

- закрепленные в федеральном законодательстве для городов Москвы и Санкт-Петербурга особенности местного самоуправления, ни в коей мерене отменяют действия таких общих принципов его в Российской Федерации, как: наличие выборных органов местного самоуправления; запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти, назначение или освобождение ими должностных лиц местного самоуправления; самостоятельное определением населением структуры органов местного самоуправления;

- население городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть ограничено в реализации своего конституционного права на осуществление местного самоуправления;

- осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти г. Москвы, как субъекта Российской Федерации, в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным;

- право жителей города Москвы на осуществление местного самоуправления не является особенностью правового статуса города Москвы, вытекающего из Федерального закона от 15 апреля 1993 года № 4802-1"О статусе столицы Российской Федерации", а, следовательно, должно осуществляться на основе федерального законодательства о местном самоуправлении;

- особенности правового статуса города Москвы, как столицы Российской Федерации и города федерального значения, не могут предусматривать осуществление полномочий местного самоуправления в городе Москве мэром города Москвы и Московской городской Думой;

- федеральное законодательство о местном самоуправлении на территории г. Москвы действует без каких-либо ограничений;[208].

Постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления нельзя отнести к числу судебных прецедентов, поскольку действующим российским законодательством прецедент не регулируется, поэтому ни одно решение российского суда, каким бы "прецедентным" (неординарным) оно ни являлось, не может считаться обязательным для других, кроме участников дела, субъектов права.

Следовательно, решения судов по конкретным делам не могут относиться к числу источников российского права, в том числе муниципального. В отечественной юридической литературе в понятие "прецедент" зачастую вкладывается иной смысл, чем был заложен в доктрине прецедента в английском судопроизводстве. Называя решение суда прецедентным, мы скорее употребляем это понятие как решение, которое ранее не встречалось в практике судов[209].

Постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления могут рассматриваться в качестве источников муниципального права только в том случае, если они содержат правовые позиции и нормативное толкование, позволяющие снять правовую неопределенность в отдельных сферах организации местного самоуправления и тем способствовать принятию при осуществлении судопроизводства судебных решений в соответствии с действующим законодательством и в целях защиты, охраны, восстановления прав и свобод личности.

К числу источников муниципального права, в которых содержатся правовые основы местного самоуправления могут быть также отнесены решения Европейского суда по правам человека.

В качестве примера можно привести частичное решение указанного Суда по вопросу приемлемости жалобы № 51501/99, поданной Виктором Черепковым против Российской Федерации от25 января 2000 г., которым его жалоба была отклонена в силу п. 4 ст. 35 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и дополнительных протоколов к ней, поскольку признано, что ст.3 Протокола № 1 к Конвенции, на нарушение которой ссылается заявитель, неприменима к настоящему делу и распространяется только на законодательные полномочия, которыми по смыслу Конституции Российской Федерации (ст.12) и Устава Приморского края (ст. 11) Владивостокское муниципальное образование и мэр г. Владивосток не наделены.

Кроме этого, Судом отмечено, что все процедуры, инициированные заявителем, затрагивали его политические права быть зарегистрированным кандидатом либо избирать представителей на выборах в органы местного самоуправления, либо занимать пост мэра. Таким образом, ст.6 Конвенции, регламентирующая нарушения гражданских прав, не может быть применена в отношении настоящего дела[210].

Г л а в а 7

Дата добавления: 2015-05-31