Проблеми приватизації земельних ділянок

Можна виділити наступні основні стадії повної процедури:

· подача клопотання « до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.» (ч.6 ст.118 ЗКУ).

Проблема. Громадянин в більшості випадків позбавлений можливості самостійно визначити «бажане місце розташування земельної ділянки», оскільки для цього необхідно, як мінімум, знати, чи перебуває ділянка, яка припала йому до вподоби, у запасі. Для отримання відповідних відомостей необхідне звернення до органів земельних ресурсів, які часто відмовляють у наданні необхідної інформації, мотивуючи це тим, що не зобов’язані «підбирати» земельні ділянки. На наш погляд, органи земельних ресурсів зобов’язані надати інформацію про вільні земельні ділянки, що можуть бути приватизовані, за зверненням громадянина, яке повинно розглядатися як інформаційний запит в розумінні ЗУ «Про доступ до публічної інформації».

Між тим, у разі відмови у наданні інформації громадянин фактично позбавлений ефективних правових засобів захисту.

Проблема. Досить часто від громадян, що звертаються з заявою (клопотанням) про приватизацію земельної ділянки, вимагають довідку про те, що земельної ділянки за даним видом цільового використання він ще не приватизував. Слід відзначити, що закон подачі такої довідки не вимагає, і, загалом, довести «факт наявності відсутності» приватизованої ділянки проблематично – це технічно можливо лише за певний період та у певному регіоні.

· розгляд відповідним органом «клопотання у місячний строк» і надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняття «мотивованого рішення про відмову» (ч.7 ст.118 ЗКУ).

Проблема. Через зарегульованість процедури відведення земельних ділянок місцеві ради постійно повертаються до ідеї делегування їх виконавчим органам, наприклад, повноважень щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч.7 ст.118, ч.3 ст.123 ЗКУ), що істотно спростило і пришвидшило б процедуру відведення. На жаль, ч.7 ст.118 ЗКУ веде мову саме про «раду», що, як видається, перешкоджає делегуванню.

Існуюче регулювання відносин з надання дозволу визнати задовільним не можна. Втім, на наш погляд, проблему слід вирішувати не шляхом запровадження можливості делегування, а більш радикально – відмовившись від стадії «надання дозволу» взагалі, оскільки отримання дозволу, задумане начебто в інтересах особи, якій надається земельна ділянка, насправді не дає їй гарантій позитивного вирішення питання.

NB. Спірним є питання про те, чи може бути прийнято рішення про приватизацію земельної ділянки безпосередньо судом (крім випадку приватизації земельної ділянки для ведення фермерського господарства, щодо якого закон прямо передбачає, що «[р]ішення суду про задоволення позову є підставою для відведення земельної ділянки в натурі (на місцевості), видачі документа, що посвідчує право власності або укладання договору оренди» - ч.4 ст.7 ЗУ «Про фермерське господарство»).

Хоча відповідно до ч.11 ст.118 ЗКУ (яка почасти дублюється у новій редакції ч.10), «[у] разі відмови … у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку» (що, на наш погляд, передбачає можливість вирішення питання про надання земельної ділянки безпосередньо судом), у судовій практиці та у правовій доктрині (О.І.Заєць, О.С. Снідевич) переважає підхід, за яким суд не може вирішувати питання про надання земельної ділянки по суті (або ж він повинен відмовити у задоволенні відповідного позову). Вважається, що суд може «зобов'язати … розглянути зазначене питання, а не приймати рішення щодо результатів розгляду, оскільки його вирішення належить до компетенції» органу, що розпоряджається землями державної власності.

В результаті суди розглядають по суті вимоги «про визнання права на приватизацію», «усунення перешкод в здійсненні права на приватизацію», «визнання незаконною бездіяльності органу державної влади», про «зобов’язання передати безоплатно земельну ділянку у приватну власність», або про зобов’язання «затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки», «надати дозвіл … на виготовлення технічної документації по складанню державного акта», «приватизувати земельну ділянку» тощо.

Задоволення усіх перерахованих різновидів позовних вимог не призводить до реального захисту порушеного права на приватизацію земельної ділянки. Адже навіть у разі, якщо заява буде розглянутою, у наданні земельної ділянки може бути неправомірно відмовлено. Тим більше, не призводить до поновлення порушеного права визнання бездіяльності ради незаконною або визнання рішення про відмову недійсним. Показовим є такий приклад: суд двічі визнавав незаконною бездіяльність місцевої ради, яка не розглядала заяву про передачу земельної ділянки у власність громадянину. Незважаючи на два рішення суду, земельну ділянку позивач так і не отримав, тобто його порушене право так і не отримало захисту. Ще більш ілюстративна інша ситуація: постанову суду про зобов’язання передати земельну ділянку у власність та видати державний акт на право приватної власності на землю не було виконано – на підставі рішення суду рішення про передачу земельної ділянки особі 4 рази виносилося на голосування місцевою радою, але депутати так і не підтримали його.

Як видається, лише шляхом розгляду питання по суті може бути захищене порушене право заявника. Право на безоплатну приватизацію надане кожному громадянину законом і сформульоване саме як право (ст.ст.116, 118 та ін. ЗКУ). КУ (ч.1 ст.55) встановлює, що права громадян захищаються судом. З цього з необхідністю випливає, що суд може і зобов’язаний захистити право у разі його порушення. При цьому очевидно, що захист має бути реальним, а не ілюзорним, він повинен призводити до дійсного, ефективного поновлення порушеного права. Зокр., якщо земельну ділянку громадянину «не дають», після рішення суду він повинен її отримати.

Підсумовуючи викладене, вважаємо, що при порушенні органом, що уповноважений розпоряджатися землями державної та комунальної власності, права на приватизацію земельної ділянки (відмові у її наданні у власність, відмові у затвердженні проекту відведення, відмові у наданні дозволу на розробку проекту відведення, неприйнятті будь-якого рішення у встановлений строк тощо) право на приватизацію може бути ефективно захищене лише шляхом прийняття судом рішення про «надання земельної ділянки у власність». Таке рішення може бути прийняте за наявності розробленої технічної документації із землеустрою, що ідентифікує відповідну земельну ділянку, і в силу закону є підставою для відведення ділянки в натурі, посвідчення та реєстрації права на землю. Інші позовні вимоги у правовідносинах щодо безоплатної приватизації розглядатися судом не повинні, оскільки розгляд таких вимог за своєю природою не є вирішенням спору.

Окремо слід зупинитися на існуючій, хоча і не надто поширеній, судовій практиці захисту порушеного права на приватизацію шляхом «визнання права власності на земельну ділянку». Видається, що описана практика є хибною, оскільки «визнання права» як спосіб захисту права повинно застосовуватися для захисту існуючого, але невизнаного чи оспорюваного права. У разі ж порушення права на приватизацію необхідно застосовувати перетворювальний позов (позов про зміну правовідношення), яким є за своєю природою позов «про надання земельної ділянки».

· замовлення (заявником) і виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (ч.7 ст.118 ЗКУ, ст.50 ЗУ «Про землеустрій»). Термін виготовлення регулюється договором (з урахуванням встановленого п.«г» ч.2 ст.28 ЗУ «Про землеустрій» граничного 6-місячного строку складання документації із землеустрою). За існуючою практикою технічне завдання на розробку проекту відведення погоджується із місцевим органом земельних ресурсів (обов’язку отримання такого погодження законодавством не передбачено). Типовий договір про розроблення проекту затверджено ПКМ від 04.03.2004 №266, а Порядок розроблення проектів – ПКМ від 26.05.2004 №677.

Проблема. Хоча «склад, зміст і правила оформлення кожного виду документації із землеустрою регламентуються відповідною нормативно-технічною документацією» (ч.3 ст.29 ЗУ «Про землеустрій»), зміст проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки врегульовано головним чином відомчими актами ненормативного характеру – див., насамперед, «Еталон проекту відведення земельної ділянки юридичним та фізичним особам для будь-яких потреб», затв. першим заступником голови Держкомзему А. Третяком 18.06.1999. Хоча Еталон задуманий і на практиці фактично використовується як нормативний акт, його затвердження навіть не оформлене наказом, не кажучи вже про державну реєстрацію. Також існують сумнівні з точки зору законності спроби врегулювати відповідні відносини у рішеннях місцевих рад.

· у випадках, передбачених ст.9-1 ЗУ «Про охорону археологічної спадщини» - наукова археологічна експертиза проектів землеустрою;

Проблема. Ч.2 зазначеної статті передбачено, зокр., необхідність проведення експертизи у випадках «використання земельних ділянок для проведення містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, земляних і підводних робіт, виконання яких може позначитися на стані об'єктів археологічної спадщини» та випадках зміни «цільового призначення земельних ділянок для потреб будівництва та інших цілей, що може негативно вплинути на об'єкти археологічної спадщини». Посилаючись на ч.3 ст.37 ЗУ «Про охорону культурної спадщини», потенційна експертна установа – Інститут археології НАН України – робить висновок, що «із чинного законодавства випливає обов'язковість призначення археологічної експертизи при всіх землевідводах, за виключенням випадків коли на визначеній ділянці така експертиза вже проводилася». Такий висновок видається абсолютно необґрунтованим. Вважаємо, що експертиза повинно проводитися лише тоді, коли є підстави вважати, що виконання робіт «може позначитися» чи цілі «можуть негативно вплинути» (див. наведену вище цитату).

· погодження проекту землеустрою (ст.186-1 ЗКУ).

Проблема. Як видається, механізм погодження є вкрай неефективним, фактично він є засобом розподілу відповідальності між численними контролюючими органами, створюючи режим безвідповідальності, коли знайти «крайнього», винного в необґрунтованому або незаконному рішенні, неможливо. Вважаємо, що доцільно повністю відмовитися від інституту погодження землевпорядної документації, замінивши його землевпорядною експертизою певних проектів землеустрою.

· державна землевпорядна експертиза проекту;

· затвердження проекту;

· виготовлення, видача та реєстрація державного акту.

· реєстрація права власності на земельну ділянку.

Спрощена процедура приватизації:

Проблема. Протягом тривалого часу у радянський період право користування земельними ділянками підтверджувалося документами, що не передбачали обов’язкового складання плану земельної ділянки. Тому зараз особи, що мають право користування земельними ділянками, стикаються зі складнощами у застосуванні спрощеної процедури приватизації. Межі відповідної земельної ділянки зазвичай встановлюються в процесі виконання робіт із складання документа, що посвідчує право на земельну ділянку, що передбачає проведення кадастрових зйомок.

Кадастрові зйомки, згідно зі ст.198 ЗКУ, включають «погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами». І ось тут на зацікавлену особу часто чекає велика проблема – адже сусіди в силу різних причин можуть відмовитися від підписання акта погодження меж.

В Україні склалася стійка судова практика вирішення суперечок, що виникають у такому випадку, у суді. Між тим, формулювання позовних вимог може відрізнятися дуже істотно: зустрічаються вимоги «зобов’язати …не чинити перешкод в здійсненні приватизації земельної ділянки», «усунути перешкоди в приватизації земельної ділянки шляхом зобов’язання … не чинити перешкод … в приватизації земельної ділянки та у виготовленні державного акту …», «усунути перешкоди в користуванні моєї … ділянки шляхом зобов’язання … погодити межі», «[з]обов’язати … погодити в 2-х недільний термін … матеріали інвентаризації земельної ділянки …, а в разі непогодження … дозволити … сільській раді затвердити матеріали інвентаризації», «про визнання відмови у погодженні меж землекористування недійсною», «про визнання відмови … безпідставною», «визнати незаконною відмову …, визнати … право на отримання державних актів … без погодження меж», «дозволити … міській раді розглянути питання щодо приватизації земельної ділянки … без згоди …», «зобов’язати голову … сільської ради … підписати та затвердити акт встановлення та узгодження зовнішніх меж» тощо. В обґрунтування своїх позовних вимог позивачі іноді посилаються на правила добросусідства.

На наш погляд, погодження меж є виключно допоміжною (причому, як ми вважаємо, дуже малоефективною) стадією у процедурі приватизації земельної ділянки, спрямованою на те, щоб уникнути необов’язкових технічних помилок.

При цьому ст.198 ЗКУ просто вказує, що складовою кадастрових зйомок є «погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами». Із цього, як ми думаємо, зовсім не слідує, що у випадку відмови суміжного землевласника або землекористувача від підписання відповідного документу – акту погодження меж – слід вважати, що погодження меж не відбулося, і процедура приватизації має зупинитися. На наш погляд, погодження полягає у тому, щоб суміжнику було запропоновано підписати відповідний акт. Якщо він відмовляється це робити, орган, уповноважений вирішувати питання про приватизацію ділянки по суті, повинен виходити не із самого факту відмови від підписання акту, а із мотивів відмови (якщо вони озвучені), напр., врахувати, що має місце «накладання» ділянок. Слід визнати правильною практику тих судів, які у разі виникнення спору не вважають саму по собі відсутність погодження меж підставою для того, щоб вважати прийняте рішення про приватизацію незаконним.

Таким чином, підписання акту погодження меж самостійного значення не має, воно не призводить до виникнення, зміни або припинення прав на земельну ділянку, як і будь-яких інших прав у процедурі приватизації. З огляду на це, слід вважати, що спір про право у випадку непідписання акту погодження меж відсутній, позовні вимоги з цього приводу судами розглядатися не повинні. Спір може виникнути в подальшому – коли уповноважений орган не приймає рішення щодо приватизації земельної ділянки з підстав відсутності погодження.

Дата добавления: 2015-05-31