Особливості застосування різних видів відповідальності за земельні правопорушення

Низка порушень земельного законодавства через свою суспільну небезпечність утворює склади злочинів. Чинний ККУ передбачає низку «земельно-правових» складів злочинів, які вміщено до розд.VIII кодексу «Злочини проти довкілля»:

«Стаття 239. Забруднення або псування земель

Стаття 239-1. Незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель

Стаття 239-2. Незаконне заволодіння землями водного фонду в особливо великих розмірах

«Стаття 252. Умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду

«Стаття 254. Безгосподарське використання земель

NB. Прочитавши текст ст.ст.239-1 та 239-2, якими ККУ було доповнено ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за правопорушення у сфері довкілля» від 05.11.2009, виникає непереборне бажання дізнатися, що мається на увазі під «заволодінням ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей» (ст.239-1)і, найголовніше, навіщо було включено до кодексу ці статті за наявності ст.254 ККУ та статей, що встановлюють відповідальність за злочини проти власності. На жаль, в автора жодних ідей з цього приводу немає. Пояснювальна записка та інші матеріали підготовки відповідного законопроекту питання жодним чином не пояснює.

З огляду на численність та суспільну небезпеку земельних правопорушень у вигляді самовільного захоплення земель та самовільного будівництва, на початку 2007 р. ці діяння було криміналізовано шляхом доповнення ККУ статтею 197-1:

«Стаття 197-1. Самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво

Приклад. Керівництво ОСК «Турист» зайняло без правовстановлюючих документів земельну ділянку. В подальшому ділянку розподілено під садівництво та будівництво дач між низкою фізичних осіб. Проти голови кооперативу порушена кримінальна справа за ч.1 ст.365, ч.3 ст.27, ч.1 ст.197-1, ч.1 ст.366 ККУ (звільнена від кримінальної відповідальності за амністією). Після цього прокуратурою пред’явлено низку позовів про повернення самовільно зайнятих ділянок.

Із матеріалів справи слідує, що члени кооперативу впорядкували звалище. З огляду на це, суспільна небезпека їх дій у даному конкретному випадку викликає сумнів.

Проблема. У ст.197-1 ККУ, а також у ст.53-1 КУпАП передбачена відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки. Проте у зазначений актах значення цього терміну не розкривається, що, загалом, не дивно – адже, на наш погляд, воно достатньо очевидне: за відсутності відповідного права на використання ділянки її «зайняття» є самовільним. Натомість, у ст.1 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» самовільне зайняття земельних ділянок визначається як «будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними» (цікаво, що термін «самовільне зайняття …» у Законі взагалі ніде не вживається, окрім як в самому визначенні). Таке визначення звужує розуміння «самовільного зайняття» і, як слушно зазначає О.В. Лугина, сприяє встановленню практики, за якою використання земельної ділянки, щодо якої прийнято рішення про її надання, але без правоустановчих документів, не вважається самовільним захопленням.

Кримінальна відповідальність за земельні правопорушення може наставати і за іншими статтями ККУ, насамперед, тими, що передбачають відповідальність за злочини у сфері службової діяльності (ст.ст.364 «Зловживання владою або службовим становищем», 365 «Перевищення влади або службових повноважень», 366 «Службове підроблення» та ін.).

Вказівки на застосування адміністративної відповідальності за земельні правопорушення містяться в багатьох актах земельного законодавства (напр., у ст.211 ЗКУ). Але більшість таких посилань мають відсильний або бланкетний характер, оскільки самі безпосередньо не встановлюють санкцій.

Більшість же складів адміністративних земельних правопорушень передбачені у гл.7 «Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’ятників історії та культури» КУпАП:

Стаття 52. Псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель

Стаття 53. Порушення правил використання земель

Стаття 53-1. Самовільне зайняття земельної ділянки

Стаття 53-2. Перекручення або приховування даних державного земельного кадастру

Стаття 53-3. Зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу

Стаття 53-4. Незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель

Стаття 53-5. Порушення строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку

Стаття 54. Порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням

Стаття 55. Самовільне відхилення від проектів землеустрою

Стаття 56. Знищення межових знаків

Стаття 63. Незаконне використання земель державного лісового фонду

Стаття 69. Пошкодження сінокосів і пасовищних угідь на землях державного лісового фонду

Стаття 91. Порушення правил охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду

Стаття 92. Порушення вимог законодавства про охорону культурної спадщини

Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства може наставати і за статтями, вміщеними до інших глав КУпАП:

· гл.5 («Адміністративні правопорушення в галузі охорони праці і здоров’я населення»), напр., ст.ст.42 («Порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм»), 46-1 («Порушення вимог режиму радіаційної безпеки в місцевостях, що зазнали радіоактивного забруднення»);

· гл.8 («Адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві та у сфері використання паливно-енергетичних ресурсів») – напр., ст.ст.95 («Порушення правил і норм ядерної та радіаційної безпеки»), 96 («Порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва»), 96-1 («Порушення законодавства під час планування і забудови територій»), 97 («Самовільне будівництво будинків або споруд»), 99 («Порушення Правил охорони електричних мереж»), тощо;

· гл.10 («Адміністративні правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства, і зв’язку»): ст.ст.138 («Порушення Правил охорони магістральних трубопроводів»), 141 («Порушення правил охорони смуги відводу автомобільних шляхів»), 142 («Порушення землекористувачами правил утримання ділянок, прилеглих до автомобільних шляхів»), 147 («Порушення правил охорони ліній і споруд зв'язку»);

· гл.15 («Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління»): ст.ст.188-5 («Невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної та ядерної безпеки або охорону природних ресурсів»), 188-11 («Невиконання постанов, розпоряджень, приписів, висновків, а так само інших законних вимог посадових осіб органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби»).

Під майновою відповідальність у правовій доктрині зазвичай розуміють різновиди юридичної відповідальності, які передбачають компенсацію заподіяної шкоди. Хоча майнові санкції можуть бути характерними для багатьох видів відповідальності, напр., адміністративної та кримінальної, проте у перерахованих випадках відповідальність має не компенсаційне, а каральне призначення, тому до майнової відповідальності традиційно відносять лише (1) цивільну відповідальність, (2) матеріальну відповідальність за трудовим правом, та, з певною долею умовності, (3) відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

У правовому регулюванні відносин щодо застосування цивільної відповідальності можна умовно виділити три рівні: (1) норми «загального» цивільного законодавства та норми господарського законодавства, що їх практично повністю відтворюють, (2) норми екологічного законодавства, що передбачають особливості відповідальності за екологічні правопорушення, і (3) норми земельного законодавства, що передбачають особливості відповідальності за власне земельні правопорушення як різновиди екологічних правопорушень.

NB. На наш погляд, господарсько-правова відповідальність у вигляді відшкодування збитків не має жодної специфіки порівняно із цивільною відповідальністю і тому з усіма підставами може вважатися такою, що охоплюється цивільною відповідальністю.

(1) До першої групи норм належать положення гл.гл.81 («Створення загрози життю, здоров’ю, майну фізичної особи або майну юридичної особи»), 82 («Відшкодування шкоди») ЦКУ, які передбачають загальні засади цивільної відповідальності, яка настає за цивільно-правовий делікт, що в загальному випадку включає в себе протиправне діяння, шкоду, причинний зв’язок між ними, вину. Цивільним законодавством може передбачатися відповідальність і за шкоду, заподіяну правомірними діями (в стані крайньої необхідності – ст.1171 ЦКУ) або шкоду, заподіяну без вини (джерелом підвищеної екологічної небезпеки - ст.1187 ЦКУ). Положення цивільного законодавства значною мірою відтворені у гл.25 ГКУ («Відшкодування збитків у сфері господарювання»).

(2) До другої групи норм належать положення ст.ст.68, 69 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища». Ч.1 ст.69 Закону встановлює специфіку цивільної відповідальності за екологічні (у т.ч. земельні) правопорушення:

«Шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення та незалежно від збору за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів.»

Таким чином, щодо земельних правопорушень «як правило» не застосовуються ст.1193 ЦКУ щодо можливості зниження розміру відшкодування при врахуванні вини потерпілого та матеріального становища фізичної особи, що заподіяла шкоду.

Важливою є вказівка ч.4 ст.68 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», за якою

«Підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в порядку та розмірах, встановлених законодавством України.»

Таке положення встановлює відступ від загального правила, встановленого ст.1166 ЦКУ, про відшкодування шкоди у повному обсязі, оскільки «розмір, встановлений законодавством», у конкретній ситуації може бути більшим або меншим «повного» розміру шкоди (цей розмір у випадку екологічних правопорушень часто просто неможливо достовірно встановити, що і обумовило потребу у регулюванні розміру відшкодування законодавством). Законодавство встановлює такі способи визначення розміру шкоди, заподіяної земельними правопорушеннями:

· витратний (відшкодуванню підлягають витрати на усунення шкоди): напр., ст.48 ЗУ «Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення» встановлює обов’язок порушників «компенсувати додаткові витрати органів, установ та закладів санітарно-епідеміологічної служби на проведення санітарних та протиепідемічних заходів і витрати лікувально-профілактичних закладів на подання медичної допомоги потерпілим»;

· розрахунковий: див., напр., ПКМ від 15.02.2002 №175 «Про затвердження Тимчасової методики оцінки збитків від наслідків надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру».

Екологічне законодавство також без усякої потреби дублює положення «загальноцивільного» законодавства щодо можливості відповідальності без вини відносно окремих ситуацій: така можливість передбачена ст.69 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», ст.72 ЗУ «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», ст.3 ЗУ «Про цивільну відповідальність про ядерну шкоду та її фінансове забезпечення».

(3) Нарешті, специфіка відшкодування шкоди встановлена нормами земельного законодавства.

Ст.156 ЗКУ передбачає можливість відшкодування шкоди у певних випадках порушення земельного законодавства. Дана стаття шкідлива не лише тим, що створює непотрібне казуїстичне дублювання загальних положень цивільного законодавства; ще гірше те, що її формулювання можуть створити хибне враження, що у випадках заподіяння шкоди земельними правопорушеннями, не згаданими у статті, така шкода не повинна відшкодовуватися. Це, звичайно, не так.

Ч.2 ст.157 ЗКУ встановлює правило, за яким «[п]орядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України». ПКМ від 19.04.1993 №284 «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», зокр., передбаченовизначення розміру збитків спеціальними комісіями.

Проблема. Існує помилкова, на наш погляд, судова практика, за якою суд відмовляє у задоволенні вимог про стягнення шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, «в зв’язку із недотриманням вимог постанови Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 №284 «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» - через відсутність акту комісії, передбаченого постановою.

На наш погляд, цілком очевидно, що постанова уряду регламентує позасудовий порядок відшкодування збитків. Вона не регулює і не може регулювати процесуальні аспекти доказування розміру заподіяних збитків. Згідно із ст.57 ЦПК, «[д]оказами є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що … мають значення для вирішення справи».

Відзначимо, що у переважній кількості справ суди задовольняють позовні вимоги за відсутності акту комісії, що слід вважати правильним.

Розмір збитків, заподіяних внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу обчислюється за спеціальною методикою, затвердженою ПКМ від 25.07.2007 №963.

Проблема. У практиці застосування ПКМ від 25.08.2007 №963 «Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу» проявився її серйозний недолік: при розрахунку розміру шкоди, заподіяної самовільним зайняттям земельної ділянки, за буквою Методики він має здійснюватися без врахування строку, протягом якого ділянка була самовільно зайнята. На наш погляд, при застосуванні формул слід враховувати, що вони сформульовані для обчислення суми шкоди, заподіяної за рік. Якщо порушення тривало більше чи менше, сума збитків має пропорційно збільшуватися або зменшуватися(про що у постанові, на жаль, прямо не сказано).

Матеріальна відповідальність за земельні правопорушення наступає в силу загальних положень трудового законодавства – ст.ст.130-138 гл.ІХ «Гарантії при покладенні на працівника матеріальної відповідальності за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації» Кодексу законів про працю України (далі - КЗпПУ). Специфікою даного виду відповідальності є, з одного боку, спрощений позасудовий порядок застосування, а з іншого – обмежений характер: насамперед, відповідальність зазвичай обмежується певною частиною заробітку.

Дисциплінарна відповідальність настає та такі земельні правопорушення, що можуть розглядатися як порушення трудової дисципліни. До порушників можуть бути застосовані стягнення у вигляді догани або звільнення (у випадках, прямо передбачених законом). Застосування відповідальності регламентується положеннями гл.Х «Трудова дисципліна» КЗпПУ (ст.ст.147-151).

На наш погляд, положення ст.4 ГКУ, за якими кодекс не застосовується до земельних відносин, не можуть бути підставою для незастосування господарсько-правової відповідальності за земельні правопорушення. Відповідні відносини є в першу чергу господарськими і лише опосередковано – земельними; земельне законодавство, природно, не встановлює загальних засад застосування господарсько-правової відповідальності. Тому навряд чи уявний намір законодавця може полягати у виключенні застосування господарсько-правової відповідальності до порушників земельного законодавства.

Відповідно до ч.ч.2 та 3 ст.217 ГКУ, за господарське правопорушення можуть бути застосовані такі види санкцій: (1) відшкодування збитків, (2) оперативно-господарські санкції, (3) штрафні санкції, (4) адміністративно-господарські санкції. Вище нами вже висловлювалася думка, за якою господарсько-правова відповідальність у вигляді відшкодування збитків охоплюється цивільною відповідальністю; що ж стосується оперативно-господарських та штрафних санкцій, їх застосування за земельні правопорушення досить малоймовірне. Тому зупинимось більш детально на адміністративно-господарських санкціях.

Ст.239 ГКУ передбачає достатньо великий відкритий перелік адміністративно-господарських санкцій, що можуть бути застосовані за господарські правопорушення. З найбільшою імовірністю за земельні правопорушення можуть бути застосовані такі з них, як (1) адміністративно-господарський штраф та (2) обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання.

Екологічне та земельне законодавство передбачає можливість обмеження, зупинення та заборони (тимчасової) або припинення діяльності підприємств, установ і організацій в разі порушення ними екологічного законодавства. В еколого-правовій доктрині (В.І. Андрейцев, М.В. Краснова та ін. вчені) застосування даного виду санкцій вважається проявом окремого виду юридичної відповідальності - еколого-правової.

Втім, акти про зупинення та припинення господарської діяльності не визнані виконавчими документами у ЗУ «Про виконавче провадження» (ст.17), тому застосувати обмеження або зупинення примусово фактично неможливо.

Від застосування описаних санкцій слід відрізняти припинення небезпечної діяльності як спосіб захисту цивільних прав (див. ч.2 ст.293 ЦКУ), що застосовується судом.

Земельно-правова відповідальність у правовій доктрині визначається, зокр., як «застосування державно-правових санкцій, що безпосередньо передбачені земельним законодавством, до правопорушника, у результаті чого останній зазнає негативних наслідків земельно-правового характеру».

Виділення земельно-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності залишається спірним питанням в рамках більш загальної дискусії щодо виділення галузевих видів юридичної відповідальності. Напр., М.В. Шульга висловлює серйозні аргументи на користь того, що специфіка землі підтверджує «тезу не про формування нового виду відповідальності, а про специфіку застосування існуючих видів відповідності за конкретні екологічні (у т.ч. земельні) правопорушення». З іншого боку, О.А. Вівчаренко вказує, що, напр., припинення права користування земельною ділянкою за порушення законодавства врегульоване виключно нормами земельного законодавства, тому можна вести мову про існування «земельної відповідальності».

Під земельно-правовою відповідальністю «традиційно розуміють примусове припинення прав на земельну ділянку шляхом її безоплатного вилучення», передбачене сьогодні ст.ст.140,141,143-145,149 та ін. ЗКУ. Така відповідальність за своєю природою дуже близька до господарсько-правової (у вигляді застосування адміністративно-господарських санкцій) і, на наш погляд, у випадку вчинення земельного правопорушення суб’єктом господарювання припинення права на землю може вважатися «іншою адміністративно-господарською санкцією, встановленою законом» (ст.239 ГКУ).

Також деякі вчені відносили до заходів земельно-правової відповідальності застосування т.з. «земельно-правової реституції» – повернення земельної ділянки законному користувачу. Такий підхід видається нам сумнівним, оскільки реституція ґрунтується насамперед на положеннях цивільного законодавства і не може бути віднесена до суто «земельно-правової» відповідальності.

Дата добавления: 2015-05-31