Адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади

Адміністративно-правовий статус Прем’єр-міністра України Посада Прем’єр-міністра України в системі державного управління займає неабияке місце завдяки особливостям, властивим її адміністративно-правовому статусу. Законодавство України, зокрема, Конституція України, Закон України про Кабінет Міністрів України від 21 грудня 2006 року визначає порядок призначення Прем’єр-міністра України, відповідно до якого він призначається Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до ст. 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Досить часто можна зустріти в пресі та на телебаченні вживання термінів "голова Уряду", "керівник Уряду" стосовно Прем’єр-міністра України. Але наскільки це виправдано з огляду на його адміністративно-правовий статус та на статус Кабінету Міністрів України? Почнемо з того, що за визначенням абсолютно усіх фахівців, які займалися проблемами встановлення статусу Кабінету Міністрів України, цей орган виконавчої влади є колегіальним. На колегіальність Кабінету Міністрів України побіжно вказує і Конституція України, зазначаючи, наприклад, що "Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження…" (ст. 117), тим самим вказуючи на колегіальність при прийнятті рішень. Пряму вказівку на колегіальність як принцип діяльності цього органу містить діючий Закон України "Про Кабінет Міністрів України" (ст. 3)

Колегіальність, як визначає її теорія – це принцип колективного обговорення та (або) вирішення питань, що відносяться до компетенції даного органу. Колегіальність дозволяє при обговоренні питань враховувати весь спектр думок, варіантів проектів управлінських рішень, акумулювати знання та колективний досвід членів колегіального органу, враховувати інтереси структурних підрозділів органу та соціальних груп, представники яких входять до складу колегіального органу. Таким чином, усі члени колегіального органу мають бути рівними за своїм статусом, мати однакову вагу голосу стосовно інших членів при прийнятті рішень.

Аналіз норм Конституції України стосовно Кабінету Міністрів України майже повністю відповідає такому визначенню, оскільки в них переважно йдеться про орган в цілому. Більше того, Конституція України не знає такого поняття, як "Голова Кабінету Міністрів" і ставить Прем’єр-міністра в один ряд з іншими членами Кабінету Міністрів України наприклад, ч.1 ст. 115, ч.1 ст. 120. А та ж частина 1 статті 120 називає керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, не передбачаючи такого посадовця в Кабінеті Міністрів України, вказуючи на узагальнене "члени Кабінету Міністрів України".

В теорії російського адміністративного права є наступне визначення колегіального органу: "Коллегиальным является орган, который возглавляет созданная в соответствии с законом коллегия (группа лиц). В определенной степени коллегиальным органом можно считать и такой, организационная структура которого включает какую-то коллегию, которая этот орган не возглавляет". Видається, що саме останній варіант визначення колегіального органу буде справедливим для Кабінету Міністрів України, оскільки казати про абсолютно однаковий статус усіх членів Кабінету Міністрів України, як членів колегіального органу, було б не правильно. Конституція України все-таки наділяє певними адміністративними повноваженнями Прем’єр-міністра України, а інші нормативно-правові акти ще й інших членів Кабінету Міністрів України, зокрема, Першого віце-прем’єр-міністра та віце-прем’єр-міністрів.

Так, ч.5. ст. 114 Конституції України зазначає, що "Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України", ч.4 ст. 114 наділяє Прем’єр-міністра України правом входження з поданням до Верховної Ради України про призначення "інших членів Кабінету Міністрів", а п.9-2 ст. 116 передбачає право подання Кабінету Міністрів про призначення керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України. Ч.2 ст. 117 зобов’язує Прем’єр-міністра підписувати акти Кабінету Міністрів України.

Закон України "Про Кабінет Міністрів України" передбачає, що "Прем'єр-міністр України спрямовує, координує та контролює діяльність членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, дає з цією метою доручення, обов'язкові для виконання зазначеними органами та посадовими особами (п.2 ст. 45); формує порядок денний засідання Кабінету Міністрів України (п. 6 ст. 45)". За цим же документом Прем'єр-міністр України затверджує голів спільних міжурядових комісій з питань співробітництва, що утворюються на підставі міжнародних договорів, укладених від імені Кабінету Міністрів України.

Як бачимо, достатньо підстав вважати Прем’єр-міністра України посадовцем, який наділений додатковими, у порівнянні з іншими членами Кабінету Міністрів України, повноваженнями, що мають адміністративний характер. Але чи достатньо цього для того, аби вважати Прем’єр-міністра керівником органу виконавчої влади? Щоб відповісти на це питання необхідно звернутися до теорії управління – що саме вона розуміє під поняттям "керівник"?

Отже керівник – це "…посадова особа, яка наділена адміністративною владою щодо очолюваного нею певного колективу службовців і здійснює внутрішньо організаційне управління ним". Зокрема, найбільш близьким за характером повноважень Прем’єр-міністр є до лінійних керівників. Такі керівники здійснюють комплексне управління об’єктом управління в цілому та всіма його підрозділами, зокрема через реалізацію переважно адміністративно-розпорядчих повноважень, що відображають найвищий ступінь владності і є обов’язковими для суб’єктів, до яких вони звернені; відповідають не лише за результати своєї праці, а й за організацію діяльності членів керованого ними колективу.

Специфічними ознаками керівника є: перебування на чолі певного службового колективу; управління підлеглими має внутрішній (у межах організаційної структури керованої системи) організаційних характер; управління здійснюється на основі прямого підпорядкування, що у правових відносинах набуває характеру юридичної залежності однієї сторони від іншої; виключна прерогатива приймати, в межах своєї компетенції, управлінські рішення, видавати акти управління (накази, розпорядження тощо); визначення юридичного змісту відносин, які керівник встановлює у колективі (надання, перерозподіл чи позбавлення прав підлеглих, покладення на підлеглих обов’язків)".

Якщо ми спробуємо "підвести" Прем’єр-міністра під вказані ознаки, то стане зрозумілим, що жодна з них повною мірою не може стосуватися цієї посади.

По-перше, дійсно, можна вважати, що Прем’єр-міністр перебуває "на чолі" певного колективу (інші члени Кабінету Міністрів утворюють цей "колектив"), але чи можна вважати такий колектив "службовим"? Мабуть що ні, оскільки навіть за визначенням того ж Закону України, який згадувався нами раніше, усі члени Кабінету Міністрів є політичними діячами, а тому вважати їх "службовим колективом" було б не вірним.

По-друге, хоч управління подекуди і має характер внутрішньо організаційний (наприклад, Прем’єр-міністр головує на засіданнях Кабінету Міністрів України, ним же і визначається періодичність їх проведення тощо), але таке управління направлене не на підлеглих, а на загальне керівництво органом в цілому, що більш вдало було б назвати «організаційним забезпеченням» роботи Кабінету Міністрів.

По-третє, у відносинах між членами Кабінету Міністрів України не може бути й мови про "юридичну залежність однієї сторони від іншої", оскільки колегіальність органу передбачає певну рівність між його членами, попри наявність у деяких з них додаткових повноважень.

По-четверте, Прем’єр-міністр не має виключної прерогативи приймати управлінські рішення, видавати акти управління, оскільки, як нами вже було зазначено, рішення приймаються колегіально усіма членами Кабінету Міністрів України, а Прем’єр-міністр лише їх підписує.

По-п’яте, Прем’єр-міністром не може визначатися юридичний зміст відносин в середині колегіального органу (надання, перерозподіл чи позбавлення прав, покладення обов’язків). Такі положення встановлюються або знов-таки Кабінетом Міністрів, або іншими уповноваженими на те суб’єктами (наприклад, Верховною Радою України шляхом прийняття спеціальних законів, або, до недавнього часу, Президентом України).

З цього випливає, що існування "керівника" колегіального органу в повному розумінні цього поняття, є досить спірним. А отже вважати Прем’єр-міністра України керівником Кабінету Міністрів України можна лише умовно, для позначення його особливого становища по відношенню до інших членів Кабінету Міністрів України, завдяки наявним у нього адміністративним (організаційним) та представницьким повноваженням.

З усього вищевикладеного можна вивести характеристику одного з елементів адміністративно-правового статусу Прем’єр-міністра України - становище посади в системі управління – посада Прем’єр-міністра України характеризується особливим становищем як в середині органу (Кабінету Міністрів України, як колегіального органу), так і в системі органів виконавчої влади в цілому, що зумовлено наявністю в нього особливих повноважень адміністративного та представницького характеру та виявляється у певній управлінській (керівній) діяльності стосовно (або всередині) колегіального органу.

Наступним елементом адміністративно-правового статусу Прем’єр-міністра України є його компетенція, тобто сукупність юридично встановлених прав та обов'язків, реалізація яких забезпечує виконання його основних функцій. Провівши аналіз чинного законодавства на предмет встановлення прав та обов’язків Прем’єр-міністра України та виділивши найбільш типові за характером повноважень (категорія прав та обов’язків за ознакою їх галузевої належності) приходимо до наступного:

1. Повноваження адміністративного характеру:

- спрямовує і координує діяльність Першого віце-прем'єр-міністра і віце-прем'єр-міністрів України, міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських Держадміністрацій; дає згоду на призначення Першого заступника голови обласної державної адміністрації (ч.2 ст.10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації");

- спрямовує та координує діяльність Державного комітету України;

- очолює урядові комітети, здійснює керівництво відповідними консультативними і дорадчими органами (комісіями, радами тощо);

- керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, забезпечення реалізації державної внутрішньої і зовнішньої політики;

- входить до суб’єктів державного управління з поданням про призначення керівників та інших посадовців органів виконавчої влади різних рівнів (до Верховної Ради України - про призначення членів Кабінету Міністрів України, крім міністра оборони та міністра закордонних справ (ч. 4, ст. 114 Конституції України); до Кабінету міністрів України – про призначення керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України (п.9-2 ст.116 Конституції України), про призначення керівника Апарату Прем’єр-міністра України (ч. 8 Положення про Апарат Прем’єр-міністра України), про кандидатуру на посаду Голови облдержадміністрації (ч.3 ст.8 Закону України "Про місцеві державні адміністрації";

- бере участь у нормотворчій діяльності: підписує акти Кабінету Міністрів України (ч.2 ст.117 Конституції України); скріплює своїм підписом акти Президента України з окремих питань (ч.4 ст.106 Конституції України);

- бере участь у роботі органів державного управління: входить до складу Ради національної безпеки і оборони України (ч.5 ст.107 Конституції України);

2. Повноваження представницького характеру:

- веде переговори і підписує в установленому порядку міжнародні договори України;

- представляє Програму діяльності Кабінету Міністрів України на пленарному засіданні Верховної Ради, відповідає на запитання народних депутатів та звітує по стан виконання цієї програми; (ст.222, 223 Регламенту Верховної Ради України)

3. Повноваження політичного характеру:

- організовує роботу з формування і реалізації державної економічної та фінансової політики, а також в межах своїх повноважень політики з питань оборони, юстиції, правоохоронної діяльності та євроатлантичної інтеграції України;

- організовує роботу центральних та місцевих органів виконавчої влади з формування і реалізації державної регіональної політики, проведення адміністративної та адміністративно-територіальної реформ, реформування системи державної служби.

Третім елементом адміністративно-правового статусу Прем’єр міністра України є його обов’язок нести відповідальність у зв’язку з виконанням своїх повноважень. Такий обов’язок закріплений Конституцією України та полягає, насамперед, як це не парадоксально, в праві Прем’єр-міністра заявити про свою відставку. Це право трансформується в обов’язок за рахунок політичності посади Прем’єр-міністра України. Це означає, що у разі незгоди Прем’єр-міністра, як представника певної політичної сили, або з особистих міркувань з позицією Парламенту, а іноді і Президента України, він не стільки має право подати у відставку, скільки, як політичний діяч, зобов’язаний це зробити.

Обов’язок нести відповідальність, як елемент адміністративно-правового статусу Прем’єр-міністра України, полягає також і в його обов’язку зазнати осуд з боку Верховної Ради України у разі прийняття резолюції недовіри до Кабінету Міністрів України.

Усі зазначені вище питання обов’язку Прем’єр-міністра України нести відповідальність у зв’язку з виконанням своїх повноважень, відносяться до так званої "позитивної відповідальності". Що ж стосується відповідальності ретроспективної, то вона виходить за межі адміністративно-правового статусу Прем’єр-міністра та відноситься до форм його реалізації. Зокрема, сама процедура подання заяви та відправлення у відставку Прем’єр-міністра України, поява фактів, які є підставами для притягнення його до юридичної відповідальності розглядаються як особливості реалізації статусу у відносинах відповідальності.

Адміністративно-правовий статус Кабінету Міністрів України

Загальні засади адміністративно-правового статусу Кабінету Міністрів України встановлені Конституцією України, Законом України "Про Кабінет Міністрів України" та Регламентом Кабінету Міністрів України. Зокрема, стаття 113 Конституції України визначає місце Кабінету Міністрів України в системі органів державного управління, по-перше, через визнання його вищим органом у системі органів виконавчої влади, тобто таким, що спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних у місті державних адміністрацій; по-друге, через встановлення відповідальності перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольності і підзвітності Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

Чинне законодавство наділяє Кабінет Міністрів України трьома основними функціями управління - спрямування, координації та контролю.

Зокрема, Кабінет Міністрів України:

- забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

- вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

- забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

- розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

- забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

- розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

- здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

- організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

- спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

- утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

- призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України – колегіальний орган загальної компетенції. Це означає, що Кабінет Міністрів шляхом колективного (колегіального) постановлення рішень, здійснює загальне керівництво і координацію діяльності органів галузевої та функціональної компетенції як в системі органів виконавчої влади, так і за її межами, спрямовує та контролює їх діяльність. До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом і є обов'язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.

Президент України може зупинити дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів їх невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо визначення їх конституційності.

Для забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади створюється постійно діючий орган - Секретаріат Кабінету Міністрів України.

Основними завданнями Секретаріату є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Організаційна структура Секретаріату включає керівництво в особі Урядового Секретаря Кабінету Міністрів України та його заступників, департаменти, самостійні управління, відділи.

До структури Секретаріату як самостійні підрозділи входять: Апарат Прем’єр-міністра України, служби віце-прем'єр-міністрів України, які є патронатними підрозділами, що забезпечують діяльність віце-прем'єр-міністрів України і підпорядковуються їм безпосередньо.

Особливою організаційною формою роботи членів Кабінету Міністрів України є робота в урядових комітетах. До складу урядового комітету, який затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, окрім членів Кабінету Міністрів України можуть входити заступники міністрів, а також керівники центральних органів виконавчої влади, що не належать до сфери спрямування і координації міністрів.

Урядовий комітет є робочим колегіальним органом Кабінету Міністрів, основні завдання якого полягають у забезпеченні ефективної реалізації повноважень Кабінету Міністрів, координації дій органів виконавчої влади, попередньому розгляді проектів нормативно-правових актів, концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів.

Урядовий комітет:

1) попередньо розглядає: проекти законів, актів Президента України, постанов Кабінету Міністрів; проекти розпоряджень Кабінету Міністрів про схвалення концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру, концепцій державних цільових програм та законів; проекти розпоряджень Кабінету Міністрів, подані з розбіжностями, що не врегульовані після проведення в установленому порядку головним розробником узгоджувальної процедури, та проекти розпоряджень Кабінету Міністрів, щодо яких висловлено застереження Секретаріатом Кабінету Міністрів; проекти актів законодавства, що містять інформацію, яка становить державну таємницю, або конфіденційну інформацію, що є власністю держави, - у разі, коли існує необхідність у врегулюванні розбіжностей в позиціях органів виконавчої влади, установ та організацій, які брали участь у їх розробленні. Такі проекти розглядаються з дотриманням вимог Порядку організації та забезпечення режиму секретності в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, установах і організаціях, а також інших актів законодавства з питань державної таємниці;

2) врегульовує розбіжності у позиціях органів виконавчої влади, координує їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечує узгодження із усіма заінтересованими органами і доопрацювання проектів актів;

3) готує висновки та пропозиції Кабінетові Міністрів, які оформляються у вигляді протоколу засідання, щодо прийняття рішень стосовно розглянутих проектів актів;

4) розглядає: проекти експертних висновків Кабінету Міністрів до законопроектів, ініційованих народними депутатами України, у разі наявності розбіжностей у позиціях заінтересованих органів; скарги центральних органів виконавчої влади щодо відмови Держкомпідприємництва у погодженні проектів регуляторних актів, розроблених такими органами, а також скарги центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим і місцевих держадміністрацій щодо рішень Держкомпідприємництва про необхідність усунення порушення принципів державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності та приймає відповідні рішення за результатами їх розгляду.

Урядовий комітет за пропозицією його голови утворює в разі необхідності підкомітети, експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих питань, що належать до компетенції такого комітету.

Урядові комітети очолюють Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри.

Організаційною формою роботи Урядового комітету є засідання. Засідання урядових комітетів проводяться щотижня за графіком, затвердженим Прем'єр-міністром.

Рішення Урядового комітету оформляються протоколом, який підписує голова Комітету. Рішення Урядового комітету, прийняті в межах його компетенції, є обов'язковими для виконання.

Адміністративно-правовий статус центральних органів виконавчої влади Центральні органи виконавчої влади займають другий рівень в трирівневій системі органів виконавчої влади. До системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. У відповідності до п.9-1 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. У центральних органах виконавчої влади утворюються дорадчі органи - колегії для погодженого вирішення питань, що належать до їх компетенції, та для колективного і вільного обговорення найважливіших напрямів діяльності.

Функції колегії:

1) обговорює і приймає рішення щодо перспектив і найважливіших напрямів діяльності відповідного центрального органу виконавчої влади;

2) розглядає пропозиції щодо: удосконалення законодавства; забезпечення співпраці з центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, органами місцевого самоврядування під час виконання покладених на них завдань; розширення міжнародного співробітництва у відповідній галузі (сфері діяльності; формування та реалізації державної політики у відповідній галузі (сфері діяльності);

3) обговорює прогнози і програми соціально-економічного розвитку відповідної галузі (сфери діяльності), інші державні програми та визначає шляхи їх реалізації;

4) розглядає питання про стан дотримання фінансової, бюджетної дисципліни, збереження та використання державного майна, здійснення внутрішнього фінансового контролю та усунення виявлених недоліків;

5) розробляє пропозиції щодо вдосконалення діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів, урядових органів державного управління, що діють у складі центрального органу виконавчої влади;

6) аналізує стан роботи центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

7) розглядає результати роботи центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів, урядових органів державного управління, що діють у складі центрального органу виконавчої влади, а також інших підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування (в межах компетенції);

8) аналізує стан дотримання законодавства з питань державної служби, організаційно-кадрової роботи та виконавської дисципліни;

9) розглядає інші питання, пов'язані з реалізацією завдань, покладених на центральний орган виконавчої влади.

До складу колегії центрального органу виконавчої влади входять: керівник (голова колегії), перший заступник та заступники керівника (за посадою), інші керівні працівники зазначеного органу. У разі потреби до складу колегії можуть також входити керівники інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, керівники його територіальних органів, народні депутати України, представники інших органів державної влади (за згодою), представники громадських організацій, творчих спілок, підприємств, наукових установ та інших організацій.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністерства є єдиноначальними органами. Міністр входить до складу Кабінету Міністрів і тому як політичний діяч (політик) не є державним службовцем. Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноважень заступникам міністра, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками.

Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Порядок виконання обов'язків міністра в разі його тимчасової відсутності визначається Кабінетом Міністрів України.

Міністерство:

- бере участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, розробляє механізм її реалізації;

- прогнозує розвиток економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах;

- бере участь у розробленні проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України;

- готує пропозиції та бере участь у формуванні та реалізації політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для державних потреб;

- розробляє цільові перспективні програми, опрацьовує комплекс заходів, спрямованих на поглиблення економічної реформи;

- реалізує державну стратегію розвитку відповідної галузі (групи суміжних галузей);

- вносить у встановленому порядку пропозиції про зміну умов оподаткування, одержання пільгових кредитів, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях;

- готує пропозиції про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки;

- бере участь у формуванні та реалізації інвестиційної політики виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки;

- розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджує галузеві стандарти;

- вживає заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;

- видає у передбачених законодавством випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на проведення окремих видів підприємницької діяльності;

- виступає державним замовником наукових досліджень комплексного характеру;

- бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні договори міжвідомчого характеру;

- здійснює у межах повноважень, визначених законодавством, функції управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства;

- складає макроекономічні та міжгалузеві баланси;

- розробляє пропозиції про визначення пріоритетних напрямів розвитку економіки;

- бере участь у формуванні та реалізації антимонопольної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами (демонополізація економіки, розвиток конкуренції, антимонопольне регулювання, застосування антимонопольного законодавства);

- забезпечує виконання завдань мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави у межах визначених законодавством повноважень;

- забезпечує у межах своєї компетенції реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті міністерства, на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

На квітень 2008 року перелік центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом виглядав наступним чином:

Державне агентство України з інвестицій та інновацій

Адміністрація Державної прикордонної служби України

Антимонопольний комітет України

Головне управління державної служби України

Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку

Державна митна служба України

Державна податкова адміністрація України

Державна служба експортного контролю України

Державна судова адміністрація України

Державний департамент України з питань виконання покарань

Державний комітет статистики України

Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва

Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики

Державний комітет ядерного регулювання України

Державний комітет фінансового моніторингу України

Національна комісія з питань регулювання зв'язку України

Національна комісія регулювання електроенергетики України

Державна служба спеціального зв'язку та захисту інформації України

Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду

Національне космічне агентство України

Служба безпеки України

Фонд державного майна України

Державний комітет України у справах ветеранів

Національне агентство України з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів

Управління державної охорони України

Адміністративно-правовий статус місцевих державних адміністрацій

Виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки

Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами загальної компетенції.

Особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві є те, що міські та районні в місті Києві ради організаційно поєднані з місцевими державними адміністраціями, оскільки останні є одночасно виконавчими комітетами відповідних рад, а голови рад, які за Законом України "Про місцеве самоврядування" очолюють виконавчі комітети, автоматично призначаються Президентом України головою відповідної місцевої державної адміністрації.

Основні завдання місцевих державних адміністрацій:

1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.

Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.

На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Особливості адміністративно-правового статусу Ради міністрів Автономної Республіки Крим

Питання приналежності Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі – АРК) до органів виконавчої влади є досить дискусійним: з одного боку, з аналізу Конституції АРК випливає, що Рада міністрів виконує функції місцевого органу виконавчої влади в автономії а також враховуючи встановлений порядок призначення та звільнення Голови Ради міністрів АРК (за погодженням з Президентом України – ст.37) і повноваження Президента України скасовувати акти Ради міністрів АРК (п.16 ст.106 Конституції України), цей орган треба визнати реально сполученим із системою органів виконавчої влади. З іншого боку - Верхова Рада АРК є представницьким органом “особливого” місцевого самоврядування, що в межах територіальної автономії здійснює повноваження у сфері державного владарювання”. Рада міністрів АРК відповідно має сприйматися як виконавчий орган такого самоврядування.

До того ж, Ю. Тодика наголошує, що окрім державних органів виконавчої влади, в Україні діють “… виконавчі органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим (Рада міністрів, міністерства, республіканські комітети), на які також покладено здійснення виконавчих функцій, але які за своєю природою не є державними органами». Конституційний Суд України також дотримується такої думки, оскільки у своєму рішенні в справі про суміщення службової діяльності керівників органів виконавчої влади визначаючи коло осіб, які вважаються керівниками органів виконавчої влади не включає до нього жодного з посадових осіб уряду Автономної Республіки Крим.

В той же час, Конституція АРК встановлює певну підконтрольність та підзвітність голів районних державних адміністрацій Раді міністрів АРК з питань виконання державних функцій і повноважень (п.5 ст.35) а також надає право Раді міністрів АРК скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, Законам України, іншим законодавчим актам України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради автономії, рішенням Ради міністрів, що не суперечать законодавству України (п.6 ст.38). До того ж, пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головою Ради міністрів автономії, призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів здійснюється головою відповідної державної адміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК. Причому, наведений академіком О. Копиленко аналіз великої кількості нормативних документів Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України вказує на віднесення Ради міністрів до органів виконавчої влади “по умолчанию (рос.)”.

У підручнику „Государственное строительство и местное самоуправление” за редакцією Б. Свирського, ми знаходимо у розділі про органи виконавчої влади наступне твердження: ”Рада Міністрів, як орган виконавчої влади самостійно здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим”. Очевидно, що автор відносить до органів виконавчої влади і Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, причому прямо на це вказуючи. Ще можемо навести витяг з Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, в якому зазначається: “Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій».

Тобто Рада міністрів АРК неначе вклинюється у встановлену Конституцією України трирівневу систему виконавчої влади, зайнявши проміжне місце між Кабінетом Міністрів України та місцевими державними адміністраціями, десь “поряд” з центральними органами виконавчої влади, і подекуди, виконуючи функції обласної державної адміністрації (переважно в кадрових питаннях).

Отже, складається уявлення про “подвійний” статус Ради міністрів АРК, за яким цей орган належить одночасно і до державної влади і до влади автономії, як адміністративно-територіального утворення (тобто орган регіонального врядування). Це є відображенням особливого характеру територіальної автономії як складової системи адміністративно-територіального устрою України. Доречі, у проекті закону “Про внесення змін до Конституції” № 3207-1 містилася така норма: “Виконавчу владу в Автономній Республіці Крим здійснює Рада Міністрів Автономної Республіки Автономної Республіки Крим, а в областях і районах, містах Києві та Севастополі, здійснюють місцеві державні адміністрації” (п.1.21) Тобто, пропонувалося законодавчо ввести Раду Міністрів автономії до системи органів виконавчої влади, надавши їй статус місцевого органу виконавчої влади поряд з місцевими державними адміністраціями. Невизначеність правового статусу вищих органів управління автономії та їх керівників породжує появу “хронічних конфліктів” на півострові. А тому якнайшвидше необхідно остаточно закріпити чітку структуру як органів виконавчої влади, так і органів управління автономією.

На наш погляд, Рада міністрів АРК не має входити до вертикалі виконавчої влади, оскільки, як нами вже було зазначено, вони мають різні за своєю юридичною природою призначення, функції та завдання. Брати участь у виконанні державних функцій Рада міністрів Автономної Республіки Крим, рівно як міністерства та відомства автономії, цілком можуть опосередковано. Це можливо реалізувати за допомогою делегованих повноважень від Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади. Адже саме так вирішується проблема з вирішенням питань, віднесених до компетенції державних органів на місцях – вирішення цих питання делегується органам місцевого самоврядування.

Доречи, кардинальних реформ законодавства з цього приводу проводити не доведеться. Достатньо лише чітко усвідомити та в подальшому враховувати і дотримуватись норм вже діючого законодавства, адже Конституція АРК закріплює, що: “Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання

Автономної Республіки Крим, а також здійснює державні виконавчі функції, делеговані (курсив наш – авт.) відповідно до Конституції України”.

Дата добавления: 2015-05-31