Проблеми інтеграції іммігрантів у європейське суспільство: загальне і особливе у міграційно-правової політиці європейських держав

Як вже наголошувалося, в даний час головна і найхворобливіша проблема міграційно-правової політики пов'язана з виникненням ізольованих іммігрантських етнічних общин і мирним співіснуванням різних культур в одній країні, повноцінною інтеграцією іммігрантів в приймаюче суспільство. Цими обставинами і обумовлене те, що сьогодні ядром міграційно-правової політики європейських держав виступає саме правова політика по соціокультурній інтеграції іммігрантів в приймаюче суспільство і в якійсь мірі інші складові міграційно-правової політики підпорядковані даному її компоненту. З цієї точки зору представляють особливий інтерес європейські моделі міграційно-правової політики інтеграції мігрантів в приймаюче суспільство.

Необхідно відмітити, що в різних європейських державах діють різні моделі. Більш того, у різних авторів ці моделі різні. Аналіз існуючих підходів дозволяє нам запропонувати наступну класифікацію основних моделей соціокультурної інтеграції мігрантів в приймаюче суспільство:

1) модель мультикультуралізму (або «мультикультуральна» модель);

2) модель асиміляції (або «асиміляційна» модель);

3) модель виключення (або «виключна» модель).

При цьому необхідно зробити наступні обмовки.

По-перше, в цілому інтеграційна політика має багато загального у всіх європейських країнах. Система освіти і ринок праці, як правило, скрізь є основними сферами додатку цієї політики.

По-друге, нерідко окремі параметри однаково використовуються в різних моделях. Крім того, останнім часом спостерігається тенденція зближення європейських моделей. Ці обставини дають підстав говорити про можливість існування змішаної моделі.

По-третє, проблема культурних відмінностей, інакше кажучи, мирне співіснування різних культур в одній країні, тобто мультикултурализм є проблемою для багатьох європейських держав, «оскільки етно-культурний склад сучасних національних держав з кожним днем практично повсюдно втрачає свою однорідність»[27].

Тепер детальніше зупинимося на основних ознаках виділених моделей.

1. Мультикультуральна модель (або «мультикультуральна» модель).

В основі політики мультикультуралізму лежать три принципи: визнання державою культурного плюралізму як найважливішої характеристики цивільного суспільства, усунення перешкод, що заважають соціалізації маргінальних культурних груп, підтримка відтворення і розвитку різних культур. При цьому іммігранти є повноправними користувачами системи освіти, учасниками ринку праці і житла, а також повноправними учасниками демократичного процесу прийняття рішень. Для цієї моделі пріоритетним завданням є досягнення рівності перед законом. Багато в чому це забезпечується за допомогою нескладних законів про громадянство, але держави, що дотримуються цієї моделі, можуть і безпосередньо зрівнювати наїжджих іноземців і місцеве населення в політичних і цивільних правах[28].

Дана модель прийнята в Англії, Нідерландах і в Швеції, до неї ж тяжіє Іспанія.

Особливості політики інтеграції у Великобританії пояснюються імперським минулим цієї країни. Згідно Закону про громадянство Великобританії 1948 р. всі жителі Співдружності націй, що поселяються в Британії, знаходили британське підданство. Величезний наплив іммігрантів з Азії в 50-60-і роки і викликаний цим підйом антиміграційні рухи привели до розповсюдження прав на британське громадянство в 1968 р. лише на людей, чиї предки народилися в Британії. Законом про британську національність 1980 р. була встановлена багатоступінчата структура британської національності – від повноправних громадян Великобританії, до тих, хто, не будучи ні громадянами країни, ні британськими підданими, знаходяться під захистом британської корони. Англія завжди дотримувалася жорсткої імміграційної політики. У руслі цієї політики національним меншинам не надавалося широких прав, але всі вони розглядалися як члени мультикультурного суспільства, заснованого на взаємній толерантності. Одночасно із спробами обмеження імміграції Великобританія вжила ряд заходів по усуненню всіх видів етнічної і расової дискримінації усередині країни. Звільнена з роботи на підставі свого етнічного походження людина може звернутися зі скаргою в спеціально створену в 1976 р. Комісію з расової рівності. Жорсткість імміграційної політики, таким чином, компенсується толерантним відношенням до етнічних і культурних меншин, що становлять основну відмінність політики інтеграції Великобританії[29].

Сьогодні голландський уряд офіційно визнає, що країна стала мультикультурною, хоча довгий час в Нідерландах міграційна політика нагадувала французьку. Проте на відміну від Франції, культурні відмінності тут всіляко віталися і процвітали. У Нідерландах, при інтеграції меншин, їм дозволяється зберігати свою культурну самодостатність, проте в парламенті при цьому приймаються рішення, рівнозначні для всіх.

І в Швеції довгий час існувала політика асиміляції, лише в 1975 р. тут було затверджено мультикультуралізм як офіційну політичну стратегію. У Швеції, як і в країнах з глибшою історією розвитку мультикультуралізму, таких як Канада і Австралія, ключовими напрямами мультикультурній стратегії стали мовна і освітня політика. І та, і інша направлені на те, щоб діти іммігрантів могли вивчати як цивільну мову країни їх перебування, так і їх рідну мову (країни походження їх предків). Така політика відрізняється, з одного боку, від асиміляції, яка припускає протекціонізм загальногромадянської мови, а, з іншого боку, від політики ізоляціонізму, яка, надаючи можливості вивчати рідну мову, не піклується про мову загальногромадянську. Завдяки подоланню соціальної несправедливості (наприклад, досягнення рівноправ'я відносно працевлаштування – в 1994 р. були ухвалені закони подібно до антидискримінаційних законів в Австралії і Канаді, вирішення житлового питання) Швеції вдалося уникнути утворення компактних і густонаселених районів мешкання етнічних меншин, які можна виявити по всій Європі. Як показує досвід цієї країни (як і канадський, і австралійський досвід) мультикультуралізм був вибраний тут як культурно-політична стратегія, після того, як інші методи управління культурними відмінностями не виправдали себе або не задовольняли інтересам якій-небудь із сторін. Тим самим, мультикультуралізм в Швеції відноситься до культурних відмінностей не як до самоцінності, яку треба зберегти за всяку ціну, але як до реальності, яку не можна уникнути, але яка, проте, не є якимсь протистоянням ідеї соціального корпоративізму і інтеграції.

У вересні 1992 року Швеція була нагороджена премією Карла Бертелсмана (Німеччина) за її послідовну політику інтеграції, яка може бути зразком при реалізації майбутньої імміграційної політики в Європі.

2. Модель асиміляції (або «асиміляційна» модель).

Ця модель припускає поглинання на користь домінуючої культури, іммігранти повинні прийняти спосіб життя і мислення корінної нації. Модель асиміляції в найбільш чистому вигляді практикується у Франції.

У Франції офіційне гасло свідчить: держава приймає громадян, а не общини. Хто приїхав в цю країну повинен прийняти культури корінної нації. Проте він не є безправним, але не користується політичними правами громадянина країни.

Франція дотримується політики, що протистоїть будь-яким формам диференціації усередині суспільства за культурним і мовним принципом. Цим пояснюється специфіка політики натуралізації у Франції: остання тут розглядається не як мета, а як засіб інтеграції. Французом є всяка дитина, у якої хоч би один з батьків є французом, французом є будь-яка дитина, народжена у Франції; автоматично стає французом будь-яка дитина, що досягла 18 років і народжена у Франції від батьків-іноземців і що прожила у Франції не менше 5 років; французом може стати будь-який іноземець, що одружився з французом/француженкою і що заповнив декларацію про отримання громадянства; французом може стати по декрету Міністерства соціальних справ і зайнятості будь-який натуралізований іноземець.

Особи, що відносяться до французької національності (тобто вихідці з територій, що знаходяться за межами французької метрополії), мають можливість вільно брати участь в суспільному житті країни і користуватися рівними з громадянами Франції соціальними правами. Жителям колишніх французьких колоній полегшений доступ до отримання громадянства. Франція виступає проти поширеної в США, Британії і Нідерландах практики надання особливих прав або гарантій національним меншинам – насамперед при наймі на роботу, розглядаючи заходи такого роду як загрозу національній єдності. З іншого боку, Франція проводить досить м'яку імміграційну політику. У 1981 р. після приходу до влади Ф. Міттерана уряд остаточно відкинув ідею тимчасового перебування іммігрантів, зробивши ставку на їх інтеграцію у французьке суспільство. У цих цілях правове положення іммігрантів було серйозно укріплене в першій половині 1980-х років введенням автоматично оновлюваного дозволу на десятирічне перебування на території країни (так званої десятирічної картки), що гарантує вільний доступ на ринок праці. Урядом по політичних причинах періодично проводяться широкомасштабні амністії, якими легалізується або врегулюється положення великої кількості нелегальних іммігрантів. Перша амністія була проведена в 1982 році після перемоги Ф. Міттерана на президентських виборах. Рішення про другу велику амністія було прийнято в 1997 році після перемоги коаліції соціалістів, «зелених» і комуністів. З 140 тис. заяв з проханням про врегулювання положення 80 тис. було прийнято урядом, 60 тис. – відхилено.

Основною проблемою, пов'язаною з іммігрантами у Франції, завжди був іслам. На відміну від іммігрантів з південної Європи, які як і французи – католики, іммігранти, що сповідають іслам, так і не змогли органічно влитися в соціокультурний контекст французького суспільства. Декілька останніх десятиліть ці різноспрямовані наміри визначали характер національної дискусії по мультикультуралізму у Франції[30].

3. Модель виключення (або модель, що «виключає»).

Модель виключення практикується головним чином в Австрії, Німеччині і Швейцарії.

Офіційна державна міграційна політика ФРН направлена на обмеження подальшого притоку іноземців з «третіх країн», включаючи і допомогу в добровільній репатріації і навіть реінтеграції репатріантів на батьківщині. Загальна кількість іноземців в Німеччині складає, по оцінках, більше 11 мільйонів осіб, причому лише незначна частина з них приїхала без відповідного запрошення[31]. Довгий час міграційна політика будувалася за принципом: ФРН не є країною імміграції, хоча Німеччина завжди була іммігрантською країною. Аж до 1998 р. уряд лібералів відмовлявся визнати за Німеччиною статус іммігрантської країни. Та все ж, уряд, що прийшов до влади в 1998 р., почав проводити політику, розумнішу по відношенню до іммігрантів.

З проблеми культурних відмінностей німецький уряд має непохитну позицію: Німеччина має бути німецькою, а не мультикультурною. Іслам тут не визнаний в тій мірі, в якій визнані «рідні» для Німеччини католицизм і протестантизм. Представників останніх конституція наділяє особливим впливом в багатьох сферах суспільного життя: вони звільнені від податків, мають доступ до ЗМІ, мають свої школи і т.д. Мусульмани позбавлені всього цього на тій підставі, що вони не бажають обзаводитися інституційною структурою на зразок західних церков. Для релігії, яка традиційно відкидає будь-які форми ієрархії, це вимога нездійсненна. Воно ж стало основною причиною незадоволеності німецьких мусульман, перш за все, турецького походження.

У Німеччині власне факт надання громадянства, розглядається як фінальний і остаточний результат успішного процесу інтеграції іммігранта в мовне і соціокультурне середовище країни. Громадян Німеччини потенційно вважаються всі особи, що мають в числі своїх предків колишніх громадян Німеччини. З іншого боку, навіть для постійних жителів Німеччини (у тому числі і тих, хто вже довгий час проживає на території країни) процес натуралізації залишається украй складним. По новому закону (2000 р.) стати громадянином Німеччини може тільки людина, що прожила вісім (раніше було 15) років на території країни, досконало знає німецьку мову, що має хорошу суспільну репутацію, певний рівень доходу і не залучена ні в яку антиконституційну політичну (або релігійну) діяльність. Більш того, новий закон передбачає (при дотриманні певних умов) автоматичне надання громадянства іммігрантам в другому або третьому поколінні, що народилися в Німеччині, і подвійне громадянство особам молодше за 23 роки (у цьому віці необхідно робити вибір громадянства). Модель, яка отримала розвиток в Німеччині, не дозволяла отримати громадянство іммігрантам в третьому поколінні (онукам іммігрантів) турецького походження, чиєю рідною мовою став німецький. Тим часом німці з колишнього СРСР, які ніколи не були в Німеччині і навряд чи говорили по-німецьки, відразу отримували громадянство[32].

Ще одним чинником німецької політики відносно іммігрантів є значна самостійність регіонів в процесі її здійснення. У Баварії, керованій Християнським соціальним союзом, вимоги натуралізації жорсткіші, ніж в цілому по країні; у Берліні і землях, де при владі соціал-демократи, вони суттєво м'якші (до речі, такою ж значною свободою при проведенні політики відносно іммігрантів користуються землі і общини Бельгії).

Швейцарія протягом декількох останніх років посилила контроль за імміграцією. У 1960-і роки це робилося за допомогою квот для іноземців по окремих підприємствах, а в 1970-х роках це було замінено системою квот, яка обмежувала загальний в'їзд до країни і розподіляла іммігрантів по кантонах. Більшість дозволів, що видаються щорічно, надаються для сезонних робіт, але потім подібні працівники можуть подати заяву на триваліший термін перебування в країні. Після 36 місяців роботи, протягом 4 років, вони можуть отримати дозвіл на роботу на кожен подальший рік, тому, коли промисловості буде потрібно більша кількість працівників, завжди є їх готовий резерв. Іншою основною категорією в рамках системи квот є річні дозволи, які зазвичай видаються тільки іноземцям із спеціальною кваліфікацією. Імміграція в Швейцарії чітко відповідає потребам країни в робочій силі.

На відміну від вимог німецького законодавства, законодавство Австрії пред'являє до заявника не тільки такі загальні вимоги, як достатній дохід, володіння мовою і тому подібне, але і вимога “постійної інтегрованості” в країні. В Австрії, як і в Німеччині, іноземці-подружжя осіб, що не є громадянами ЄС, повинні чотири роки чекати можливості клопотати про отримання дозволу на право роботи.

Австрія і Швейцарія залишаються також виключеннями в питанні про наданні громадянства дітям іноземців, що народилися або вихованим в країні. У обох державах, на відміну від Німеччини, іммігранти “в другому поколінні” не отримують автоматично права на придбання громадянства і можуть натуралізовуватися тільки на розсуд властей. Можливо, зроблена Німеччиною лібералізація спонукає Австрію і Швейцарію пом'якшити обмежувальні норми їх законодавства[33].

Раніше модель виключення характерна була і для Греції. Так, до недавнього часу право громадянство було більш закритим, законодавець не приділяв особливої уваги спеціальним програмам по мігрантах, що законно працюють в країні. Але новий закон (2005 р.) вперше ввів гарантії, які дозволяють підданим третьої країни, законно проживаючим в Греції, пропорційно і на рівних умовах брати участь в економічному, соціальному і культурному житті країни[34].

Слід відмітити, що європейські моделі змінюються з часом і останнім часом спостерігається тенденція зближення різних європейських моделей, як і у разі Греції. Наприклад, в Англії вимоги деяких екстремістських міноритарних груп змусили власті змінити своє відношення до монокультурализму. У Нідерландах пріоритетом користується скорочення соціально-економічної нерівності. У Німеччині активно звертають увагу на небезпеку дуже глибокого сепаратизму. У Франції по цілому ряду пунктів йде зворотна еволюція: надання іноземцям права на асоціації в 1981 р. До цього ж часу відноситься підйом «вільного радіо», що дозволило становленню громадських засобів масової інформації, розширенню навчання мовам представників імміграції у поєднанні з вивченням французької мови, висловам преси на підтримку поваги відмінностей.

Як показує аналіз, кожна європейська країна в рамках певної моделі характеризується своїми власними способами інтеграції населення, що витікають з її політичних традицій. Необхідно також відмітити, що окрім самих моделей, таке ж значення має і те, як вони застосовуються.

Запитання для самоперевірки:

1. Назвіть основні проблеми та тенденції в області міграції у європейських країнах.

2. У чому полягає спрямованість міграційна-правової політики в Європі?

3. Охарактеризуйте основні джерела міграційного права ЄС.

4. У чому загальне і особливе у міграційно-правової політиці європейських держав у сфери інтеграції іммігрантів у суспільство?

[1] Див.: Михайлов С.В. Европа: От временных иностранных рабочих к новым этническим меньшинствам // Актуальные проблемы Европы. – 2005. – Вып. № 1. – С. 56.

[2] Про це докладніше див.: Рязанцев С. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции. – Ставрополь: Ставр. книжн. изд-во, 2001.

[3] Див.: World migration 2003 // Mode of acces: http://www.iom.int//DOCUMENTS/PUBLICATION/EN/chap16p291_302.pdf.

[4] Див.: Михайлов С.В. Европа: От временных иностранных рабочих к новым этническим меньшинствам // Актуальные проблемы Европы. – 2005. – Вып. № 1. – С. 59.

[5] Див.: Там же. – С. 57.

[6] European Council Meeting in Seville: Presidency Conclusions, June 21-22, 2002. – P.7-13. // Режим доступа: http: europa.eu.int/comm/exter­nal_relations/news/ip02.htm.

[7] Warnes A.M. The challenge of intra-Union and in-migration to "social Europe" // J. of ethnic a migr. studies. – N.Y., 2002. – Vol. 28, N.1. – P.135-152.

[8] Старченков Г.И. Трудовые миграции между Востоком и Западом. Вторая половина ХХ столетия. - М.: Институт востоковедения РАН, 1997.

[9] Чинар Д., Дэви У., Вальдраух Г. Сравнительный анализ прав неграждан в странах Западной Европы // Режим доступа: http://www.hrights.ru/ text/b19/Chapter1_2.htm

[10] Договор, учреждающий Европейское сообщество // Европейское право. Учебник / Отв ред. Л.М. Энтин. – М., 2000. – С. 553-699.

[11] Цей та інші правові акти ЄС узяти: Інтернет-сторинка Офіційного Журналу Європейських співтовариств: europa.eu.int/eur-lex/en/oj.

[12] Шенгенские соглашения / Сост. С.Ю. Кашкин, А.О. Четвериков. – М., 2000.

[13] Протокол «Об интеграции Шенгенских соглашений в Амстердамский договор 1997 г.» // OJ. November 10, 1997. C 340.

[14] Европейская (Дублинская) конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского Сообщества (1990 г.) // Режим доступа: http://www.europa.eu.int.

[15] Маастрихтский договор о Европейском Союзе принят 7 февраля 1992 г. и вступил в силу 11 ноября 1993 г. (Единый европейский акт. Договор о Европейском Союзе. – М., 1994. – С. 45-246).

[16] Коданьоне К. Опыт иммиграционной политики Италии и некоторые уроки для России // Режим доступа: http://www.antropotok.archipelag.ru/text/a039.htm

[17] Амстердамский) Договор, дополняющий Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские Сообщества и связанные с ними акты: принят ЕЭС 2 октября 1997 г. (OJ., 1997. C 340)

[18] Tampere European Council 15-16 October 1999. Presidency Conclusions // Режим доступа: www.europarl.eu.int/summits/tam_en.htm#a

[19] Наприклад, Т.С. Кондратьєва і І.С. Новоженова відзначають, що «хоча в міру поглиблення інтеграційних процесів у ЄС усе велика частина функцій національних держав переходить у ведення наднаціональних органів, імміграційна політика відноситься до числа тих деяких сфер, що як і раніше залишаються прерогативою національних держав. Кількаразові спроби перейти до розробки загальної імміграційної політики ні до чого не привели, намічені цілі не були досягнути. Координація дій у цій галузі поки обмежується лише здійсненням єдиного прикордонного контролю по периметрі Шенгенської зони і регулюванням прав мігрантів з країн ЄС. Політика ж інтеграції іммігрантів із третіх країн (які не входять до ЄС) дотепер розробляється і здійснюється національною владою, і кожна держава формулює принципи цієї політики самостійно» (Кондратьева Т.С., Новоженова И.С. Иммигранты в Европе: модели интеграции // Актуальные проблемы Европы. – 2006. – Вып. 1. – С. 20).

[20] Див.: Жданов И. Надгосударственная практика управления миграционными процессами в ЕС // Власть. – 2007. – № 7. – С. 101.

[21] La Commission ne croit pas a une immigration massive // Le Monde. – 2004. – 6 March. – P. 4.

[22] Цапенко И.П. Под натиском мигрантов //Вестник РАН. – 2002. – Т. 72. – № 11. – С. 1011-1017.

[23] Justice and Home Affairs Council press release 15.10.2002 // Режим доступа: www.ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/jha/72251.pdf

[24] Абашидзе А., Киселева Е. Реадмиссия в отношениях России и ЕС: перспективы заключения соглашения // Обозреватель. – 2004. – № 2. – С.48-49.

[25] Соглашение о реадмиссии между ЕС и Россией // Европа. – 2003. – №3. – С. 10.

[26] Котова Ю. Карты в руки. 31 июля 2007 года // Режим доступа: http://www.business-magazine.ru/mech_new/staff/pub286475

[27] Котельников В. Мультикультурализм для Европы: вызов иммиграции // http://www.antropotok.archipelag.ru/text/a263.htm

[28] Див.: Там же.

[29] Кондратьева Т.С. Великобритания: Дискуссия по проблемам иммиграции // Актуальные проблемы Европы. – 2005. – Западная Европа перед вызовом иммиграции. – Вып. №1. – С. 88-115.

[30] Куропятник А.И. Иммиграция и национальное общество: Франция // Журнал социологии и социальной антропологии. – 2005. – Т. VIII, № 4. – С. 135-165; Новоженова И.С. Иммигранты во Франции: Интеграция иностранцев // Актуальные проблемы Европы. – 2005. – Западная Европа перед вызовом иммиграции. – Вып. № 1. – С. 115-135; Прожогина С. Интеграция по-французски // Азия и Африка сегодня. – 2003. – № 6. – C. 44-48.

[31] Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России. – М., 2002. – С. 28.

[32] Про німецьку міграційну політику також див.: Погорельская С.В. 1) [195] Иммиграция без иностранцев? (Особенности внутригерманской дискуссии о новой иммиграционной политике) // Актуальные проблемы Европы. – 2005. – Западная Европа перед вызовом иммиграции. – Вып. № 1. – С.136-155; 2) [196] Прощание с мультикультурализмом, или новая германская иммиграционная политика // Актуальные проблемы Европы. – 2006. – Вып. № 1. – С. 90-114.

[33] Чинар Д., Дэви У., Вальдраух Г. Сравнительный анализ прав неграждан в странах Западной Европы // Режим доступа: http://www.hrights.ru/ text/b19/Chapter1_2.htm

[34] Тихомиров Ю.А. Правовое положение мигрантов: Доклад на XVII Конгрессе Международной Академии сравнительного права (16-22 июня 2006 г., Утрехт, Нидерланды) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2006. – Вып. 3. – С. 20.

Дата добавления: 2015-05-31