Научный руководитель 2 страница

Из данного определения видно, что законодатель отнес к обращениям граждан письменные предложения, заявления, жалобы, а также устные обращения. Ни о какой правотворческой инициативе граждан как о разновидности обращений Федеральный закон N 59-ФЗ нам не говорит.

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что зачастую в муниципальном законодательстве происходит подмена понятий и правотворческая инициатива граждан рассматривается как стадия правотворческого процесса даже по смыслу ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако правотворческая инициатива граждан в рассматриваемом ракурсе выступает как форма участия в осуществлении населением местного самоуправления. Представляется принципиально важным во избежание разногласий законодательно разграничить два понятия правотворческой инициативы граждан как:

1) формы участия населения в осуществлении населением местного самоуправления;

2) стадии правотворческого процесса.

Говоря о правотворческой инициативе граждан как стадии правотворческого процесса, необходимо дать понятие, что такое стадия правотворческого процесса, и определить ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.

Правотворческая инициатива граждан как стадия правотворческого процесса - это право инициативной группы граждан на постановку вопроса о разработке и издании правового акта и внесение данного вопроса на рассмотрение в законодательный (представительный) орган <11> на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне власти. Необходимо отметить, что в этом случае народ принимает опосредованное участие в правотворчестве и не разрабатывает самостоятельно проект правового акта.

--------------------------------

<11> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Мордовцева, В.Н. Синюкова. М., 2005. С. 237.

Рассматривая правотворческую инициативу граждан как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, важными надо считать следующие ее отличительные признаки от стадии правотворческого процесса:

1) правотворческая инициатива граждан как форма участия в осуществлении местного самоуправления предусматривается законодательством на местном уровне власти и является разновидностью народовластия на местах и на уровне субъектов Российской Федерации, если данное право за населением закрепляется уставом (конституцией) субъекта Российской Федерации;

2) как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления правотворческая инициатива граждан реализуется внесением проекта правового акта инициативной группой граждан, численность которой определяется правовыми актами субъекта Российской Федерации либо муниципальным образованием, в законодательный (представительный) орган власти.

Сходство двух разных по своему социальному и правовому назначению форм правотворческой инициативы граждан заключается в том, что окончательное решение по принятию правового акта и его обнародованию лежит на уполномоченных органах власти и должностных лицах.

Правотворческая инициатива граждан играет особую роль, так как органы местного самоуправления являются низшим звеном в системе публичных органов и их деятельность связана с непосредственной работой с населением данных муниципальных образований.

На современном этапе реформ огромный потенциал правотворческих инициатив необходимо использовать в полном объеме. Однако мы ощущаем недостаток созидательной творческой инициативы, без которой невозможно эффективное осуществление местного самоуправления в соответствии с тем понятием и концепцией, которые определены российским законодательством.

Изучение и совершенствование правотворческой инициативы граждан позволит обеспечить совершенствование механизма ее осуществления, эффективно использовать потенциал и возможности населения и повысить активность их участия в жизни своего муниципального образования, доверие жителей к местной власти.

На основании проведенного анализа можно прийти к следующим выводам:

1) в российском законодательстве нет достаточно четкого определения правотворческой инициативы граждан, вследствие чего наблюдается неоднозначность толкования сущности правотворческой инициативы, часто происходит подмена понятий и правотворческая инициатива отождествляется с обращениями граждан и петицией.

Предлагается внести изменения в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и изложить в ней определение правотворческой инициативы граждан в следующей редакции: "...правотворческая инициатива граждан - это форма непосредственного осуществления местного самоуправления, которая заключается во внесении инициативной группой граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, проекта муниципального правового акта по вопросам местного значения в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления, рассмотрение которого для них является обязательным и по результатам рассмотрения которого должно быть принято официальное мотивированное решение в письменной форме и доведено до сведения всех членов инициативной группы граждан";

2) в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не проведено разграничение между двумя формами:

а) непосредственного осуществления местного самоуправления;

б) участия в осуществлении местного самоуправления.

Считаем принципиально важным провести разграничение между указанными формами и отнеси правотворческую инициативу граждан к формам участия в осуществлении местного самоуправления.

Кроме того, предлагается главу 5 указанного Федерального закона разделить на две части: формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления; формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;

3) теоретически не продуманной является ситуация, когда отсутствует законодательное отграничение правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и правотворческой инициативы как стадии правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Следует различать данные понятия исходя из следующих определений.

1. Правотворческая инициатива граждан как стадия правотворческого процесса - это право инициативной группы граждан на постановку вопроса о разработке и издании правового акта и внесение данного вопроса на рассмотрение в законодательный (представительный) орган на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне власти. Народ принимает опосредованное участие в правотворчестве и не разрабатывает самостоятельно проект правового акта.

2. Правотворческая инициатива граждан как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления предусматривается законодательством на местном уровне власти и на уровне субъектов Российской Федерации, является формой народовластия, реализуется в форме внесения в законодательный (представительный) орган власти проекта правового акта инициативной группой граждан, который составляется ими самостоятельно.

Стадии правотворческой инициативы.

Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом.

2. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

3. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

В юридической литературе нет единства в определении стадий осуществления правотворческой инициативы граждан в осуществлении местного самоуправления. Так разные ученые выделяют разные стадии, например Мурашин выделяет две стадии:

1. Предварительное формирование непосредственной воли граждан, что внешне находит выражение в создании проекта нормативного акта.

2. Официальное придание юридической силы непосредственной воли граждан.

Комарова выделяет:

Подготовительная

1. Организационная – выдвижение правотворческой инициативы.

2. Сбор подписей.

Официальное внесение инициативы

Законодательная процедура реализации инициативы.

Бычкова в своей диссертации выделяет 4 стадии:

1. Формирование и регистрация инициатива группы.

2. Внесение и регистрация правотворческой инициатива.

3. Сбор подписей

4. Рассмотрение правотворческой инициативы органам и должностным лицам.

Просматривая статистику муниципальных образований, можно видеть следующую статистику количества правотворческой инициативы.

Москва-50 человек

Актуальные проблемы.

В результате исследования теоретико-правовых аспектов правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления можно сформулировать следующие концептуальные выводы:

1) необходимо ликвидировать несогласованность в федеральном законодательстве и провести разграничение форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления и форм участия в его осуществлении. С этой целью необходимо внести изменения в главу 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления' в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г., которую

необходимо разделить на две части: формы непосредственного

»

осуществления населением местного самоуправления и формы участия

населения в осуществлении местного самоуправления;

2) в целях ликвидации противоречий целесообразно разграничивать правотворческую инициативу граждан как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления и как стадию правотворческого процесса;

3) назрела необходимость теоретико-правового разграничения правотворческой инициативы граждан от иных форм участия населения в

осуществлении местного самоуправления;

4) в законодательстве Российской Федерации, посвященному

регулированию правотворческой инициативе граждан необходимо закрепить

дефиницию правотворческой инициативы граждан как формы участия

населения в осуществлении местного самоуправления, что требует внесения

дополнений в статью 2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № \ 31 -ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»: «правотворческая инициатива граждан - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, которая заключается во внесении инициативной группой граждан, обладающих активным избирательным правом, проекта муниципального правового акта по вопросам местного значения в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления, рассмотрение которого для них является обязательным и по результатам рассмотрения которого должно быть принято официальное мотивированное решение в письменной форме и доведено до сведения всех членов инициативной группы граждан»;

Пути решения проблем.

В результате исследования теоретико-правовых аспектов правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления можно сформулировать следующие концептуальные выводы:

1) необходимо ликвидировать несогласованность в федеральном законодательстве и провести разграничение форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления и форм участия в его осуществлении. С этой целью необходимо внести изменения в главу 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления" в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г., которую необходимо разделить на две части: формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;

2) в целях ликвидации противоречий целесообразно разграничивать правотворческую инициативу граждан как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления и как стадию правотворческого процесса;

3) назрела необходимость теоретико-правового разграничения правотворческой инициативы граждан от иных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;

4) в законодательстве Российской Федерации, посвященному регулированию правотворческой инициативе граждан необходимо закрепить дефиницию правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, что требует внесения дополнений в статью 2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»: «правотворческая инициатива граждан — это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, которая заключается во внесении инициативной группой граждан, обладающих активным избирательным правом, проекта муниципального правового акта по вопросам местного значения в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления, рассмотрение которого для них является обязательным и по результатам рассмотрения которого должно быть принято официальное мотивированное решение в письменной форме и доведено до сведения всех членов инициативной группы граждан»;

5) в целях ликвидации противоречий между федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами о правотворческой инициативе граждан, необходимо закрепить право на правотворческую инициативу в части внесения муниципальных правовых актов в целом, а не только нормативных правовых актов;

6) следует теоретически определить субъект правотворческой инициативы граждан и закрепить право на участие в правотворческой инициативе граждан только для граждан Российской Федерации, исключив на это право иностранных граждан;

7) считаем, что правотворческая инициатива граждан не нуждается в закреплении на федеральном уровне наряду с референдумом и свободными выборами. В целях систематизации муниципального законодательства о правотворческой инициативе граждан, целесообразно принятие основополагающего документа — Федерального закона «О правотворческой инициативе граждан Российской Федерации», назначением, которого стало бы более подробное регламентирование процедуры реализации правотворческой инициативы граждан и установление некоторых единых требований для всех муниципальных образований Российской Федерации;

8) в системе правовых актов некоторых муниципальных образований правотворческая инициатива граждан не обоснованно регламентируется в

153 одном правовом акте параллельно еще с несколькими формами народовластия на местах. Представляется, что такой способ закрепления правотворческой инициативы граждан может быть признан формальным, нарушающим права человека и гражданина, поэтому необходимо обязать муниципальные образования принимать правовые акты, регламентирующие правотворческую инициативу граждан, учитывая самостоятельность данного комплекса: правовых норм как формы участия в осуществлении местного самоуправления. В целях ликвидации данной проблемы предлагается изменить формулировку абзаца 3 части 1 статьи 26 Федерального закона от 06 октября, 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и изложить его в следующей редакции: «Представительные органы муниципальных образований обязаны принять нормативный правовой акт, регулирующий порядок реализации правотворческой инициативы, и довести его до всеобщего сведения».

3. В целях совершенствования механизма реализации правотворческой инициативы граждан необходимо:

1) установить единую систему и схему реализации правотворческой инициативы граждан, унифицировать стадии ее реализации, прохождение которых явилось бы обязательными для всех правотворческих инициатив граждан - это такие стадии как:

- формирование и регистрация инициативной группы;

- внесение и регистрация правотворческой инициативы; * •

- сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы; рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления.

Целесообразно отразить такой механизм в Федеральном законе «О правотворческой инициативе граждан Российской Федерации»;

2) предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

- необходимо закрепить принцип добровольности участия в составе инициативной группы по внесению проекта муниципального правового акта. Предлагается внести изменения в часть 1 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где последним абзацем определить «Участие в осуществлении правотворческой инициативы граждан в составе инициативной группы, а также при сборе подписей за проект муниципального правового акта, является добровольным»;

- представляется важным предусмотреть возможность повторного внесения проекта муниципального правового акта, в случае отказа в регистрации правотворческой инициативы, внесенной впервые. В связи с этим, необходимо внести изменения в часть 2 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где последним абзацем указать: «Если в принятии документов инициативной группе было отказано, то это не является препятствием для повторного внесения инициативной группой проекта правового акта в порядке реализации правотворческой инициативы при условии устранения нарушений, вызвавших отказ»;

- необходимо предусмотреть ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления за нарушение правил регистрации инициативной группы и правотворческой инициативы. Для этого требуется дополнить статью 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» пунктом 4 и изложить его в следующей редакции: «Нарушение срока принятия решения по проекту муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, принятие не мотивированного решения об отказе в рассмотрении проекта правового акта, не доведение до сведения инициативной группы результатов его рассмотрения или совершение иного другого нарушения процесса реализации правотворческой инициативы, является основанием для отзыва

155 выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Решение, принятое компетентным органом местного самоуправления или должностным лицом по результатам рассмотрения муниципального правового акта, может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти»;

- поскольку момент принятия и регистрации проекта муниципального правового акта органами местного самоуправления и его должностными лицами является, по сути, юридическим фактом обращения инициативной группы граждан к органам власти, то предлагается внести изменение в первый абзац части 2 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и изложить его в следующей редакции: «Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному принятию и регистрации органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления и в случае соответствия всем предъявляемым требованиям, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения».

1) в целях ликвидации противоречий между федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами о правотворческой инициативе граждан, необходимо закрепить право на правотворческую инициативу в части внесения муниципальных правовых актов в целом, а не только нормативных правовых актов;

2) следует теоретически определить субъект правотворческой инициативы граждан и закрепить право на участие в правотворческой инициативе граждан только для граждан Российской Федерации, исключив на это право иностранных граждан;

3) считаем, что правотворческая инициатива граждан не нуждается в закреплении на федеральном уровне наряду с референдумом и свободными выборами. В целях систематизации муниципального законодательства о правотворческой инициативе граждан, целесообразно принятие основополагающего документа - Федерального закона «О правотворческой инициативе граждан Российской Федерации», назначением, которого стало бы более подробное регламентирование процедуры реализации правотворческой инициативы граждан и установление некоторых единых требований для всех муниципальных образований Российской Федерации;

4) в системе правовых актов некоторых муниципальных образований

правотворческая инициатива граждан не обоснованно регламентируется в

одном правовом акте параллельно еще с несколькими формами народовластия на местах. Представляется, что такой способ закрепления правотворческой инициативы граждан может быть признан формальным, нарушающим права человека и гражданина, поэтому необходимо обязать муниципальные образования принимать правовые акты, регламентирующие правотворческую инициативу граждан; учитывая самостоятельность данного комплекса правовых норм как формы участия в осуществлении местного самоуправления. В целях ликвидации данной проблемы предлагается изменить формулировку абзаца 3 части 1 статьи 26 Федерального закона от 06 октября, 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и изложить его в следующей редакции: «Представительные органы муниципальных образований обязаны принять нормативный правовой акт, регулирующий порядок реализации правотворческой инициативы, и довести его до всеобщего сведения».

3. В целях совершенствования механизма реализации правотворческой инициативы граждан необходимо:

5) установить единую систему и схему реализации правотворческой инициативы граждан, унифицировать стадии ее реализации, прохождение которых явилось бы обязательными для всех правотворческих инициатив граждан - это такие стадии как:

- формирование и регистрация инициативной группы;

- внесение и регистрация правотворческой инициативы;

- сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы;

рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления.

' Целесообразно отразить такой механизм в Федеральном законе «О правотворческой инициативе граждан Российской Федерации»;

2) предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

1) необходимо закрепить принцип добровольности участия в составе инициативной группы по внесению проекта муниципального правового акта. Предлагается внести изменения в часть 1 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих пртшципах организации местного самоуправления в РФ», где последним абзацем определить «Участие в осуществлении правотворческой инициативы граждан в составе инициативной группы, а также при сборе подписей за проект муниципального правового акта, является добровольным»;

2) представляется важным предусмотреть возможность повторного внесения проекта муниципального правового акта, в случае отказа в регистрации правотворческой инициативы, внесенной впервые. В связи с этим, необходимо внести изменения в часть 2 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где последним абзацем указать: «Если в принятии документов инициативной группе было отказано, то это не является препятствием для повторного внесения инициативной группой проекта правового акта в порядке реализации правотворческой инициативы при условии устранения нарушений, вызвавших отказ»;

3) необходимо предусмотреть ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления за нарушение правил регистрации инициативной группы и правотворческой инициативы. Для этого требуется дополнить статью 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» пунктом 4 и изложить его в следующей редакции: «Нарушение срока принятия решения по проекту муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, принятие не мотивированного решения об отказе в рассмотрении проекта правового акта, не доведение до сведения инициативной группы результатов его рассмотрения или совершение иного другого нарушения процесса реализации правотворческой инициативы, является основанием для отзыва

выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Решение, принятое компетентным органом местного самоуправления или должностным лицом по результатам рассмотрения муниципального правового акта, может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти»;

- поскольку момент принятия и регистрации проекта муниципального правового акта органами местного самоуправления и его должностными лицами является, по сути, юридическим фактом обращения инициативной группы граждан к органам власти, то предлагается внести изменение в первый абзац части 2 статьи 26 Федерального закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и изложить его в следующей редакции: «Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному принятию и регистрации органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления и в случае соответствия всем предъявляемым требованиям, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения».

4. Представляется необходимым внесение следующих изменений в правовые акты муниципальных образований о правотворческой инициативе граждан:

1) в правовых актах о правотворческой инициативы граждан муниципальных образований должен быть определен количественный состав инициативной группы граждан, в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации», в процентном соотношении и определено квотирование числа подписей за проект правового акта на стадии сбора подписей;

6) важным представляется закрепить перечень документов, необходимых для регистрации инициативной группы, образцы оформления которых, разместить в муниципальном правовом акте о правотворческой и ни циативе граждан;

7) в муниципальных правовых актах о правотворческой инициативе граждан необходимо предусмотреть основания отказа в регистрации инициативной группы, которыми должны стать:

противоречие действующему законодательству Российской Федерации и субъекта Федерации;

- недостоверность протокола собрания граждан и сведений о численном составе инициативной группы, а также наличие нарушений при сборе подписей за проект правового акта;

Дата добавления: 2015-05-31