Бюджетное право и его источники. Нормы бюджетного права. Бюджетное правоотношение

Бюджетное право является важнейшей подотраслью финансового права, с которой так или иначе связаны все составные части финансового права — его подотрасли, разделы, институты. Роль бюджетного права в системе финансового права обусловлена той ролью, которую играют в реальной жизни общественные отношения, урегулированные нормами данной подотрасли финансового права, т. е. определяется сущностью предмета правового регулирования. Предмет бюджетного права — это общественные отношения, которые возникают при создании, распределении и использовании важнейшего централизованного денежного фонда государства (Российской Федерации и ее субъектов). Таким централизованным фондом денежных средств государства является бюджет государства (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации).

В юридической и экономической литературе понятие «бюджет» рассматривается в разных аспектах. Бюджет определяется как экономическая категория, т. е. совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств или муниципального (местного) фонда денежных средств. Как правовая категория бюджет — это основной финансовый план государства или муниципального (местного) самоуправления, роспись его доходов и расходов. По своему материальному содержанию бюджет — это централизованный фонд денежных средств. В Бюджетном кодексе РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ содержится легальное определение бюджета. Бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления

Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем, что Россия является федеральным государством, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Федерации. Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономическое развитие страны, ее

59Резиденты и нерезиденты, осуществляющие в Российской Федерации валютные операции, имеют право:

1) знакомиться с актами проверок, проведенных органами и агентами валютного контроля;

2) обжаловать решения и действия (бездействие) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

3) на возмещение в установленном законодательством Российской Федерации порядке реального ущерба, причиненного неправомерными действиями (бездействием) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц.

Резиденты и нерезиденты, осуществляющие в Российской Федерации валютные операции, обязаны:

1) представлять органам и агентам валютного контроля документы и информацию;

2) вести в установленном порядке учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям, обеспечивая сохранность соответствующих документов и материалов в течение не менее трех лет со дня совершения соответствующей валютной операции, но не ранее срока исполнения договора;

3) выполнять предписания органов валютного контроля об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

В случае нарушения предприятиями, банковскими и иными финансовыми учреждениями валютного законодательства и нормативных актов Центрального банка РФ резиденты, включая уполномоченные банки, а также нерезиденты несут ответственность в виде взыскания в доход государства всего полученного по недействительным сделкам или взыскания в доход государства необоснованно приобретенного не по сделке, а в результате незаконных действий.

За нарушение правил учета и отчетности по валютным сделкам, непредставление органам валютного контроля документов и информации резиденты и нерезиденты могут быть оштрафованы.

Должностные лица юридических лиц-резидентов и юридических лиц-нерезидентов, виновные в нарушении валютного законодательства, несут уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность. Так, УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за невозврат из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193).

обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному бюджету) придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.

Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его. Например, в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 г.»¹ средства федерального бюджета на 2005 г. должны направляться (по разделам и подразделам функциональной бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации) на:

— государственное управление и местное самоуправление;

— судебную власть;

— международную деятельность (в том числе на международное сотрудничество);

— национальную оборону (в том числе на строительство и содержание Вооруженных сил РФ);

— правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;

— фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

— промышленность, энергетику и строительство;

— сельское хозяйство и рыболовство;

— охрану окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию;

— транспорт, связь и информатику;

— образование;

— здравоохранение и физическую культуру;

— иные расходы.

На уровне образований местного самоуправления создаются местные бюджеты.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования бюджетов государства и местных бюджетов, чрезвычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в области бюджета, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении, а также при осуществлении государственного и муниципального финансового контроля. Указанные отношения регламентируются нормами финансового права, которые, как отмечалось ранее, в совокупности образуют бюджетное право.

Российская газета. 2004. 28 дек.

В юридической литературе имеются различные определения бюджетного права. Н. И. Химичева предлагает следующее определение бюджетного права: «...бюджетное право РФ — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс»¹.

М. В. Карасева определяет бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ².

Указанные определения отражают основные черты бюджетного права, хотя несколько и отличаются между собой по объему регулируемых общественных отношений, составляющих предмет бюджетного права. Необходимо отметить, что основные признаки бюджетного права были определены еще В. В. Бесчеревных, который характеризовал бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, регулирующие бюджетный процесс³.

Итак, бюджетное право — основная подотрасль финансового права, включающая в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между бюджетами различных уровней, бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития и других потребностей общества.

Нормы бюджетного права по своему содержанию, в отличие от других финансово-правовых норм, достаточно четко подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материаль-

Финансовое право: учеб. М.: Юристъ, 1999. С. 146; см. также: Финансовое право: учеб. М.: Юристъ, 2000. С. 138.

См.: Финансовое право: учеб. М.: Юристъ, 2002. С. 187.

См.: Советское финансовое право: учеб./под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цып-кина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 102, 103.

61ные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т. д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, а также осуществление государственного и муниципального финансового контроля.

Значение бюджетного права, как уже отмечалось ранее, определяется той важной ролью, которую играет бюджет государства и местного самоуправления в развитии общества. Источники бюджетного права очень разнообразны. Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ, ст. 71 и 72 которой определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области бюджета. В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения и утверждения бюджета (ст. 101, 104, 106, 114 и др.). Важнейшим кодифицированным нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные отношения, является БК РФ, который вступил в действие с 1 января 2000 г. В преамбуле Кодекса закреплено, что он устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования ее бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение ее бюджетного законодательства. Особое место в регулировании бюджетных отношений занимают нормативные правовые акты, издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ, правительствами республик в составе РФ, главами администраций других субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Значительную роль в регулировании бюджетных отношений играют нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, министерств финансов субъектов РФ и т. д. Бюджетный кодекс РФ содержит легальное определение бюджетного законодательства.

Бюджетное законодательство в соответствии со ст. 2 БК РФ состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год; законов субъектов Федерации об их бюджетах на соответствующий год; нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные отношения. Итак, бюджетное законодательство включает только нормативные правовые акты, принятые представительными органами Российской Федера-

ции, субъектов Федерации и местного самоуправления и регулирующие бюджетные отношения.

Бюджетное право закрепляет понятие «консолидированный бюджет». В ст. 6 БК РФ консолидированный бюджет определяется как свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Консолидированный бюджет используется для расчетов и анализа. Например, консолидированный бюджет Российской Федерации включает в себя федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.

Бюджетные права — это правомочия субъектов бюджетного

права, устанавливающие право получать определенные бюджетные

доходы, распределять бюджетные средства по своему усмотрению,

самостоятельно исполнять бюджет, используя предусмотренные им

. ассигнования, и т. д.

Важнейшими нормами бюджетного права являются нормы, регламентирующие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений.

Федеральные органы государственной власти:

— устанавливают общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

— определяют основы составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

— устанавливают порядок составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об их исполнении, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

— устанавливают порядок разграничения расходных обязательств Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований;

— определяют основы формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

— регламентируют порядок установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

— устанавливают нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

— определяют общие принципы предоставления и формы межбюджетных трансфертов;

63— устанавливают порядок и условия предоставления межбюд-жетных трансфертов из федерального бюджета;

— предоставляют межбюджетные трансферты из федерального

бюджета;

— осуществляют государственные заимствования Российской Федерации и предоставляют кредиты иностранным государствам, управляют государственным долгом Российской Федерации;

— устанавливают виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и т. п.

К бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти, как видно из вышесказанного, относятся вопросы, имеющие общее принципиальное значение для функционирования бюджетной системы, а также непосредственно связанные с федеральным бюджетом.

Бюджетные права Российской Федерации реализуются органами государственной власти: Федеральным Собранием, Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти.

Бюджетные права субъектов Федерации реализуются соответствующими органами государственной власти этих субъектов.

К ведению субъектов Федерации в области регулирования бюджетных отношений в соответствии со ст. 8 БК РФ относится:

— установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Федерации, утверждения и исполнения бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

— составление и рассмотрение проекта бюджета субъекта Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации;

— установление порядка направления в исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

— установление и исполнение расходных обязательств субъекта Федерации;

— определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Федерации;

— установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Федерации;

— установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации;

— предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации;

— установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

— осуществление государственных заимствований субъекта Федерации, управление государственным долгом субъекта Федерации;

— детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части,.относящейся к бюджету соответствующего субъекта Федерации;

— временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

— в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

— иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

Органы государственной власти субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, кроме вышеперечисленных бюджетных полномочий, в соответствии с БК РФ и другими федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:

— определение законами указанных субъектов Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные БК РФ источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты данных субъектов Федерации;

— установление нормативов отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюд-

65жеты данных субъектов Федерации в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах;

— определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;

— определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами Москвы и Санкт-Петербурга;

— определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Бюджетные права местного самоуправления реализуются соответствующими органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 9 БК РФ к ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений

относится:

— установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

— составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

— установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

— определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

— осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом:

— детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;

— в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

— иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 9 БК РФ органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо вышеперечисленных, осуществляют также следующие полномочия:

— установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии в БК РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Федерации в бюджеты муниципальных районов;

— установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

— определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

— составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений наряду с вышеперечисленными полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

Федеральный закон о федеральном бюджете (общая характеристика)

• В соответствии с БК РФ федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год входят в категорию «бюджетное законодательство Российской Федерации». Включение этих законов о федеральном бюджете в бюджетное законодательство Российской Федерации обусловлено особым значением данного нормативного правового акта. Особое его значение заключается в том, что он, утвердив основной финансовый план государства, создает правовые основы для финансового обеспечения деятельности государства, для выполнения им своих задач и функций в соответствующем финансовом (календарном с 1 января по 31 декабря) году. Кроме правовых норм, имеющих временной характер, т. е. действующих в тече-

67ние определенного периода, в течение финансового года, федеральный закон о федеральном бюджете содержит и нормы, действие которых распространяется и на последующие финансовые года, т. е. имеют характер длительного применения, и которые подлежат отмене, прекращают свое действие не по истечении финансового года, а должны быть отменены федеральным законом. Так, ч. 8, 9 ст. 76 Закона «О федеральном бюджете на 2000 год» были отменены ст. 87 Закона «О федеральном бюджете на 2002 год».

Примеры подобного характера не единичны. Если проанализировать содержание опубликованных федеральных законов о федеральном бюджете за несколько прошедших лет и сравнить их с содержанием законов СССР о государственном бюджете на соответствующий год, вплоть до распада СССР в декабре 1991 г., можно увидеть, что построение бюджетной системы России по принципу «гласности» находит свою конкретную реализацию не только в том, что закон публикуется, но и в содержании самого федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. Объем содержания закона СССР о государственном бюджете на тот или иной год был очень небольшим и включал всего 9—11 статей, которые содержали нормы, регулирующие бюджетные отношения соответствующего периода. Конечно, закон СССР публиковался в печати, но приложения к нему не были опубликованы. При этом законы СССР о государственном бюджете на определенный год действовали только в период бюджетного (календарного) года за исключением того, что он применялся еще в течение двух месяцев в районах Крайнего Севера и приравненных к ним районах. Так, Закон СССР от 16 декабря 1977 г. № 6707-IX «О государственном бюджете СССР на 1978 год», утвержденный Верховным Советом СССР, содержал 10 статей. Статья 1 утверждала государственный бюджет СССР на 1978 г. по доходам и расходам, с превышением доходов над расходами, т. е. бюджет был бездефицитным. Статья 2 устанавливала доходы государственного бюджета ССССР на 1978 г., которые в основном поступали от государственных и кооперативных организаций в виде налога с оборота, платы за производственные фонды, фиксированные платежи, свободного остатка прибыли, отчислений от прибыли и других доходов от социалистического хозяйства. Налоги с граждан от начисления в доходах государственного бюджета СССР составляли менее 10%. Статьи 3—6 устанавливали объем ассигнований, направляемых в первую очередь на финансирование народного хозяйства, далее — ассигнования, направляемые на социально-культурные мероприятия, ассигнования на оборону, и, наконец, ассигнования на содержание органов государственной власти, органов государственного управления, суда и прокуратуры. Таковы были приоритеты в расходах государственного бюджета СССР. Статья 7 утверждала союзный бюджет, а ст. 8 устанавливала государственные бюджеты 15 союзных республик. Утверждали государственные бюджеты

союзных республик представительные органы этих союзных республик, при этом доходы и расходы не могли быть утверждены в сумме меньше, чем было установлено в государственном бюджете СССР, утвердить доходы в большей сумме при изыскании дополнительных доходов союзные республики были вправе. В ст. 9 утверждались отчисления от общесоюзных государственных налогов и доходов, а также дотации (этот термин в законе не употребляется) некоторым союзным республикам. В ст. 10 содержалось поручение Совету Министров СССР оперативного характера.

Если ознакомиться с федеральными законами о федеральном бюджете на 2000—2006 гг., нельзя не обратить внимания на их объем: в них количество статей увеличивается более чем в 10 раз по сравнению с законами СССР о государственном бюджете СССР. Кроме того, опубликовано большинство приложений к этим федеральным законам, которые более подробно раскрывают содержание статей федерального дохода об объемах, направлениях расходов, об источниках доходов федерального бюджета и т. д. в соответствии с отдельными частями бюджетной классификации. При этом надо иметь в виду, что Федеральный закон о федеральном бюджете на 2000 г. утвердил федеральный бюджет с дефицитом приблизительно в сумме 57,8 млн рублей; на 2001 г. федеральный бюджет утвержден без дефицита, хотя доходы и расходы были установлены в одинаковой сумме; на 2002—2005 гг. в федеральном бюджете доходы превышают предусмотренные расходы. Это свидетельствует об укреплении экономического положения страны и ее финансов. Характеризуя федеральные законы о федеральном бюджете за последние годы, следует отметить, что в них изменились приоритеты в расходах по сравнению с государственным бюджетом СССР, о чем шла речь раньше. Конкретные расходы федерального бюджета в соответствии с функциональной бюджетной классификацией, содержащейся в приложениях к федеральному закону, располагаются в следующей последовательности:

— государственное управление и местное самоуправление;

— судебная власть;

— международная деятельность;

— национальная оборона;

— правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;

— фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

— промышленность, энергетика и строительство;

— сельское хозяйство и рыболовство;

— охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия;

— транспорт, связь и информатика;

— образование;

— культура, искусство и кинематография;

69— здравоохранение и физическая культура;

— социальная политика и т. д.

В связи с переходом к рыночным отношениям изменились и источники доходов федерального бюджета. Основным источником доходов федерального бюджета, как и бюджетов других уровней бюджетной системы России, стали налоги и сборы. Основные доходы в федеральный бюджет поступают от налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций, акцизов, таможенных пошлин и др.

С целью укрепления межбюджетных отношений в стране в федеральном бюджете на 2006 г. предусмотрено наличие федеральных фондов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонда компенсаций, Фонда софинансирования социальных расходов, Фонда регионального развития и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

В Федеральном законе о федеральном бюджете на 2006 г., как и в предыдущие годы, устанавливается верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации и предоставлено право Правительству РФ определять объемы выпуска, формы, методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми I обязательствами, и осуществлять их эмиссию в объеме, не превы- | шающем установленного верхнего предела государственного внутреннего долга, если иное не установлено федеральным законом.

В рассматриваемом Законе также устанавливается верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации, а также верхний предел государственного долга перед Российской Федерацией. i

Порядок рассмотрения, утверждения, исполнения федерального бюджета, а также отчета об исполнении федерального бюджета детально регламентируется статьями БК РФ (ст. 192—211, 243—264).

Бюджетное устройство Российской Федерации и бюджетная система России, основные принципы

Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в конституции. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Федерации. -

Бюджетное устройство определяется в юридической литературе как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

БК РФ не закрепляет понятия «бюджетное устройство». Однако раздел 1 части второй БК РФ, озаглавленный «Бюджетное устройство», включает нормы, регулирующие структуру бюджетной

системы Российской Федерации, правовые формы бюджетов, а также принципы, на которых основана бюджетная система.

Структура бюджетной системы, ее организация, взаимоотношения между различными звеньями бюджетной системы определяются соответствующим законодательством.

В соответствии с законодательством Российской Федерации до принятия БК РФ бюджетная система России включала в себя три вида бюджетов:

— федеральный бюджет;

— бюджеты субъектов Федерации: республиканские бюджеты республик, областные бюджеты областей, краевые бюджеты краев, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты других субъектов Федерации;

— местные бюджеты: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

БК РФ расширяет понятие бюджетной системы, включая в нее не только вышеназванные бюджеты, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. В ст. 6 БК РФ бюджетная система России определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень — бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень — местные бюджеты, которые делятся на два Подуровня:

1) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

2) бюджеты городских и сельских поселений.

В соответствии со ст. 11 БК РФ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов Федерации, местные бюджеты — в форме нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В случаях если БК РФ предусматривается регулирование определенных отношений законом о бюджете, для органов местного

71 самоуправления эти отношения должны быть урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

БК РФ закрепляет общее понятие бюджета (ст. 6), а также ст. 14—16 содержат легальные определения федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, бюджета муниципального образования.

Бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации.

Консолидированный бюджет РФ объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации.

При этом необходимо иметь в виду, что консолидированные бюджеты как свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего субъекта бюджетного права используются только для расчетов и аналитической работы.

В ст. 17 БК РФ целевой бюджетный фонд определяется как фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

БК РФ содержит общее определение государственного внебюджетного фонда. Согласно ст. 6 БК РФ государственный внебюджетный фонд — это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. В ст. 13 БК РФ указывается цель его создания: «Государственный внебюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном настоящим Кодексом».

В бюджетную систему Российской Федерации включаются три государственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

До принятия БК РФ важнейшими принципами бюджетной системы являлись единство, самостоятельность, полнота, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.

БК РФ закрепил вышеназванные принципы построения и функционирования бюджетной системы, раскрыл их содержание, а также включил в перечень принципов бюджетной системы принципы, ранее не предусмотренные бюджетным правом России.

В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система РФ основана на следующих принципах:

— единства бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

— самостоятельности бюджетов;

— равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований;

— полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

— сбалансированности бюджета;

— эффективности и экономности использования бюджетных средств;

— общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

— гласности;

— достоверности бюджета;

— адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации — это единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования ее бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

— право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

— право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

— право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;

— право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

— недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух или более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

— недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

— недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

— недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

.Принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований — это определение бюджетных полномочий органов государственной_: власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов проявляется в том, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета выражается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Принцип гласности заключается в следующем:

— обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

— обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти;

— секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств закрепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Дата добавления: 2015-05-31